§ 2. Исходная позиция: в чем сила и бессилие права?

Исторический опыт и современность свидетельствуют: пытливый ум, энергия и деятельность людей всегда направлены на созидание. Вопрос в том, насколько правильно намечаются пути решений и действий и что из намеченного удается сделать реально. Ответы на эти вопросы дают и крупные проекты и конкретные футуристические оценки. Модели государств, экономики, права и уклада жизни и подтверждаются, и ломаются, и служат поиску механизмов преемственности развития.

Так, на Конференции ООН по окружающей среде (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) генеральный секретарь Морис Стронг заявил: "Западная модель развития более не подходит ни для кого. Единственная возможность решения глобальных проблем сегодняшнего дня - это устойчивое развитие".

Ресурсы, климат, экология, производство, информатизация, транспорт существенным образом влияют на образ жизни людей и общества. Возникают угрозы человечеству, и оно должно находить спасительное решение с помощью взаимосвязанных механизмов государственного и общественного развития. Стихийность, предвидение, управляемость - опорные индикаторы такого развития. Интересны в этом плане материалы научного семинара "Управление развитием: от прогнозирования будущего к его конструированию (идеи, методы, и институты)"*(32). Речь шла о сложности познания, законах развития, методах прогнозирования, мониторинге прогнозов, действиях по реализации планов. Добавим к сказанному необходимость преодоления "экономизма" в механизме прогнозирования, когда знание и использование экономических закономерностей приводят к игнорированию и даже подавлению поиска других закономерностей. Социальную, духовно-нравственную, правовую, институциональную, культурологическую тенденции нужно "осваивать" системно и глубоко. Без этого неизбежны ошибки и фактические потери в государстве, экономике, управлении.

В связи с этим для построения обоснованных прогнозов большое значение имеет объективная оценка существующего государственно-правового состояния общества. Насколько эффективны действия государства? Поддерживают их граждане и государственные институты? Каков реальный уровень участия граждан в управлении? Всегда ли обоснованы правовые решения? Почему плохо соблюдаются законы? Эти вопросы волнуют граждан, политиков, ученых и госслужащих, но ответы бывают разными. Сила или авторитет, порядок или демократия - выбор между этими категориями определяет точность и глубину предвидения происходящих процессов.

Приведем теоретические положения, которые известный русский ученый-юрист И.А. Ильям считал исходными для понимания правопорядка и отношения к нему органов, организаций и граждан*(33).

Цель права, как и других норм общественного поведения, состоит прежде всего в том, чтобы сделать возможным мирное сосуществование людей, что достигается с помощью указания людям обязательных для них пределов внешней деятельности. В деле обуздания людских страстей и ограничения непомерных претензий право довольствуется тем, что устанавливает порядок во внешних поступках, предоставляя каждому возможность узнать посредством чтения и изучения правовых норм сущность и черты этого обязательного порядка. Совершать те внешние поступки, которые правом предписаны, и не совершать тех внешних поступков, которые правом воспрещены, людей побуждает: во-первых, простое сознание того, что так велит правовая норма, во-вторых, сознание того, что уклонение от этого порядка должно повлечь за собой неприятные принудительные последствия.

Интересно положение о юридической силе политической власти и о двух слоях права. Вопрос о юридической силе политической власти, являющийся в то же время вопросом о принципе власти, в настоящее время связан с вопросом о подчинении политической власти установленной законности, стоящим на первом плане при конституционном режиме. Разрешение его чрезвычайно затрудняется тем, что предпринимаются попытки одновременно утвердить и юридическую силу правительственной власти, и верховенство установленного правопорядка.

В вопросе о юридической силе политической власти Дюги занял следующую позицию. Он не отрицает необходимости существования правительств, но он отрицает свойственное правительствам право повелевать и, вследствие этого, их юридическую силу. Он говорит нам: правительства сами по себе не имеют права повелевать, они являются фактом, а не правом, не существует законного основания политической власти и не существует принципа власти; суверенитет, публичная власть - все это значительные силы и они главенствуют именно потому, что являются самыми мощными силами в государстве; но все это - не право.

Итак, не существует ни власти, присущей законодательной норме, ни власти, присущей судебному решению, ни власти административного распоряжения; нет, следовательно, ни законодательной власти, ни власти судебной, ни власти административной.

Существует только власть даже не позитивного закона, но идеальной правовой нормы.

Дело заключается в том, чтобы установить, кто рассматривает вопрос о законности распоряжения - властная структура или подчиняющийся подданный; дело в том, чтобы решить, может ли подданный, прежде чем повиноваться, предварительно ставить вопрос о законности распоряжения, или же, напротив, он обязан повиноваться распоряжению прежде, чем возбудить вопрос о его законности. Придать вопросу о законности предварительный характер - значит разрушить безусловное повиновение распоряжениям правительства, разрушить право правительства. Суверенная власть, по словам одного из французских ученых, - это власть, не нуждающаяся в оправдании своих действий. Если эта власть не нуждается в оправдании, то она права, когда требует безусловного повиновения. Требовать такого оправдания - значит разрушать свойственную суверенитету силу; это и есть анархия.

Таким образом, не следует создавать иллюзий: отрицать необходимость безусловного повиновения распоряжениям правительства и свойственное правительству право предписывать такое безусловное повиновение, признавая в то же время фактическую необходимость функций правительств, т.е. проповедовать один из наиболее нежелательных видов анархизма.

Не отсюда ли производны современные трактовки правового государства, присущие конституциям европейских стран. По какой причине изданные в России за последние 25 лет учебники теории права и государства содержат постулаты признания "связанности" государства правом. В каком же смысле? Государство следует общим принципам права и одновременно создаваемым его институтами правовым актам разной юридической силы. Конечно, такой сценарий зачастую нарушается "режиссерами и актерами" на политической сцене.

Стремясь прогнозировать тенденции государственного и общественного развития, политики и ученые нередко не учитывают все грани потенциала права. То оно рассматривается как всемогущее и универсальное средство формирования стабильного состояния государства и общества, то признается его регулирующая роль, то оно полностью игнорируется как явление в обществе под флагом нигилизма. Все крайности вредны, поскольку не учитывают гибкое сочетание стабильности и динамики в праве, отражающее периоды политического и социально-экономического развития.

Полагаем, целесообразно использовать понятие "сила права" и "бессилие права" для поиска меры его эффективности. Речь идет о парных характеристиках правового состояния страны, среди которых можно выделить:

а) обоснованность правового регулирования - ошибки в принятии правовых актов;

б) правильное выражение публичных интересов - игнорирование социальных интересов;

в) легитимность публичных институтов - отчуждение граждан от власти и закона;

г) высокий уровень правосознания - правовой нигилизм и низкая правовая культура;

д) системное развитие права - хаотичность развития законодательства;

е) соблюдение законности - правонарушения;

ж) правовые прогнозы - правовые риски;

з) признание принципов международного права - национально-правовая "закрытость";

и) обеспеченность права публичными институтами - слабое правоприменение и правовая защита;

к) правовые гарантии самостоятельности юридических лиц, прав и свобод граждан - ограничение "поля" саморегулирования;

л) убеждение и договоренность - грубая физическая и иная сила.

Учет этих характеристик позволяет обеспечивать оптимизацию правового регулирования.

Анализ тенденций и опыта социально-экономического развития свидетельствует о необходимости правильного и более полного использования государственно-правового потенциала нашего общества. До сих пор, к сожалению, и в теории, и на практике преобладает взгляд на государственно-правовые институты как на "вторичные", "остаточные" и "охранительные". Недооценка их порождает преувеличенное значение рыночных регуляторов и не способствует гармоничному сочетанию публичных и частных интересов и надежному правовому обеспечению социально-экономического роста.

Принципиально важно по-новому оценить роль права в контексте общественного развития, преодолеть подход к праву в целом и законодательству (как его ядру) в качестве сугубо "оформительского" фактора, который определяет непрерывное внесение изменений и поправок в законы и иные правовые акты. Законодательство развивается не столько системно, сколько ситуационно в связи с теми или иными событиями. Оно подчас отстает от потребностей и не улавливает перспективных проблем, требующих соответствующих правовых решений.

С целью устранения отмеченных трудностей необходимо осуществить следующие меры:

а) обеспечить системное развитие законодательства на ближайшую и отдаленную перспективу путем разработки механизма юридического прогнозирования как составной части механизма социально-экономического прогнозирования. Ускорить принятие федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации";

б) перейти к перспективному комплексному планированию законодательства в соответствии со Стратегией "Россия-2020" и другими стратегическими документами. Четко определить программы реформирования гражданского, трудового, административного, финансового и социального законодательства и способы их согласованной реализации (по этапам).

В ближайшие год-два целесообразно упорядочить статус и функции исполнительных органов на основе принятых Федеральных законов от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" и от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", принять федеральные законы о совершенствовании форм профессиональной занятости и "самозанятости", об общественных работах в субъектах Российской Федерации. В последующие годы большего внимания потребуют вопросы правового обеспечения интеграционных процессов в рамках Евразийского экономического союза, АТЭС и т.п.;

в) для эффективного решения крупных социально-экономических задач необходимо вводить механизмы их правового обеспечения применительно к стратегиям развития отраслей экономики, территориально-производственных комплексов, целевым программам, крупным народно-хозяйственным проектам (разрабатывать варианты правовых решений, определять этапы принятия правовых актов, фиксировать изменение задач, функций и процедур деятельности государственных органов и экономических организаций, просчитывать риски возникновения конфликтных ситуаций);

г) учитывая стратегические задачи развития страны, следует выделить в законодательстве и реализовывать правовые приоритеты решения социальных, научно-технических и экономических проблем. Обеспечению таких приоритетов должны быть подчинены задачи развития всех отраслей законодательства;

д) нужны новые акценты в развитии правовой сферы, где в последние годы возобладал подход "производства текстов законов". Между тем только согласованные цели правотворчества и правоприменения приводят к желаемым результатам. Для этого необходимо отказаться от оценки действия закона только на основе негативной информации о его нарушениях и ввести систему критериев эффективности правового регулирования: экономических, политических, социальных, этических, юридических, сопоставляемых с соответствующими фактическими результатами.

Требуется продолжить совершенствование механизмов правового мониторинга, особо выделяя способы оперативного реагирования на его сигналы. Следует строго соотносить показатели реализации законов и иных правовых актов с показателями эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, установленными указами Президента РФ и решениями Правительства РФ.

Сказанное позволит правильно определять силу и слабость государства, т.е. обеспечивать поддержку граждан и эффективное выполнение публичных функций, преодолевать деформированность государства как экономического института.

В ходе социально-экономических преобразований за последние 20 лет в стране сложились упрощенные и ошибочные представления о роли государства. Многим казалось, что формирование элементов рыночной экономики на основе закона и под защитой суда гарантирует устойчивый экономический рост и справедливое решение социальных задач. Государство воспринималось не как целостная система, а скорее как совокупность тех или иных государственных органов (служб), которые либо мешают бизнесу и ограничивают активность людей, либо заняты выполнением небольшого объема дел. И лишь сейчас приходит осознание важной роли государства для развития общества.

Современное государство, в том числе российское, нужно рассматривать в качестве универсальной политико-управляющей системы, которая в интересах общества и по его поручению регулирует основные сферы общественной жизни и управляет важнейшими сферами политической, экономической, социальной и международной деятельности. Оно является всеобъемлющим объединением граждан, народа, наций, действует на определенной территории, распоряжается налоговыми и бюджетными средствами, осуществляет правовое регулирование в обществе, официально представляет страну в мировом сообществе. Вопрос в том, насколько эффективно оно проявляет себя при этом. И здесь анализ исторического и современного российского опыта позволяет выявить и объективно оценить те процессы, которые деформируют роль государства.

Устранению явлений и факторов деформированности российского государства необходимо посвятить ближайшие два-три года, иначе развитие экономики и социальной сферы затормозятся. В последующие годы можно предвидеть совершенствование стимулирующих мер воздействия государства и укрепление его связей с институтами гражданского общества. Экономические факторы получат прочную поддержку своей деятельности.

Формирование отношения к государству как сугубо экономическому субъекту привело к популярным лозунгам об "уходе" государства из экономики. Активность бизнеса дала повод расширить границы приватизации и уменьшить роль государственного сектора. Государство потеряло целевые ориентиры и приоритеты в экономике, где политику диктовали новые экономические факторы. Однако оно пыталось сохранить свои функции, сводя их к регистрации, контролю и проверкам отчетности. Разрастались административные барьеры, а аутсорсинг способствовал снижению нагрузки на некоторые государственные органы.

В период кризиса государство вновь оказалось необходимым, спрос на бюджетные средства вырос. С опозданием вспомнили о полезности разных государственных функций - прогнозных, регулятивных, оперативных, "опорных", стимулирующих, хотя экономическая роль государства по-прежнему требует анализа и правильного реагирования*(34).

Для преодоления деформаций в экономической сфере целесообразно:

а) укрепить роль государственных целевых программ и порядка использования бюджетных средств всех уровней;

б) придать большую стабильность и эффективность использованию норм гражданского, трудового, налогового, бюджетного и административного законодательства в регулировании и стимулировании экономической деятельности;

в) разработать критерии обоснованного соотношения публично-правовых и частноправовых регуляторов в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве с учетом международно-правовых актов и обязательств России;

г) разработать механизм государственной поддержки бизнеса в нормальных и кризисных ситуациях;

д) завершить формирование системы государственного стратегического планирования и привести в соответствие с новыми индикаторами системы статистической и иной информации;

е) изучить эффективность участия представителей бизнес-структур в научных, экспертных и иных советах при государственных органах, исключить случаи неправомерного отношения к бизнесменам со стороны государственных и муниципальных органов.

Меры оптимизации государства как экономического института следует реализовывать не изолированно, а в тесной связи с мероприятиями в сфере образования, науки, иных социальных сферах. Роль внешнеэкономических факторов и радиуса их влияния должны быть учтены в полной мере.

Надо устранить деформации отношений между государством и бизнесом. Экономические преобразования в стране коренным образом изменили отношения между государством и экономическими организациями. Последние теперь самостоятельны в определении целей производственной, торговой и иной деятельности. Почувствовав силу, бизнес стал активно подавлять государственные структуры и делать их зависимыми от себя. В ответ госорганы усиливали административные барьеры. Противоборство сторон, а позднее более мягкое сотрудничество стало особенностью статусов этих сторон и способствовало расширению коррупционного поля.

Между тем государство, вступая в экономические отношения, сохраняет свою роль универсального публичного регулятора и выразителя публичных интересов. Бизнес должен участвовать в управлении государственными делами строго в рамках законодательства, уставных задач и договорно-партнерских отношений. При этом могут активно использоваться процедуры оспаривания нормативных правовых актов.

Для нормализации взаимодействия между государственными органами и бизнес-структурами целесообразно:

а) обеспечить строгое соблюдение компетенции государственных органов и соблюдение бизнесом всего законодательства (а не выборочно);

б) провести анализ участия представителей бизнеса в составе консультативно-экспертных советов при государственных органах;

в) разработать критерии и формы договорных отношений между государственными органами и бизнесом, упорядочить законодательную основу государственно-частного партнерства;

г) обеспечить в рамках соответствующих процедур участие бизнеса в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов, в т.ч. на основе методов оценки регулирующего воздействия (ОРВ), а также в оценке результативности их выполнения;

д) упорядочить деятельность саморегулируемых организаций в соответствии с законом, а также сферы и формы их взаимоотношений с государственными органами;

е) в положениях о государственных органах четко определить линии взаимоотношений с разными типами экономических организаций.

Как отмечалось, государство является наиболее сложной социальной системой, распорядительные функции которой осуществляет система государственных органов - государственный аппарат. Анализ деятельности государственных органов свидетельствует о невысоком уровне их организации. Функционирование госорганов нередко приобретает характер "карусели решений", когда документы многократно рассматриваются в разных инстанциях. Медлительность принятия решений приводит к разрастанию кризисных ситуаций в экономической и социальной сферах. Многое здесь определяется превалированием сугубо чиновничьего интереса, когда служение публичным интересам заменяется корыстными мотивами государственных служащих и коррупционными проявлениями.

Зачастую внешне эффектные элементы работы не улучшают стиль работы госаппарата и порождают острое недовольство граждан и предпринимателей.

Для преодоления отмеченных недостатков в деятельности госорганов целесообразно более последовательно реализовывать законодательные и иные меры противодействия коррупции. Формированию высокого сознания и ответственности государственных служащих способствуют действенный конкурсный порядок вступления в должность, публичные оценки их деятельности, меры стимулирования высокопрофессионального труда и меры ответственности за правонарушения.

Нужно регламентировать все стадии работы государственных органов, принять федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти и обновить соответствующие правовые акты субъектов Российской Федерации. Это позволит усилить прогнозно-аналитические и регулирующие функции органов.

Необходимо устранить несогласованность показателей эффективности деятельности исполнительных органов разных уровней и разработать на основе единой методологии общую шкалу показателей с учетом их корреляции с фактическими целями и регуляторами.

Для устранения вмешательства госорганов в деятельность бизнес-структур, учреждений и организаций требуется ввести правило о закрытом перечне полномочий и расширить юрисдикцию судов по спорам о компетенции.

Качество выполнения функций и оказания публичных услуг гражданам и бизнесу может быть повышено благодаря информатизации в этой сфере. Здесь нужны четкие этапы внедрения новых информационных технологий и модели изменения режимов государственного управления.

Следует избегать нарушения принципов правового государства: целесообразность "выше" законности. Сложности в функционировании российского государства в немалой степени возникают из-за отступлений от конституционных принципов правового государства. Наблюдается очевидный разрыв между признанием и юридическим закреплением этих принципов и реальной государственной практикой. Активное противоборство последних породило иллюзию позитивных изменений правовой ситуации в стране, хотя в действительности их не произошло по ряду причин:

а) наличие ошибок и непрерывных поправок, связанных с постепенным принятием и изменением законов;

б) принятие государственными органами не систематических мер для реализации законов, а множества незаконных решений;

в) нарушение законов бизнес-структурами, применение принципа избирательности, когда одни законы соблюдаются, а другие - нет (в сфере трудовых, экономических и иных отношений).

В результате право остается декоративной формой реальных управленческих и экономических действий и мало влияет на принятие оптимальных экономических решений. Собственники не имеют стабильной правовой защиты от рейдерства, произвола чиновников и ошибок правоохранительных органов. Для формирования высокого уровня правового регулирования и повышения эффективности законодательства в экономической и социальной сферах целесообразно принять следующие меры:

а) ускорить принятие федерального закона "О нормативных правовых актах" в целях упорядочения процессов правотворчества и правоприменения;

б) разработать модели правового обеспечения целевых программ, крупных государственных и экономических проектов, территориально-экономических комплексов;

в) обеспечить четкую правовую регламентацию статусов, функций и ответственности государственных органов, учреждений, организаций, бизнес-структур и согласованность их положений, уставов и т.д.;

г) активизировать разработку системы показателей действия закона с учетом их корреляции с индикаторами фактических изменений в уровне производства, оплаты труда, обеспеченности социальными услугами и т.д.;

д) обеспечить более эффективную защиту прав и законных интересов собственников в условиях использования процедур медиации, третейского разбирательства и судебных процедур.

3 апреля 2014 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представил данные опроса о том, что, по мнению россиян, важнее для нашей страны - порядок или демократия.

Порядок россияне ценят существенно выше, чем демократию. Но при этом порядком они считают стабильность и законность, а не ограничение или нарушение государством демократических прав граждан.

По мнению 71% опрошенных, для нашей страны важно достижение порядка, пусть и в ущерб некоторым демократическим принципам. Порядок, в первую очередь, - это сохранение политической и экономической стабильности страны.

Более двух третей россиян уверены, что для России важен порядок, даже если ради него потребуется пойти на некоторые нарушения демократических принципов. Данной точки зрения чаще других придерживаются сторонники КПРФ (78%) и пожилые люди (77%). Интересно, что за последние 15 лет позиция респондентов по данному вопросу кардинально не изменилась (69% в 1998 г.). При этом под "порядком" наши сограждане чаще всего (45%) понимают политическую и экономическую стабильность страны (20 лет назад также считали 38% респондентов). Для 29% опрошенных порядок - это строгое соблюдение законов, а для 20% - возможность для каждого реализовать свои права.

Лишь каждый пятый участник опроса (20%) сегодня считает необходимым неукоснительно соблюдать демократические принципы, пусть это и может дать определенную свободу разрушительным элементам. За это ратует, прежде всего, молодежь (29%), москвичи и петербуржцы (33%). Демократия, по словам 47% россиян, - это, в первую очередь, свобода слова, печати, вероисповедания (для сравнения, в 2006 г. данный ответ дали 45% опрошенных). Также, по мнению наших сограждан, неотъемлемыми характеристиками демократии являются экономическое процветание страны (24%), строгая законность (19%). За 10 лет значительно сократилась доля респондентов, определяющих демократию как "порядок и стабильность" (с 33% в 2006 г. до 23% в 2014 г.) и как "выборность всех высших государственных руководителей" (соответственно с 30% до 14%).