Глава 4. Международные отношения: стабильность и потрясения

§ 1. Целевое международно-правовое регулирование

Составные части современного мира настолько взаимосвязаны, что определение прогнозов и рисков только в национальных системах резко сужает их реальные границы. Правовое пространство в глобализирующемся мировом сообществе формируется путем тесного сочетания принципов и норм национального и международного права. Укрепление многообразия связей государств и признание ими общемировых целей и постулатов служат мощной основой существования человека. Нормативная ориентация и сотрудничество стали целями и устоями для многих стран, что позволяет предотвращать угрозы и конфликты на карте мира.

В настоящее время сформировался сложный правовой механизм обеспечения национальных и международных отношений путем взаимодействия норм национального и международного права. В свою очередь, в этих правовых системах существует многоуровневое правовое регулирование, что и создает трудности в толковании и понимании многослойных регуляторов*(107). Приоритеты тех или иных норм в процессе практического применения подчас приобретают неоднозначное выражение, и тогда согласованные цели совместной деятельности стран и международных организаций искажаются и нарушаются, возникают риски, на которые сложно реагировать. В итоге - крупные конфликты и противоборства внутри государств и между ними. Пример - соседи в Украине.

Общепризнанным стал приоритет международных регуляторов. Государствам всегда приходится сочетать внутреннюю и внешнюю политику и учитывать события, происходящие не только внутри, но и за рубежом. Поиски комплексных решений этой проблемы находят отражение в праве. Причем и здесь с позиций общей теории права можно различить две суперправовые системы - национального и международного права. Их параллельное развитие предполагает известное согласование и сочетание действий и норм, а также поиски способов взаимодействия. Ведь национальные интересы далеко не всегда ограничены государственными границами, и в мировом сообществе возникают потребности партнерства, союзнических отношений и удовлетворения региональных и всеобщих публичных интересов.

При некоторой самостоятельности и параллельности развития национальное и международное право не только влияют, не только взаимодействуют, но в ряде аспектов и обладают приоритетом. Это объяснимо с позиций суверенитета государств и формирования ими своего рода норм-самообязательств.

В рамках нашей темы важно подчеркнуть сложное устройство "правовых партнеров". Как известно, международное право, и публичное, и частное, состоит из комплекса источников, обладающих разной юридической силой. Декларации, уставы, конвенции, договоры, модельные и примерные (типовые) акты действуют как нормативные ориентиры, общие и согласованные принципы, модельные регуляторы, правила, которые необходимо соблюдать участникам международно-правовых отношений. Это системы норм, состоящие из подсистем, имеющих разный характер и радиус действия. Еще более сложно построены массивы национального права.

В связи с этим вполне очевидны общие и специализированные каналы влияния международного права и его источников на системы и отрасли национальных законодательств. Само влияние может быть не всегда жестко фиксированным, хотя основные каналы включают согласованные формализованные механизмы и процедуры. В получивших в последние десятилетия широкое развитие межгосударственных объединениях они предстают особенно ярко и резко.

С учетом сказанного рассмотрим способы влияния международно-правовых норм на национальное законодательство. Условно их можно группировать следующим образом:

а) всеобщие принципы функционирования мирового сообщества и демократического развития государства (обеспечение прав человека, власти закона и др.);

б) доктрины в виде концепций о социальном государстве, административной юстиции и т.п.;

в) модельные (типовые) международные правовые акты;

г) унифицированные (единообразные) стандарты;

д) функционально-договорные обязательства;

е) договоренности как итог международных переговоров;

ж) прецедентное влияние решений международных судов;

з) деятельность международных институтов.

Такое разнообразие международных способов влияния обусловливает изменение современных правовых пространств, которые становятся более разветвленными. Однако нельзя допускать ослабления государственно-правовых режимов.

Государства представлены в международных структурах, но при этом общеполитические структуры типа ООН и ее Совета Безопасности, Европейского Союза и Совета Европы, Евразийского экономического союза поддерживают гуманитарные интервенции для защиты прав человека в национальных государствах (Ливия, Сирия и др.). Не подвергается ли в этих случаях ограничению такой основополагающий принцип классического международного права, как суверенитет и невмешательство во внутренние дела государств?

Вместе с тем усиливается тенденция взаимозависимости национальных экономик и международных структур. Как в них принимаются решения? Учитываются ли коренные национально-государственные интересы? Какова публичная отчетность этих структур?

Необходимо обратить особое внимание на природу и роль международных стандартов. В юридической литературе, международных и национальных правовых документах часто используется данное понятие. Оно нередко наполняется неодинаковым содержанием. В широком смысле имеется в виду приоритет международно-правовых принципов и норм, признанный конституциями, например Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15). Иное значение международных стандартов можно признать за актами и документами международных специализированных организаций, регулирующих строго отраслевую или функциональную сферу общей деятельности. Таковы, например, решения ЮНЕСКО, Международной организации труда, ВТО. Наконец, третью группу международных стандартов составляют специальные императивные нормы и решения, выражаемые нередко в количественных показателях (технико-юридические нормативы, квоты и т.п.).

Во всех случаях международными стандартами являются признанные мировым сообществом и государствами авторитет и сила. Это либо своего рода императивность, либо допускаемый выбор альтернатив, который остается за каждым государством.

Характер влияния международных стандартов на национальное законодательство проявляется:

- в целевой ориентации государств в их правотворчестве;

- установлении общих понятий и терминов, которые надлежит использовать в национальном правотворчестве и правоприменении;

- определении сфер деятельности национально-государственных институтов и соответствующего предмета нормативно-правового регулирования;

- типовых правовых решениях в виде модельных законов (кодексов, регламентов и т.п.), рекомендуемых для применения в национальных государствах;

- однозначном императивном регулировании в виде принципа или технического решения однородных задач;

- рекомендациях, допускающих выбор правовых вариантов решений в процессе национального правотворчества.

Важен механизм приведения национальных законодательств в соответствие с международными стандартами. На этапе вступления в межгосударственные объединения и международные организации государства должны провести большую работу по отмене и изменению действующих законов, подготовке проектов новых актов, разработке моделей и схем новых структур и процедур деятельности органов и организаций. Бывают задержки и принятие односторонних мер. Таков опыт России при подготовке к вступлению в Совет Европы и ВТО.

После имплементации международных стандартов нужны программные мероприятия по их реализации. Речь идет о трех моментах:

1) определение либо единообразных, либо вариативных форм приведения национальных законодательств в соответствие с международными стандартами. Понятия, термины, доктрины, обычаи, сделанная ранее оговорка используются в полной мере;

2) формирование новых структур либо изменение действующих органов;

3) введение новых процедур деятельности органов и решения правовых вопросов.

Повышается удельный вес правил, сложившихся в международной предпринимательской практике. Удобство их использования обеспечивается за счет обобщения и систематизации, проводимой международными органами и организациями. Документы рекомендательного характера становятся эффективным средством регулирования международных экономических отношений на субгосударственном уровне. Так, Венская конвенция о праве международных договоров ввела торговые термины и правила их толкования. Унифицированные правила по договорным гарантиям, при передаче торговых данных средствами компьютерной связи, правила для документарных аккредитивов, по инкассо, принципы международных коммерческих контрактов, принципы европейского права и другие разработаны и приняты Международной торговой палатой, Международным институтом по унификации частного права, Комиссией по европейскому контрактному праву. Добавим к перечню кодексы корпоративного поведения, кодексы "лучшей практики" по линии Организации экономического сотрудничества и развития.

В процессе правотворчества, правоприменения и толкования права необходимо полностью и корректно учитывать соответствующие принципы и нормы международного права. При этом возникают немалые трудности, поскольку и национальные, и международные нормы сопоставляются, сравниваются и применяются не изолированно, а в контексте своих правовых систем.

Следует учитывать установление коллизионных правил и процедур, позволяющих преодолевать противоречия между нормами национального и международного права.

Международное право, будучи по своей природе преимущественно договорным, уделяет большое внимание порядку заключения и выполнения международных договоров. Сегодня типичные положения в данной сфере изложены в Венской конвенции о праве международных договоров и касаются стадий принятия международных обязательств и классического принципа "договоры должны соблюдаться".

Самой универсальной международной организацией является Организация Объединенных Наций. Учрежденные Уставом ООН органы принимают различные правовые решения. Генеральная Ассамблея принимает рекомендации, резолюции, решения, рассматривает общие принципы сотрудничества (ст. 18). Совет Безопасности готовит доклады (общие и специальные), рекомендации, решения о конкретных мерах, срочных военных мероприятиях, собственные правила и процедуры. Решения Совета Безопасности выполняются членами ООН непосредственно и с участием соответствующих международных учреждений.

Успешно действуют специальные Комиссии ООН (по международной торговле и др.), европейских структур (Комиссия по контрактному праву Европарламента и др.), чьи нормативные модели чаще всего служат стандартом для применения в национально-правовых системах.

Источником нормообразования служат постоянные международные форумы. Участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) периодически принимают документы или акты, содержащие их согласованные оценки международных ситуаций и направления совместной деятельности.

В мире создано немало международных специализированных организаций. Их задача - содействие сотрудничеству государств в различных сферах жизни на основе единых принципов и норм. Международная организация труда (МОТ), ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и другие выполняют большой объем работы по реализации общих международно-правовых актов и собственных решений.

Нарастающая информационно-технологическая идентичность многих видов деятельности государств настоятельно требует ее единообразной и даже жесткой регламентации. Иначе неизбежны катастрофы, потери, убытки, жертвы из-за неправильной эксплуатации технических средств. Регламентные нормы, регулирующие вопросы авиационного и морского движения, другие технологические процессы, имеют обязательную силу. Признанием и подтверждением их являются соответствующие нормы, содержащиеся в Воздушном кодексе РФ и Кодексе торгового мореплавания РФ.

В русле этих процессов еще раз отметим повышение удельного веса правил, норм и стандартов, разрабатываемых и принимаемых независимыми международными структурами. Высокое качество документов и авторитет этих структур придают их рекомендательным актам значение универсальных регуляторов. Конвенции, кодексы, Принципы УНИДРУА (например, о международном финансовом лизинге), ЮНСИТРАЛ, Принципы Европейского контрактного права, типовые финансовые правила расчетов, кодексы корпоративного поведения и управления все шире используются для нормативной ориентации в процессе правотворчества и правоприменения, при осуществлении финансово-экономических операций.

Естественно возникает вопрос: как национальные правовые регуляторы влияют на международное право. Национально-правовое регулирование является выражением суверенных прав государств, поэтому в двустороннем процессе взаимодействия международного права и национального права важна не пассивная, а активная роль последнего.

Приведем примеры. В мае 2012 г. после выборов нового президента Франции канцлер ФРГ А. Меркель сказала, что нельзя допустить изменения позиции Франции в отношении жесткого финансового соглашения в ЕС после внутренних событий. Тут налицо преемственность позиции государств в отношении своих международных обязательств.

В апреле 2012 г. в Аргентине принят Закон о национализации дочерней компании испанского акционерного общества для большего влияния государства на ее деятельность. Испания выразила недовольство и высказалась за применение санкций к Аргентине (экономический бойкот и т.п.).

Признавая своего рода первичность конституционных норм государств, отметим такую тенденцию, как возрастающее влияние системы национального права и законодательств на систему международного публичного права. При всем сходстве и разнообразии системы отраслей национальных законодательств бесспорно влияние их на специализацию в рамках международного права. Становятся все более развитыми международно-правовые массивы в области трудового, экологического, образовательного, медицинского, социального права. Эти комплексы представляют собой своеобразное дополнение соответствующих отраслей национального законодательства и отражают мощный накал его влияния.

Выделим способы влияния национальных законодательств на международное правотворчество. Такое влияние проявляется в том, что:

во-первых, государства - члены международных организаций и межгосударственных объединений используют свое право вносить предложения юридического характера - проекты международных актов, дополнения и поправки и т.п.;

во-вторых, модельное правотворчество получило широкое развитие в рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ и Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС, когда страны-участницы, обобщая полезный свой и иной опыт принятия и реализации законов, вносят предложения о подготовке модельных законов. Такой путь "восхождения" от национального акта к международному приобрел устойчивый характер;

в-третьих, сложилась общая тенденция развития и международного, и национального права, которая отражает своего рода восхождение национальных актов на международный уровень. Развитию интегративных связей государств во многом способствует возрастание удельного веса национального правотворчества в механизме международного правотворчества, когда апробированные в отдельных государствах одинаковые или однородные правовые решения свидетельствуют о типичных предметах их регулирования. Национально-правовой интерес как бы перерастает во всеобщий интерес, диктующий известную унификацию способов национального регулирования.

В последние десятилетия международные структуры приняли ряд конвенций, хартий, рекомендаций о развитии конституционных институтов национальных государств. Эти институты в течение длительного времени показали свою устойчивость и послужили прототипом соответствующих международно-правовых решений и рекомендаций, облегчая их поиск и принятие. К примеру, таковы Хартия местного самоуправления Совета Европы, отразившая лучший опыт регулирования местной власти; Лимская Декларация о контрольных органах; материалы ООН о демократическом правосудии; концепции и модельные законы Межпарламентской Ассамблеи СНГ о выборах; Международные документы о прокуратуре.

Расширяя спектр анализа, приведем оценки данного явления американскими юристами. В качестве иллюстрации рассмотрим положения статьи Дж. Гинзбургс.

Автор пишет, что постоянно повторяющийся в практике американских судов тезис, призванный определить функцию и место международного права во внутренних делах, заключается в том, что "международное право - это часть нашего права и в качестве такового является правом для всех штатов Федерации. Этот тезис традиционно интерпретируется как означающий, что международное право определяет международные права и обязанности и потому учреждения правительства США, которым поручено иметь дело с иностранными государствами, обязаны следовать его предписаниям в отношении последних"*(108).

Более сложным и противоречивым, по мнению автора, является вопрос о том, могут ли нормы международного права служить основой для решения споров между частными лицами во внутренних процессах. Положительный ответ на вопрос дается в том случае, когда совершена рецепция путем ратификации международных договоров или иным признанным способом "включения в наше внутреннее право". Благодаря формальному акту "национализации" положения международного права обретают официальный статус источника права во внутренней сфере и включаются в национальную правовую систему. С этого момента они способны служить цели решения споров между физическими и (или) юридическими лицами, как местными, так и иностранными, находящимися под юрисдикцией судов США.

В науке преобладает мнение о том, что "суды Соединенных Штатов компетентны применять международное право в своих решениях, когда это необходимо". Приводятся исторические примеры в поддержку этого мнения, включая случаи, которые предшествовали даже принятию Конституции США. Заслуживает в этом плане внимания дело "Республика против де Лонгчампа" (1784 г.), которое, как заявил председатель высшего суда Пенсильвании, должно "решаться на принципах международного права, составляющего часть внутреннего права Пенсильвании"*(109).

Тем не менее можно сделать главный вывод: международное право способствует развитию и упрочению принципов демократии внутри государств и в международном общении*(110).