§ 4. Определение корреляций и способов правового воздействия

Стремясь ввести измеримые показатели статики и динамики правовых регуляторов, мы разработали системы показателей действия и нарушений закона. Нужно использовать также показатели эффективности деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов, которые официально установлены соответствующими Указами Президента РФ и решениями Правительства РФ. Действуют уставные характеристики для бизнес-предприятий, организаций и учреждений. Известны также плановые и программные задания по отраслям и сферам экономики и т.д. В конечном счете, можно учитывать показатели изменения правовых регуляторов и деятельности субъектов права, выявлять влияние разных факторов на динамику установленных и фактических показателей правовых регуляторов и деятельности субъектов права, определять по базовому критерию наилучший вариант правовых решений и действий.

Анализ теории и практики показывает цикличное развитие права, когда наблюдается то усиление, то ослабление его роли; то расширение, то сужение сферы правового регулирования. Законы и иные правовые акты как бы десантируются на социально-экономическую почву, и там с ними зачастую поступают весьма произвольно. Сами правовые нормы подчас воспринимаются как не связанные между собой фрагменты правовой сферы, не находящие своих путей к реальному воздействию на экономическое поведение и деятельность органов и организаций, что в итоге сказывается на состоянии и развитии экономической, социальной и иных сфер. В связи с этим появилась потребность в разработке разных моделей правового обеспечения, которые реально приводят в движение все или многие общественные явления и процессы.

Нужно заметить некоторые терминологические расхождения в понимании и описании норм, правил. Ученые-экономисты трактуют институты как "укорененные правила поведения", относя к ним образование, культуру, конкуренцию, право, организации и т.п. По мнению юристов, к институтам в аспекте теории государства относятся государственные и негосударственные структуры, а в аспекте теории права - структурно сформированные правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. Именно в этом значении мы рассматриваем правовые нормы в качестве регуляторов, объединяемых в правовые институты и отрасли.

В настоящем исследовании речь идет о юридических корреляциях, последовательно связанных между собой.

1. Корреляция "А" - "Определение объектов правового воздействия". Эти объекты соотносятся как часть и целое:

- экономика в целом с характерными для нее макропоказателями развития;

- отрасли экономики (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт);

- институты экономики (имущество, финансы, труд, производство и т.п.);

- субъекты экономической деятельности (федеральные государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, госкорпорации, публичные органы);

- факторы развития (постоянные и временные, органические и внешние);

- потребности возможного законодательного регулирования общественных отношений.

В соответствии с решениями Президента РФ и Правительства РФ о развитии инновационной экономики в нашей стране ученые-экономисты выделяют первоочередные средства достижения этих целей. Имеются в виду рост производительности, структурные сдвиги, инвестиции и инновации, активизация трудового потенциала, ценности, институты, модернизация образования, право собственности и конкуренция, верховенство закона. При этом отмечается важная роль в экономическом развитии нематериальных активов и особенно культуры в аспекте креативности, способности человека быть творцом, исполнительности и дисциплины*(90). Эти факторы недостаточно исследованы в юридической науке, и можно назвать лишь одну книгу - "Право и культура"*(91), подготовленную на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы.

Что касается верховенства закона, то экономисты главным считают его правильное и повсеместное применение и гарантии для условий законодательной деятельности. Это верно, и мы расширяем анализ действия права в экономике.

В рядах ученых-экономистов тоже есть сторонники разных подходов к стабилизации и устойчивому развитию экономики. Если в Высшей школе экономики акцент сделан на экономических и социальных факторах влияния, то ученые Института экономики Российской академии наук особое внимание уделяют решению проблем управления знаниями, в анализе которых участвует и автор настоящей монографии. В цикле исследований по этой тематике выделяются способы поддержки и стимулирования научных разработок и механизмов, их внедрения в хозяйственную практику. И тут не обойтись без правовых режимов формирования, приобретения, сбережения, передачи и использования научных знаний*(92).

2. Корреляция "Б" - "Выбор целей". Проблема целеполагания имеет прямое отношение к нашей теме, поскольку законы принимаются и действуют для достижения определенных целей и решения связанных с ними задач. Речь идет о целях двоякого рода: общеполитических, экономических и социальных, установленных в программных и императивных документах, и юридических целях - законодательства в целом, отрасли, подотрасли, института, закона. Возможные ошибки и противоречия первой группы целей делают необоснованными цели второй группы. Для последних всегда важны целевые значения принципов права и конституционных принципов, поэтому столь пагубна недооценка выбора целей и подмена их текущими запросами. В этом плане следовало бы тщательно готовить концепции, полнее и точнее определять преамбулы и цели закона как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния (регулируемые).

Так, в одной из важнейших сфер экономики - бюджетных отношениях - развитие законодательства определялось как реальными условиями и потребностями ее регулирования, так и целым рядом программных документов. В 1998 году Правительство РФ одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах*(93), в 2001 г. - Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.*(94), в 2006 г. - Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах*(95), в 2009 г. - Концепцию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.*(96)

За эти годы Бюджетный кодекс РФ менялся более 50 раз. Однако выявленные проблемы остаются решенными не до конца. По-прежнему не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы. Нет учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Не решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов.

Как видно, избранные цели не обеспечены в полной мере эффективными правовыми решениями и действиями.

3. Корреляция "В" - "Классификация правовых норм как регуляторов поведения". В процессе правотворчества и правоприменения целесообразно использовать следующую типологию юридических регуляторов как "поведенческих формул":

Принцип права - нормативно сущностный ориентир.

Норма - цель.

Норма "в соответствии с законом" - компетенционные рамки субъекта.

Норма "на основе закона" - правореализация с набором средств.

Норма "принимает решения" - определенный выбор.

Норма "вправе", "имеет право" - выбор правовых альтернатив.

Норма "обязан" - императивность исполнения.

Норма "в пределах полномочий" - границы усмотрения.

Норма "должен" - длительное обязывание.

Норма "в случаях и в пределах" - точные рамки деятельности.

Норма "может" - альтернативность действий.

Норма "в соответствии с порядком" - повторяемость решений.

Норма "саморегулирования" - свобода усмотрения.

Норма "запрет" - правовое предостережение.

Норма "санкция" - мера ответственности.

Норма "поручения" - предписание.

Норма "дефиниция" - характеристика явлений и его признаков.

Норма "признание" - статус, состояние.

Норма "самообязательства" - согласование, договор.

Норма технико-юридическая ("стандарт") - количественный образец (действия).

4. Корреляция "Г" - "Виды соотношения способов правового воздействия". Выбор проводится с учетом объектов и целей их регулирования:

- способы общенормативного регулирования (введение общих правил; порядка создания, реорганизации и упразднения организаций, системы деятельности);

- программно-установочные способы (целевые программы, тематические планы, концепции, функциональные правила, схемы управления, схемы градостроительного планирования развития территорий, генпланы городов; земельный кадастр);

- легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация);

- способы нормативно-количественного измерения (стандарты, квоты, цены, тарифы, нормативы, лимиты, налоги (сборы), плата, ставки (таможенных пошлин и др.));

- способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование (кредиты, льготы, отсрочки, дотации, субсидии, трансферты, надбавки, поощрения, госзаказ, госзакупки);

- контрольно-учетные и "запретные" способы (учет, статистическая отчетность, проверки и иные формы контроля, запреты, ограничения);

- средства технического регулирования.

5. Системно-юридические корреляции "Д" можно сформулировать в соответствии с уровнем эффективности правового регулирования:

Закон эффективнее подзаконного акта.

Локальный акт дает больший эффект, чем центральное регулирование.

Саморегулирование дает больший простор активной деятельности.

Стимулы более эффективны.

Императивы являются более целесообразными.

Удельный вес правотворчества явно превышает объем правоприменения.

Хорошие акты не обеспечены институтами и деятельностью органов.

Материальные нормы не обеспечены процедурами, процессами.

Для обеспечения взвешенной системно-юридической корреляции важно правильно использовать юридические приоритеты:

- юридическая сила федерального конституционного закона выше юридической силы федерального закона;

- юридическая сила федерального закона по определенным вопросам выше юридической силы закона субъекта Российской Федерации;

- юридическая сила закона субъекта Российской Федерации по определенным вопросам выше юридической силы федерального закона;

- юридическая сила кодекса выше юридической силы текущего закона;

- юридическая сила специального закона выше юридической силы закона общей регуляции;

- юридическая сила позднее принятого закона выше юридической силы ранее принятого закона.

При несоблюдении указанных корреляций правосознание отстает и снижает уровень правового регулирования, не учитывается динамика соотношения национальных и международных норм.

6. Комплексно-юридические корреляции "Е" направлены на поиск форм и меры согласования норм разных отраслей для регулирования общего или однородного предмета (объекта) и на обеспечение комплексного использования отраслей законодательства: административного, гражданского, финансового, трудового, земельного, экологического, уголовного.

Проиллюстрируем на примере решения такой задачи, как повышение производительности труда, использование разных правовых регуляторов. Высокий общий и профессиональный уровни работников должны обеспечивать нормы законодательства об образовании, поощрение эффективного труда - нормы Трудового кодекса РФ, поиск новых научно-технических решений - часть четвертая Гражданского кодекса РФ, законодательство о науке и техническом регулировании*(97). Это типичный комплексный подход, который позволяет избегать пагубной односторонности. К сожалению, использование отдельных норм сужает предмет и эффективность воздействия закона на экономические процессы, в то время как:

- эффективность закона слагается из согласования "долей" правового регулирования и комплексных решений;

- "норма-задача" служит императивом для эффективных правовых решений и определения внутрисистемных зависимостей разных норм;

- плотность законодательного регулирования уменьшает и даже исключает поводы для принятия подзаконных актов (и напротив, слабость норм их провоцирует);

- формирование "правовых цепей" означает комплексное связывание органов и организаций. Например, Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(98), Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"*(99), Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"*(100) служат основанием принятия специальных нормативных правовых актов для обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции), выполнения конкретных указаний и действий;

- происходит "восхождение" формы правового акта снизу вверх и подготовка текста закона путем иной концентрации ведомственных норм;

- организационные, кадровые действия нередко лучше заменяют акт;

- возрастание удельного веса локальных актов и актов саморегулирования уменьшает потребности в подзаконном регулировании;

- перераспределение функций в системе исполнительной власти влечет изменение видов регулирования;

- неисполнение закона порождает дополнительные организационные и правовые нагрузки.

Необходимы определение общих критериев и объединение результатов деятельности всех субъектов-участников, поиск меры правового опосредования показателей деятельности органов и сроков их достижения.

При определении эффективности законодательства в сфере экономики следует учитывать:

1) степень достижения общих и переменных целей экономического развития;

2) степень развития отдельных отраслей и институтов сугубо экономического содержания (Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"*(101), и др.);

3) степень развития отраслей и институтов, оказывающих воздействие и влияние на развитие экономики (законов и положений об исполнительных органах власти, о местном самоуправлении и др.);

4) неравномерность развития отраслей и институтов первой и второй групп и изменения в их соотношении между собой;

5) разнонаправленные объекты регулирования и критерии их оценки, расхождения интересов и т.п.;

6) изменения методов регулирования в разных отраслях, правовых комплексах и институтах.

Существенным образом влияют на динамику внутрисистемных соотношений изменения политического и экономического курсов. Так, в 1957-1964 годах в нашей стране был взят курс на создание совнархозов вместо министерств и экономическую децентрализацию, с 1965 г. наблюдается обратный процесс, а в 1987-1991 годах происходит расширение сферы использования экономических методов и повышение самостоятельности предприятий и объединений.

После распада СССР происходит неравномерное развитие отраслей законодательства, новой Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и экономических законов, рассчитанных на стремительное становление рыночной экономики. Явная децентрализация привела к недооценке административного и бюджетного законодательства, и не случайно проблемы в экономике потребовали с 1999 г. более интенсивного использования норм этих отраслей. Чрезмерное усиление административных барьеров привело к дополнительным мерам поддержки бизнеса, а финансово-экономический кризис вновь потребовал повышения роли государства и, соответственно, принятия крупных административно-финансовых решений. Таковы амплитуды "правовых колебаний".

7. Корреляция "Ж" - "Правовые аспекты управления по результатам". Коренная корреляция между уровнем экономического и социального развития и уровнем правового регулирования находит свое выражение и в широко используемой концепции управления по результатам. Она давно применяется в зарубежных странах. В условиях проводимых административных реформ Всемирный банк разработал универсальную методику оценки качества государственного управления. Среди таких интегральных показателей, как право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства, контроль коррупции, выделены также качество законодательства (оценка правовых мер с точки зрения политики, рыночной экономики, уровня цен, бизнеса и международной торговли и др.) и верховенство закона.

В этом же плане следует оценивать постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 259 "Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы"*(102) и другие акты. Показатели деятельности федеральных органов сочетаются с показателями деятельности региональных структур, чему способствует Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"*(103), устанавливающий перечень показателей, состоящий из 43 пунктов, 27 из которых относятся к экономической сфере, 14 - к социальной, 2 - к правовой. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322*(104) перечень был дополнен 102 показателями, распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 806-р*(105) - еще 83 показателями.

Остается нерешенным вопрос о "правовой составляющей" управления по результатам. Предварительно можно вести речь об определении меры реализации компетенции органа, о месте правовых средств среди других способов ее реализации, об использовании норм тематических законов для решения соответствующих задач, о порядке использования бюджетных средств, о правовых основаниях фиксированных значений количественных измерителей ("число", "индекс", "квота" и т.п.). Это позволит установить меру правового опосредования конечного результата. Пока же увлечение принятием новых актов явно преобладает над оперативной, регулирующей, организационной и контрольной деятельностью.

В качестве примера приведем перечень законопроектов, разрабатываемых в Министерстве сельского хозяйства РФ:

- проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства";

- проект федерального закона "Об учете животных и продукции животного происхождения и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации";

- проект федерального закона "Об основах развития биоэнергетики в Российской Федерации";

- проект федерального закона "Об общих принципах организации государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации";

- проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О карантине растений";

- проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами";

- проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О мелиорации земель";

- проект федерального закона "Об отраслевых союзах и ассоциациях в сфере сельскохозяйственного производства";

- проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О племенном животноводстве".

Принимаются и подзаконные акты: совместный приказ Минсельхоза России и Минпромторга России от 31 октября 2008 г. N 482/248 "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса на период до 2020 года", Методика создания региональных и муниципальных программ развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов (утверждена Минсельхозом России 28 апреля 2006 г.).

Вопрос в том, удается ли полностью реализовать другие функции в области сельского хозяйства, не подавляет ли "документный бум" деятельность в сфере правоприменения.