§ 3. Правовое регулирование прогнозирования

Начало 2000-х годов - время "безмятежного" развития страны в условиях "нефтедолларового дождя" обострило потребность в переходе к прогнозированию процессов. Требовалось сменить представление о своего рода плавной деятельности государства и бизнеса на фоне спокойного функционирования рынка и осознать необходимость активной прогнозной функции. Ее формированию в последние 5-7 лет были посвящены крупные нормативные правовые документы, импульс которым давал Бюджетный кодекс РФ.

Принятие 22 июля 2009 г. постановления Правительства РФ "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" и Правил разработки такого прогноза послужило началом реализации прогнозной функции государства. Во-первых, были определены три этапа подготовительной деятельности с указанием последовательно совершаемых действий министерств и ведомств; во-вторых, Минэкономразвития России было поручено подготовить специальные условия и основные параметры прогнозов, включающие конкретные показатели (цены на нефть, природный газ, объем добычи, источники накопления инвестиций, оборот розничной торговли и др.); в-третьих, были намечены действия федеральных органов; в-четвертых, было спланировано завершение разработки прогноза в нескольких вариантах - базовый вариант, целевой вариант; в-пятых, в прогноз были включены оценка достигнутого уровня развития, характеристика условий развития, основные показатели развития мировой экономики, оценка факторов и ограничений, перечень задач и целевых показателей, теоретические аспекты и др.

Указанный документ стал основным в системной организации прогнозной деятельности. Дальнейший шаг в этом направлении был сделан в связи с принятием 28 июня 2014 г. Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации", в котором установлены основные полномочия субъектов прогностической деятельности и виды документов, разрабатываемых и принимаемых ими.

Документы стратегического планирования принимаются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. К документам стратегического планирования на федеральном уровне относятся:

1) разрабатываемые в рамках целеполагания:

а) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;

в) стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

2) разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу:

а) отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;

б) стратегия пространственного развития Российской Федерации;

в) стратегии социально-экономического развития макрорегионов.

Установлено, что к документам стратегического планирования, которые готовятся в рамках прогнозирования, относятся:

а) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;

б) стратегический прогноз Российской Федерации;

в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

г) бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;

д) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся:

1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальная программа.

Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации разрабатывается на основе решений Президента РФ каждые 6 лет на 12 лет и более федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, с учетом приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, перечня критических технологий Российской Федерации и на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук.

Прогноз содержит: оценку достигнутого уровня и возможностей научно-технологического развития Российской Федерации в сопоставлении с мировыми тенденциями; анализ и прогноз внешних условий и тенденций научно-технологического развития Российской Федерации; анализ макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период.

Стратегический прогноз Российской Федерации разрабатывается по поручению Президента РФ на 12 лет и более Правительством РФ с учетом данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук. Корректировка стратегического прогноза Российской Федерации осуществляется каждые 6 лет.

Стратегический прогноз Российской Федерации рассматривается Советом Безопасности РФ. Порядок разработки, корректировки и утверждения (одобрения) стратегического прогноза Российской Федерации определяется Президентом РФ.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые 6 лет на 12 лет и более федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, с учетом прогноза научно-технологического развития Российской Федерации и стратегического прогноза Российской Федерации на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими участниками стратегического планирования. Корректировка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период осуществляется в соответствии с решением Правительства РФ с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

Важно отметить прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, который разрабатывается на вариативной основе.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. Этот прогноз одобряется Правительством РФ и учитывается при корректировке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период.

Таковы основные положения важнейшего правового акта в рассматриваемой области. Далее последовали другие "нормативные шаги": внесены изменения в ст. 170.1 Бюджетного кодекса РФ о долгосрочном бюджетном планировании; определено понятие бюджетного прогноза как документа, призванного формировать финансовое обеспечение государственных и муниципальных программ, периодичность и порядок разработки бюджетных прогнозов.

Правительство РФ устанавливает Правила разработки бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период - важнейшие положения в общем механизме прогнозирования.

Готовится проект постановления Правительства РФ "Об утверждении порядка разработки и корректировки прогноза научно-технологического развития Российской Федерации".

Прогноз разрабатывается в целях формирования системы научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах научно-технологического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период. Прогноз является информационно-аналитической основой для разработки документов стратегического планирования.

Подчеркнем: прогноз содержит описание направлений и ожидаемых результатов научно-технологического развития Российской Федерации, в том числе:

а) оценку общемировых тенденций научно-технологического развития;

б) оценку достигнутого уровня и возможностей научно-технологического развития Российской Федерации, в частности, в сопоставлении с мировыми тенденциями;

в) анализ условий и тенденций научно-технологического развития Российской Федерации;

г) анализ макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

д) оценку первоочередных потребностей Российской Федерации в научно-технических достижениях с учетом стратегических целей социально-экономического развития, наличия необходимых ресурсов (природных, финансовых, материальных и кадровых) и научно-технического потенциала;

е) прогноз научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики, в том числе по субъектам Российской Федерации, включая перечень перспективных технологий, обеспечивающих повышение конкурентоспособности экономики, и описание областей их применения;

ж) направления научно-технологического развития Российской Федерации, включая перечень перспективных областей научных исследований;

з) прогноз кадрового обеспечения с учетом требований к квалификации специалистов для реализации направлений научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

и) прогноз показателей научно-технологического развития;

к) основные направления совершенствования научно-технической политики, включая предложения по мерам государственной поддержки наиболее перспективных направлений научно-технологического развития Российской Федерации.

Важно, что прогноз содержит следующие основные показатели научно-технологического развития:

- внутренние затраты на научные исследования и разработки;

- ассигнования на гражданскую науку из средств федерального бюджета;

- число организаций, выполняющих научные исследования и разработки;

- численность работников, выполняющих научные исследования и разработки;

- удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций промышленного производства;

- затраты на технологические инновации в промышленном производстве;

- объем отгруженной инновационной продукции (работ, услуг) в промышленном производстве;

- удельный вес продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте.

Разработка прогноза осуществляется на регулярной основе каждые 6 лет на долгосрочный период (12 лет и более, в том числе с выделением периода на 6 лет). По решению Правительства РФ может быть осуществлена внеплановая разработка прогноза. Корректировка осуществляется по решению Правительства РФ на основании предложений Межведомственной комиссии по технологическому прогнозированию президиума Совета при Президенте Российской Федерации по модернизации экономики и инновационному развитию России (далее - Межведомственная комиссия по технологическому прогнозированию), но не реже одного раза в 3 года.

Координацию разработки (корректировки) прогноза, включая научно-методическое, организационное и экспертно-аналитическое обеспечение, осуществляет Минобрнауки России. Участниками разработки (корректировки) прогноза являются:

а) Минобрнауки России, ФАНО России, Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минэнерго России, Минприроды России, Минкомсвязь России, Минтранс России, Минздрав России, Минсельхоз России, Роскосмос, Минфин России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти;

б) Российская академия наук;

в) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В разработке и корректировке прогноза также могут принимать участие (по согласованию) государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием, государственные и федеральные государственные унитарные предприятия, реализующие программы инновационного развития, институты развития, технологические платформы, инновационные территориальные кластеры, ведущие научные и образовательные организации, а также другие заинтересованные организации.

Установлено, что подготовка и корректировка прогноза осуществляются в три этапа:

1) Минобрнауки России разрабатывает и утверждает методические рекомендации по созданию прогноза;

2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют данные в федеральные органы исполнительной власти для разработки прогнозов научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики.

Федеральные органы исполнительной власти и Российская академия наук представляют в Минобрнауки России прогнозы научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики по предметам (сферам) своего ведения.

Минобрнауки России осуществляет разработку прогноза с учетом представленных прогнозов научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики, а также организует и проводит экспертно-аналитические мероприятия в целях его формирования, в том числе во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук и экспертными организациями, привлекаемыми к его разработке;

3) Минобрнауки России проводит согласование прогноза с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Российской академией наук; представляет прогноз на рассмотрение Межведомственной комиссии по технологическому прогнозированию; в течение месяца после одобрения прогноза на Межведомственной комиссии по технологическому прогнозированию направляет его на утверждение в Правительство РФ.

После утверждения прогноза Правительством РФ Минобрнауки России совместно с другими участниками разработки (корректировки) прогноза осуществляет разработку комплекса мер по использованию (реализации) его результатов, направленных на формирование планов мероприятий (дорожных карт) по развитию новых направлений научно-технологического развития и секторов (отраслей) экономики и реализации мер научно-технологической политики, а также учитываемых при разработке (актуализации) документов стратегического планирования и программ инновационного развития компаний с государственным участием.

Корректировку прогноза Минобрнауки России осуществляет в соответствии с рассмотренным Порядком с учетом изменений внешних условий, тенденций, макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-технологического развития Российской Федерации.

Установлен порядок использования результатов прогноза. Основные положения и результаты прогноза учитываются участниками разработки (корректировки) при разработке следующих документов:

а) приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечень критических технологий Российской Федерации;

б) стратегический прогноз Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды;

в) отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;

г) стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

д) основные направления деятельности Правительства РФ;

е) государственные программы Российской Федерации и государственные программы субъектов Российской Федерации и планы их реализации;

ж) планы деятельности федеральных органов исполнительной власти;

з) программы инновационного развития государственных корпораций, компаний с государственным участием;

и) приоритетные направления фундаментальных исследований;

к) научно-технологические инициативы.

Определен порядок распространения результатов прогноза. Прогноз подлежит включению в государственный федеральный реестр документов стратегического планирования. В течение 10 дней со дня утверждения прогноз размещается на сайте Минобрнауки России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Мониторинг и контроль реализации прогноза осуществляет Минобрнауки России. Сведения о результатах реализации Прогноза представляются федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук, научными организациями, высшими учебными заведениями, технологическими платформами и государственными корпорациями в Минобрнауки России. Участники разработки прогноза представляют по запросу Минобрнауки России информацию о разработке (корректировке) прогнозов научно-технологических секторов (отраслей) экономики, а также об использовании результатов прогноза при разработке и реализации документов стратегического планирования.

Среди правовых регуляторов прогнозной деятельности важное значение имеет постановление Правительства РФ от 3 июня 2011 г. N 440 "О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов". Дело в том что динамика рынка труда отражает неравномерность и кризисные ситуации в социально-экономической сфере, порождает диспропорции в занятости населения и рост безработицы. В рассматриваемом документе даны поручения министерствам и ведомствам на основе общих и собственных данных охарактеризовать тенденции развития трудового потенциала страны. Однако реальных сдвигов тут пока мало ввиду недооценки первостепенной важности человеческого фактора и комплексных механизмов его использования.

Отрадно, что вступил в действие Федеральный закон "О промышленной политике в Российской Федерации". Его подготовка, обсуждение и доработка заняли около 15 лет, автор участвовал в его разработке на разных этапах и может констатировать явную недооценку данного регулятора. Ведь еще в 1998 г. Совет Федерации принял постановление о промышленной политике в стране, которое осталось почти не реализованным из-за явного преувеличения значения механизмов рыночной саморегуляции. В итоге уровень развития промышленности оказался очень низким, что требует решительных действий по преодолению этой ситуации.

Как свидетельствуют ученые-экономисты, неправильный выбор инструментов экономического роста и просчеты в оценке динамики экономики в стране и за рубежом, ошибки, усиление экономических санкций Европейского Союза и США против России создали новую кризисную ситуацию. Правительству РФ пришлось 27 января 2015 г. срочно принимать План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. Промедление, ошибки, бездействие на фоне хороших правовых документов опять привели к сложной ситуации. А ведь надо извлекать, наконец, уроки и действовать с опережением событий и процессов. Прогноз должен быть реальным навигатором.