Глава 3. Право - средство и объект прогнозирования

§ 1. Научные концепции законодательства

В арсенале средств научно-правового познания видное место занимают научные концепции. Начало их широкому развитию и использованию положили разработки ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и поручение Президента РФ. За последние два десятилетия Институт опубликовал серию системных концепций*(69), которые использовались в практике законопроектной деятельности.

Научная концепция представляет собой системно-целевой прогноз развития законодательства в целом и его отраслей в частности. В них закреплены такие элементы, как сферы и методы законодательного регулирования, характеристики законодательных решений, механизм правоприменения, тенденции развития законодательства. Многие аспекты концепций все еще требуют осмысления опыта их разработки и использования. Приведем некоторые положения из опубликованной в 2014 г. книги, касающиеся блоков публично-правовых, частноправовых и международно-правовых отношений.

Методы исследования. Как и ранее, разработка проблем, связанных с правовыми концепциями, потребовала применения разных методов. Первостепенное значение имеет метод системного анализа, позволяющий анализировать не только юридические внутрисистемные зависимости, но и корреляции между влиянием внешней среды и мерой "правового отражения".

Непосредственное участие Института в законопроектной деятельности позволяет объективно оценивать законодательную динамику. Это расширяет рамки известного социологического метода "включенного наблюдателя". В этом же плане полезны выездные исследования в регионах, позволившие использовать потенциал методов социологических опросов, анализа и оценки мнений экспертов и представителей общественности.

Изучение новейшей юридической литературы расширило спектр анализа проблем правотворчества и правоприменения. Плодотворны научные конференции и семинары по широкой юридической тематике. Речь идет о проведении Институтом ряда научных обсуждений проблем развития конституционной, гражданской, экологической отраслей законодательства, при этом рассмотрение темы "Экология и право"*(70) позволило проанализировать участие всех отраслей права в решении экологических проблем.

Стала еще более ощутимой потребность в комплексном междисциплинарном подходе к правовому регулированию.

Полученные результаты свидетельствуют о важности методологического инструментария в научных исследованиях, и здесь предстоит еще многое сделать, чтобы избежать "информационно-текстовой" описательности в решении проблем.

Разработка проблемы. Изучение юридической литературы по данной тематике убеждает в устойчивости некоторых направлений научных работ.

Во-первых, по-прежнему сохраняется интерес к исследованию содержания принципа "верховенства права". С.С. Алексеев назвал этот феномен "возвышенным статусом категории "право" во всей социальной системе"*(71).

Во-вторых, расширились исследования механизма правового регулирования и обеспечения эффективности закона*(72). Тем самым вводятся новые измерения качества права в обществе.

В-третьих, наиболее интенсивный поток исследований посвящен многим конкретным вопросам законодательного процесса и отраслям законодательства*(73), реже - вопросам правоприменения. Появляются работы по "системным" аспектам законодательства*(74), включая соотношение национально-правовых и международно-правовых актов*(75). И все же увлечение анализом конкретных законодательных сюжетов пока порождает сугубо "вторичный", производный взгляд на правовые процессы, возникающие как последствия событий и явлений в разных сферах.

В-четвертых, заслуживает поддержки интерес к вопросам социологии права, что способствует включению в спектр анализа вопросов "реального" правосознания и деятельности в правовой сфере*(76). Следует позитивно оценить труды Г.В. Мальцева по культурологическим аспектам права*(77). Ощутимы результаты экономико-правовых исследований*(78).

В-пятых, продолжающиеся исследования в области сравнительного правоведения позволяют использовать полезный зарубежный опыт*(79).

И все же в публикациях преобладает своего рода "инструментально-статичный" аспект, когда элементы права и закона рассматриваются сами по себе без выявления причинной связи между ними и явлениями, процессами в социально-экономической и политической сферах. Формула "закон сегодня" не дополняется формулой "закон завтра", т.е. прогностической функцией. Не менее огорчительное упущение - явная недооценка динамики соотношения права и государства и обеспечения закона институтами государства. Пока поворот к этой теме лишь наметился*(80).

Определение правовых целей. Выдвижение на передний план комплексных стратегических планов страны является прежде всего национальной задачей, продиктованной принципами и целями современного развития мирового сообщества и региональных межгосударственных объединений. Это предполагает их адекватное отражение в иерархии правовых целей, дающих ориентацию на развитие и формирование новых правовых состояний в экономической, социальной и политической сферах.

Обратимся к Основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2018 года*(81). Во-первых, выделены внешние вызовы предстоящего периода: стратегическая нестабильность мировой экономики, новый этап технологического развития глобальной экономики, изменение мирового энергетического баланса. Во-вторых, обозначены такие внутренние вызовы, как замедление роста и стагнация экспорта энергоносителей, снижение численности трудоспособного населения; снижение потребительского спроса населения, адаптация экономики к условиям ВТО, нефтегазовый дефицит. В-третьих, сформированы новые целевые ориентиры - повышение национальной конкурентоспособности, качества и доступности услуг, решение основных проблем жилищно-коммунального хозяйства, повышение эффективности государственного управления, обеспечение сбалансированности регионального развития.

Решение названных задач совпадает с решением задач, намеченных 5-6 сентября 2013 г. на саммите двадцати развитых стран в Санкт-Петербурге. Это - активизация инвестиций, оживление рынков труда, структурные реформы, обмен налоговой информацией, стимулы роста экономики, упорядочение денежно-кредитной политики.

Добавим к сказанному те политические приоритеты, которые признаются странами как незыблемые, - приоритет прав и свобод человека, суверенитет государств, национальное многообразие и т.д.

В связи с этим нужны четкие оценки состояния законодательства и тенденций его развития; определение правовых целей и комплекса средств их достижения; учет правовых рисков, отклонений от правовых моделей и действующих законов и иных нормативных правовых актов. Тогда можно перейти к выработке и использованию критериев эффективности законодательства в целом, его отраслей, комплексов и конкретных законов. Путь к высоким результатам труден и противоречив.

Поскольку мы констатируем в основном сложившуюся систему отраслевого законодательства, то подчеркнем главное - концепция должна выступать как модель будущего правового регулирования путем решения комплексных стратегических задач. В этой модели должна быть определена цель (правовая цель), правовые средства достижения нового правового состояния, статусы субъектов права и режимы (процедуры их деятельности, ресурсы и конечные результаты). Составными частями станут: а) базовый закон (по предмету регулирования), б) сопутствующие законы и иные правовые акты других отраслей, в) процессуальные и процедурные гарантии, г) предвидение правовых рисков, д) обеспечивающие институты (государственные, муниципальные и др.). Органическое сочетание этих элементов позволит сформировать системное правовое воздействие для решения комплексных задач.

Речь идет, конечно, не об умалении роли отраслевых концепций законодательства как его привычной структуры, а о дополнении их подвижной комплексной системой правового регулирования, способной противостоять тем внутренним и внешним вызовам, о которых говорилось выше.

Следует признать, что довольно трудно концентрировать разные правовые регуляторы в нужных пропорциях для решения крупных задач. Приходится учитывать такую "многослойность", как сочетание национальных, интегративных и международных норм, с одной стороны, гибкость регуляторов разных уровней (федеральный, региональный, муниципальный и саморегулирование) внутри государства, с другой. Разумеется, объем сочетаемых норм будет неодинаков при подготовке концепций развития, применении группы законов (комплекса) или одного закона либо при внесении поправок в закон.

Каковы основные выводы?

В современный период актуализируется роль права в регулировании социально-экономических и иных процессов. В соответствии с положениями Конституции РФ происходит расширение и освоение новых правовых пространств и видоизменение объемов и методов правового регулирования в контексте других социальных норм. Отражая эти явления, законодательство призвано эффективно регулировать социальные и личные интересы, способствовать стабильности гражданского общества. В этих условиях особенно велика роль научных концепций как инструментов познания и прогностических оценок в правовой сфере.

За прошедшие два десятилетия российское законодательство существенным образом обновилось. На прочном фундаменте публичного и частного права сложилась новая отраслевая структура, которая дополняется развивающимися правовыми комплексами. В то же время законодательные положения слабо реализуются в общественной практике и мало воздействуют на решение реальных государственных и общественных задач. Сохраняется тенденция отчуждения граждан от права.

Знание и учет закономерностей развития законодательства в соответствии с Конституцией РФ позволят принимать обоснованные правовые решения в русле основных направлений развития страны. Ключевое значение приобретает комплексность стратегических задач, решение которых должно стать ответом на внешние и внутренние вызовы.

Концептуальные акценты развития законодательства должны определяться:

а) достижением баланса базовых, комплексных и процессуально-обеспечивающих отраслей;

б) системным или правовым воздействием на решение комплексных задач;

в) совершенствованием механизма реализации базовых законов как опорных конструкций правовых массивов;

г) укреплением внутрисистемных связей разных отраслей законодательства.

Необходимо предвидеть, с одной стороны, расширение сфер законодательного регулирования (например, в энергетической, информационной сферах) и видоизменение предметов и методов регулирования (например, деятельности институтов гражданского общества), с другой - изменение методов законодательного регулирования в рамках ст. 72 Конституции РФ, в том числе преодоление элементов чрезмерной правовой централизации и регламентации при подготовке и принятии федеральных законов и неизбежного сужения объемов законодательного регулирования субъектов Российской Федерации.

В настоящее время происходят процессы обновления, выделения, укрупнения нормативно-правовых массивов, а также формирования новых правовых институтов и комплексов. При этом следует избегать таких отрицательных явлений, как "нормативный избыток", коллизионность актов и норм, пробельность. Прогнозирование и планомерность развития законодательства как составляющие общего механизма воздействия на социально-экономические процессы позволяют предвидеть возможные риски и отклонения от норм и готовить "резервное" решение в кризисных и конфликтных ситуациях, например изменение режимов деятельности, приостановление действия норм и т.д.

Необходимо в полной мере учитывать повышение удельного веса международных и интегративных актов и норм в структуре отраслей и комплексов законодательных актов, что предполагает продолжение работы по гармонизации российского законодательства с нормами и правилами ВТО; использование нормативного корпуса ВТО для защиты национальных интересов и интересов общего интеграционного (и цивилизационного) пространства; развитие интеграционных процессов на евразийском пространстве и совершенствование правовой базы (унификация внутреннего права государств-участников; кодификация уже принятых международных договоров; приведение правовой базы интеграционных объединений в соответствие с нормами ВТО).

Подчеркнем, что в ходе разработки научных концепций расчетным показателем, кроме традиционных элементов, должно стать предвидение правовых рисков и заблаговременное создание "компенсаторных" механизмов. Острота противоречий в обществе приводит к социальным конфликтам и отклонениям от концепций и правовых норм, поэтому требуется продолжить разработку средств повышения самостоятельности и ответственности юридических лиц и граждан и стимулирования достижения высоких конечных результатов.

Разработку концепций нужно осуществлять планомерно в ходе прогнозирования и мониторинга развития законодательства. Предвидение изменений предметов регулирования, правовых актов, публичных и иных институтов, соотношение правомерного и неправомерного поведения и правовых рисков позволит уменьшать объем отклонений от правовых моделей и повышать эффективность существующих моделей.

Научные концепции как разновидность моделей правового регулирования должны занять центральное место в механизме стратегического планирования социально-экономического развития целевых программ и проектов, а также при подготовке планов (программ) законопроектной работы. Недооценка и игнорирование концептуальных подходов могут привести к ошибкам и дублированию решений, в то время как высокое качество концепций способствует эффективности правотворчества и правоприменения, что выступает условием динамичного развития современного российского общества.

Приведем пример инициативной разработки социальной концепции права*(82), главным побудительным мотивом которой стал анализ динамики ситуации в обществе, позволивший выделить ряд негативных тенденций, в том числе атомизацию социальных отношений, когда люди замыкаются на своих делах, формируется безразличное отношение к праву и критическое - к государственным институтам. Данное отчуждение отчасти объясняется увеличением экономико-технологических трактовок права. Таково понимание права как орудия политики и власти, как "текстового регулятора", имеющего информационную природу. Социология права и юридическая психология остаются в стороне. В итоге допускается явная недооценка правовой ориентации на активное правомерное поведение людей и социальной отчужденности.

Целями указанной концепции являются формирование современного поведенческого механизма права, а также обеспечение гармоничного сочетания частных и публичных интересов.

В последние годы при исследовании роли и сущности права делается акцент на комплексном анализе, включающем экономический анализ права, политические теории права, социологию, философию и психологию права*(83). Это связано с развивающимися процессами дифференциации и интеграции научного знания в юриспруденции.

Социальная концепция права призвана отразить онтологическое направление научного анализа функционирования права в обществе в социальном аспекте, охватывающего вопросы социальной обусловленности права, эффективности правовых установлений, мотивов и стимулов правомерного поведения, социального действия права.

Основными положениями концепции являются: а) высокий уровень правосознания, правовой культуры и гражданской позиции; б) социально-правовые роли и действия; в) обеспечение равенства и гармонизации социальных отношений; г) обеспечение легитимности публичных и правовых институтов; д) поиски гибкого сочетания институтов частной жизни и механизмов социализации человека; е) саморегулирование (самоорганизация, стимулирование, самоответственность); ж) преодоление конфликтов.

Концепция получила отражение в законодательстве посредством: а) формирования отраслей социального законодательства; б) включения социальных регуляторов в содержание экономических и иных отраслей права; в) специфики норм (многовариантность, широта выбора решений, нормы-самообязательства).

На основании предложенной социальной концепции права построены модели ее реализации (см. таблицу 2).

Таблица 2

Элементы модели	Модель А "Консервативная"	Модель В "Оптимистическая"	Модель С "Пессимистическая"
Цель	Сохранение ранее заданных параметров	Обеспечение баланса частной жизни и социализации человека, социальное развитие	Индивидуализация общества
Социальный интерес	Состыковка, подгонка частных, общественных и публичных интересов	Гармонизация частных, общественных и публичных интересов	Борьба интересов
Мера легитимности	Полуреализованная, полуосвоенная легитимность	Высокий уровень легитимности. Честные выборы. Доверие к власти	Потеря легитимности
Методы социально-правового воздействия на поведение	Стихийное сочетание, безразличие к выбору методов правового управления	Метод убеждения, добровольное выполнение лицом требований закона как основа правового управления. Широкое использование стимулирующих правовых режимов	Преобладание мер принуждения. Доминирование жестких ограничительных правовых режимов, нацеленных на сдерживание определенных групп интересов
Саморегулирование (самоорганизация, самоответственность)	Рыночная саморегуляция. Фрагментарность саморегуляции	Высокий уровень самоорганизации и саморегуляции. Гражданское общество. Общественный контроль. Гражданская инициатива. Многообразие форм и сфер государственно-частного и государственно-общественного партнерства	Вытеснение механизмов саморегуляции государственным регулированием. Нарастание централизации. Ограничение самостоятельности гражданских ячеек
Социально-правовой статус индивида	Совпадение объективного социального и юридического положения человека	Правовой статус несколько опережает фактическое социальное положение индивидов	Большая степень несоответствия между фактическим положением индивида и правовым статусом личности
Правосознание, правовая культура	Правовой фетишизм, правовой идеализм, гипертрофированное понимание роли юридических средств в решении социальных задач	Ценностное отношение к праву и правоприменительной практике. Правовые установки и ориентации	Правовой нигилизм на общесоциальном и индивидуальном уровнях
Социально-правовое поведение	Конформистское поведение. Правовая индифферентность, правовая отчужденность	Активное, социально-полезное поведение. Правомерное поведение. Толерантное поведение. Согласие и солидарность	Маргинальное, пограничное, девиантное поведение. Агрессивное поведение. Социальная напряженность
Социально-юридический конфликт	Средний уровень социально-юридической конфликтности. Запоздалое реагирование на конфликты	Низкий уровень социально-юридической конфликтности. Эффективное предвидение конфликтов, предотвращение конфликтов	Высокий уровень социально-юридической конфликтности. Разжигание конфликтов

Элементы модели являются формой выражения основных положений концепции. Модели реализации социальной концепции права построены посредством разных комбинаций и меры выраженности ее элементов.

Первым элементом концепции является цель. В рамках консервативной модели основной целью является сохранение ранее заданных параметров. В данном случае модель базируется на принципе достижений, когда труд определяет последующее социальное обеспечение, а государство частично реализует социальные услуги.

Полярная цель представлена индивидуализацией общества. Традиционная идентичность распадается, и ключевой фигурой оказывается индивид, включенный во всевозможные общественные сети (У. Бек).

Оптимистическая модель достигается посредством обеспечения баланса частной жизни и социализации человека. Характерной чертой является принцип невмешательства, охраны частной жизни гражданина.

Социальный интерес в консервативной модели выражается в "подгонке" общественных и публичных интересов. Данная тенденция наиболее ярко проявляется в непоследовательности проводимых реформ (муниципальной, административной). Противоположный социальный интерес проявляется в постоянной борьбе интересов, когда одни интересы реализуются в ущерб другим. Проявление социального интереса в оптимистической модели заключается в гармонизации частных, общественных и публичных интересов.

Важнейшим элементом концепции является мера легитимности. Проблема легитимности заключается не в формально-юридическом аспекте, а в отношении общества к власти в целом. В консервативной модели наблюдается "полуреализованная", "полуосвоенная" легитимность. Данная тенденция проявляется, например, в ограничении представительного характера местного самоуправления, изменении системы выборов на местном уровне. Потеря легитимности характерна для пессимистической модели. Это процессы смены власти, политических режимов, гражданского противостояния.

Неотъемлемый элемент модели - саморегулирование. Свойствами консервативной модели в данном срезе являются рыночная регуляция, фрагментарность. Наиболее остро эта тенденция проявляется в сфере жилищных правоотношений. Так, вводится система лицензирования товарищества собственников жилья, по сути складывается абсурдная ситуация, при которой собственники должны получать лицензию на управление своим имуществом.

Пессимистическая модель характеризуется вытеснением механизмов саморегуляции, нарастанием централизации, ограничением самостоятельности гражданских ячеек. Ограничение начал саморегулирования проявляется в разработке нормативного правового акта о волонтерстве.

Высокий уровень самоорганизации, саморегуляции, самоответственности присущ оптимистической модели. Имеется в виду развитое гражданское общество, многообразие форм и сфер государственно-частного партнерства. В законодательной сфере примером является разработка закона об общественном контроле, в котором среди субъектов контроля выделяется гражданин.

Правосознание и правовая культура, являясь элементами концепции, также представлены в трех ипостасях. Консервативный вариант характеризуется правовым фетишизмом, правовым идеализмом, гипертрофированным пониманием роли права в решении социальных задач. Юридический фетишизм распространен в обществе: достаточно вспомнить, как часто предполагается, что именно закон должен решить любую острую проблему - от повышения культуры в обществе до йодирования соли.

На другом полюсе общественного сознания - правовой нигилизм, устойчиво пренебрежительное отношение к праву, отрицание его социальной ценности и конструктивной роли в обеспечении приоритетов личности и общества, в достижении социально значимых результатов неправовыми средствами или при минимальном их использовании в практической деятельности, отсутствие солидарности с правовыми предписаниями, исполнение их исключительно под угрозой принуждения либо из корыстных побуждений. В оптимистической модели данный элемент представлен ценностным отношением к праву и правоприменительной практике, правовыми установками и ориентациями.

Правовые установки обладают ментальной спецификой: так, по результатам социологических исследований система правовых ценностей россиян близка к европейской, но более консервативна, традиционна, ориентирована на порядок, а не на права и свободу личности. Для россиян характерна большая осторожность (или даже страх) и более выраженная потребность в защите со стороны сильного государства; слабее выражены потребности в новизне, творчестве, самостоятельности*(84).

Соотношение фактического положения и правового статуса личности как элемента концепции включает в себя соответственно три разновидности концепций: совпадение фактического и юридического положения личности, отставание правового статуса от фактического положения личности и юридическое опережение объективного социального положения личности.

Первый случай встроен в консервативную модель и обусловлен пассивным правовым отражением, когда право фиксирует социальную действительность. Так, право реагирует на смену первенствующей фигуры производственных отношений в триаде менеджер - акционер - наемный персонал в нынешнем социально-экономическом укладе включением в предмет регулирования гражданского законодательства корпоративных отношений, развитием регулирования рынка ценных бумаг и финансовых сделок.

Примеры отстающего отражения, к сожалению, многочисленны. Заметно отставание в правовом обеспечении развития промышленности, трудовых, семейных, биомедицинских отношениях. Не завершена системными решениями административная реформа.

Оптимистическая модель предусматривает некоторый запас правового пространства, с тем, чтобы при регрессивных процессах в социальной жизни в известном смысле подтягивать социальное положение людей до своего уровня*(85).

С явным опережением формулировались нормы, касающиеся перехода к управлению жилищным фондом самими собственниками при общей неразвитости жилищного движения, вырабатывалась система профессиональных стандартов для регулирования труда наемных работников.

Методы правового воздействия в консервативном, пессимистичном и оптимистичном вариантах исполнения - это либо стихийное сочетание, безразличие к выбору методов социально-правового управления, выражающееся в отсутствии стратегического планирования, принятии бесчисленных стратегий, либо преобладание мер принуждения, жестких ограничительных режимов, направленных на сдерживание определенных групп интересов, либо предпочтение мер убеждения, добровольного выполнения требований закона (особенно в сфере экологии, труда), широкое использование стимулирующих правовых режимов.

Здесь надо учитывать, что право регулирует не только и не столько последствия неправомерных поступков, но и огромную область правомерной деятельности. При этом государство заинтересовано в том, чтобы облегчить лицу выбор лучшего варианта поведения, сделать так, чтобы этот вариант был наиболее привлекателен с точки зрения как общественного, так и личного интереса с помощью создания стимула к подобному выбору. Применение данного подхода особенно важно в связи с актуальными процессами то ослабления, то усиления роли государства в регулировании рыночных отношений, в сфере охраны природы и экологии.

Моделирование социально-правовых ролей и действий позволило сформировать три поведенческих образца.

Первый охватывает конформистское поведение, явления правовой индифферентности, правовой отчужденности, уклонение индивида или групп людей от участия в правовой жизни общества, бездействие при защите как собственного, так и чужого интереса. К таким последствиям приводит, в частности, проявляемая государственными структурами нетерпимость к публичным выступлениям политических оппонентов, что заставляет воздерживаться даже от организованного протеста социального характера.

Второй вариант характеризуется пограничным, маргинальным, девиантным поведением. Такому поведению свойственны высокий уровень агрессии и социально-юридической конфликтности, социальная напряженность. Любопытно, что новые формы коммуникации, в частности сервис Web 2.0, порождают такие побочные эффекты "цифровой толпы", как внушаемость, раздражительность и импульсивность.

Третий блок составляет активное, социально полезное, правомерное поведение. Насущна проблема толерантного поведения как разновидности правомерного. В соответствии с Декларацией принципов толерантности ЮНЕСКО толерантность проявляется в праве всех индивидов гражданского общества быть различными, в готовности к пониманию и сотрудничеству между различными конфессиями, политическими, этническими и другими социальными группами.

Конструктивное взаимодействие социальных групп, имеющих разные ценностные, политические и религиозные ориентиры, может быть достигнуто на основе выработки норм толерантного поведения.

Важной составной частью предложенной концепции является обоснование системы методик, позволяющих измерить социальную эффективность правовых норм. Пока же можно наблюдать отдельные способы оценки поведения людей в сфере правового регулирования, которые не дают комплексной картины и не связаны с экономическими и иными методиками. Считаем актуальными следующие методики: оценка уровня правовых знаний, правовой информированности, правовой культуры, отношения граждан к праву; удовлетворенности оказанием социальных услуг; качества и доступности публичных органов; характера и объема трудовой деятельности.

Первоначальные контуры и обоснования такой социальной концепции права можно было бы использовать в целях:

- обогащения механизмов социально-правового регулирования;

- более полного отражения человеческого фактора в практике правотворчества и правоприменения, а также "оживления" правовой сферы действующими лицами;

- введения специальных курсов в системе педагогического образования и в системе повышения правовой квалификации работников разного профиля.

Таким образом, предложенная социальная концепция права позволяет преодолеть узко нормативный, технологический подход к праву и полнее отразить разнообразие социальных интересов в обществе, в какой-то мере служит модернизированной концепцией социологии права.

Продолжая ранее обоснованные положения о разных формах выражения прогнозных сценариев и оценок, особо выделим метод программно-целевого управления. Его реализации способствуют целевые программы, стратегии и концепции с присущим им системным "образом будущего". Однако требуется определить место подсистемы "юридического прогнозирования" в этой общей системе.

Прогнозные сценарии общего типа содержатся в разных программных документах. Например, такова Стратегия социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года.

Стратегия разрабатывается по поручению Президента Республики Татарстан в 2013-2015 годах. К марту 2015 г. завершены два этапа: исследовательский и проектный. Разработка ведется с учетом современных исследований и теорий, привлечением ведущих российских и зарубежных специалистов и использованием мирового опыта. Были учтены и преодолены многие недостатки, типичные для регионального стратегирования в других субъектах Российской Федерации.

Подход к созданию Стратегии отличают следующие особенности:

а) формирование международного консорциума консультантов, объединившего организации с лучшими компетенциями в своей сфере и обеспечившего всестороннюю проработку Стратегии за счет выделения ресурсов для проведения специальных исследований;

б) большой масштаб открытости и коммуникаций стейкхолдеров, позволивший вовлечь через рабочие встречи, интервью, совещания, проектные семинары и сессии всех заинтересованных участников;

в) совмещение концептуального и операционального уровней;

г) глубокая проработка пространственных аспектов развития;

д) создание нового набора терминов для описания будущего Республики и представления ее на мировом уровне;

е) совмещение в едином процессе разработки Стратегии и документов, обеспечивающих ее реализацию;

ж) совмещение разработки Стратегии и формирования новой системы стратегического планирования с учетом норм Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

Предусмотрена также вероятность обновления и переформатирования Стратегии в 2016 г. с учетом методических рекомендаций Минэкономразвития России.

Использована специально разработанная интегрирующая схема модели "Татарстан: 7+5+3". Модель отражает базовую идею - участие Татарстана в борьбе за лидирующие позиции в мировой межрегиональной конкуренции полюсов роста, в которых развиваются конкурентоспособные экономические комплексные кластеры, создаются условия для привлечения и удержания капитала.

Модель совмещает два уровня рассмотрения региона: внешний, отражающий конкурентные позиции Татарстана относительно других регионов в разрезе 7 направлений межрегиональной конкуренции, и внутренний, описывающий структуру 5 базовых экономических комплексов (с выделением в каждом самостоятельных кластеров и проектов развития) в разрезе 3 экономических зон.

Вот содержание Стратегии.

Введение

1. Стратегический анализ: основные выводы

1.1. Тенденции развития внешней среды - стратегические вызовы

1.1.1. Глобальные тенденции мирового развития

1.1.2. Макроэкономический прогноз

1.2. Конкурентные позиции Республики Татарстан

1.2.1. Оценка глобальной конкурентоспособности Республики Татарстан

1.2.2. Оценка межрегиональной конкурентоспособности Республики Татарстан

1.3. Оценка достигнутых целей и анализ потенциала развития

1.3.1. Оценка достигнутых целей развития Республики Татарстан

1.3.2. Конкурентные преимущества Республики Татарстан

1.3.3. Ключевые проблемы

2. Приоритеты и цели долгосрочного развития Республики Татарстан

2.1. Ценности и приоритеты

2.2. Срок и этапы реализации Стратегии

2.3. Целевое видение, показатели достижения целей, ожидаемые результаты реализации

2.4. Оценка финансовых ресурсов, необходимых для реализации Стратегии

3. Приоритетные направления и задачи социально-экономической политики

3.1. Стратегия накопления человеческого капитала: магнит для лучших

3.1.1. Динамика населения

3.1.2. Образование - основа развития Татарстана

3.1.3. Сохранение здоровья и продление долголетия

3.1.4. Культура, доступная всем

3.1.5. Занятость и социальные гарантии

3.1.6. Флагманские проекты в сфере накопления человеческого капитала

3.2. Концепция пространственного развития: Волго-Камский метрополис

3.2.1. Современное состояние и тенденции пространственного развития

3.2.2. Цели и задачи пространственного развития

3.2.3. Меры пространственного развития

3.2.4. Флагманские проекты пространственного развития

3.3. Экономика: стратегия кластерной активации

3.3.1. Экономическая политика: условия эффективного использования человеческого капитала

3.3.2. Экосистема предпринимательства

3.3.3. Инвестиционная политика

3.3.4. Экосистема инноваций

3.3.5. Кластерная активация

3.3.6. Целевое видение кластеров "современной экономики" и "умной экономики"

3.3.7. Флагманские проекты экономического развития

4. Механизм реализации стратегии

4.1. Система стратегического управления развитием Республики Татарстан

4.2. Инструменты реализации, мониторинг

4.3. Перечень государственных программ.

Как видно, документ интересный, но в нем трудно обнаружить системное правовое обеспечение как средство достижения правовых целей в решении задач социально-экономического развития. Кроме того, не учтен тот факт, что существует законодательный план Госсовета Республики, принимаемый ежегодно. Остается открытым вопрос, как их совместить? Второй документ - часть первого или производное от него?