Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

231

8.Неравномерность доступа к социальным льготам и усредненный характер назначения льгот. Например, значимость предоставления льгот по оплате коммунальных услуг или по проезду общественными видами транспорта для граждан, проживающих в сельской местности, была гораздо ниже, чем для городского населения.

9.Низкие размеры выплат социального характера и компенсаций, которые не учитывали уровень инфляции и динамику роста цен в стране.

10.Наличие теневого (скрытого) характера механизма доступа к социаль-

ным льготам (в основном в сфере обеспечения высокотехнологичными медицинскими услугами, распределения жилья, предоставления дорогостоящих лекарственных средств, обеспечения санаторно-курортным лечением и т. д.) [148, c. 183–185].

В итоге система предоставляемых социальных льгот отличалась громоздкостью, бессистемностью, запутанностью, крайне низкой адресностью, противоречивостью и, как следствие, низкой эффективностью. Причем из-за невозможности государства полностью выполнить свои обязательства по социальной защите граждан в законы о федеральном бюджете зачастую вносились нормы о приостановлении действия отдельных льгот. Также практикой стало частичное финансирование отдельных социальных программ.

Таким образом, вследствие низкой эффективности системы социальных льгот, а также в связи с продолжением взятого в начале 1990-х годов курса на развитие рыночных отношений в России возникла необходимость реформирования этой системы. Принятие в 2004 году в рамках проведения социальной реформы Федерального закона № 122-ФЗ распространило свое воздействие на многие направления жизнедеятельности граждан России. Основной целью Федерального закона № 122-ФЗ являлось повышение материального благосостояния населения и приведение системы социальной защиты в соответствие с принципами правового социального государства. Суть принятия данного закона сводилась к замене большинства льгот денежными выплатами – то есть к монетизации. Предусматривалось, что денежные выплаты, вводимые взамен ранее действующих нату-

232

ральных льгот, должны были обеспечить те потребности и приобретение тех ма-

териальных благ, которые представлялись работникам, и в частности сотрудникам ОВД, в качестве неденежных форм обеспечения. При этом предполагалось, что вводимые взамен льгот денежные выплаты должны в полной мере соответство-

вать фактической стоимости произведенных затрат.

Сегодня, спустя более чем через десять лет после старта монетизации льгот,

можно утверждать, что в начале реализации этого мероприятия процесс отмены льгот можно рассматривать как сокращение реальных доходов граждан, в том числе сотрудников МВД России и, как следствие, – снижение благосостояния и уровня их жизни. Более того, уже сразу после вступления в действие закона о мо-

нетизации льгот вскрылись системные противоречия в механизмах реализации этого закона, в его финансовом обеспечении. Ни общество, ни государственная власть не были полностью готовы к такому крупномасштабному социально-

экономическому реформированию.

Принимая во внимание, что в настоящее время монетизация льгот – это уже не только реальность, а завершившийся этап социально-экономических преобра-

зований, можно говорить о том, что наряду с негативными последствиями эта ре-

форма имела определенные положительные результаты. Во-первых, реформа 2005

года стала переломным моментом в социально-экономическом развитии России.

С этого времени социальная проблематика заняла центральное место в экономи-

ческой повестке, ключевых направлениях и стратегических приоритетах средне-

срочного и долгосрочного развития государства. Во-вторых, монетизация льгот – это первый шаг на пути реструктуризации льгот. Сделаем оговорку. До вступле-

ния в действие законодательства о монетизации льгот 2005 года практика отмены льгот уже существовала. Например, в 2002 году были отменены отдельные льготы для сотрудников правоохранительных органов. Между тем, если говорить о мас-

штабах проводимых мероприятий по монетизации, о количестве категорий и чис-

ленности граждан, в отношении которых были осуществлены меры по отмене льгот или переводу неденежных форм обеспечения в денежную форму, то рефор-

му 2005 года можно считать началом реструктуризации льгот в масштабах госу-

233

дарства. Принятие данной меры было необходимо как в связи с низкой эффектив-

ностью имеющейся системы натуральных льгот, действовавшей с начала 1990-х

гг., так и в связи с тем, что в условиях рыночных отношений финансы являются одним из наиболее эффективных способов контроля, поэтому социальные гаран-

тии граждан должны иметь четкую привязку к размерам их финансового обеспе-

чения. В 1990-е гг. субсидируемые услуги стали серьезным препятствием для раз-

вития рыночных механизмов хозяйствования. Точные экономические расчеты по размерам предоставляемых льгот не проводились, поэтому невозможно было определить убытки, возникающие из-за предоставления той или иной бесплатной услуги. В бюджетах различных уровней закладывались определенные суммы на покрытие убытков предприятий от предоставления льгот, но либо эти суммы не соответствовали размерам понесенных расходов, либо в бюджетах не хватало средств на их покрытие [364]. В-третьих, оценка механизмов и итогов реформы о монетизации льгот позволяет, опираясь на имеющиеся результаты и негативный опыт, судить об эффективности будущих социально-экономических реформ и не допускать сделанных ошибок, основными из которых стали:

– отсутствие четких и полных методологических, методических, экономи-

ческих, правовых, организационных, финансовых проработок на подготовитель-

ном этапе проведения реформы;

–поспешность и стремительность проведения реформы;

–отсутствие специальных научных исследований для проведения реформы;

–непроработанность вопросов, касающихся применения положительного и учета отрицательного опыта проведения социально-экономических реформ на предыдущих этапах социально-экономического развития России, а также в зару-

бежных странах;

– отсутствие спланированных, скоординированных, последовательных, де-

тальных и взаимосвязанных мер проведения реформы;

– отсутствие полных и четких экономических расчетов в отношении меро-

приятий по реализации реформы, развернутых прогнозов и последствий проводи-

мых преобразований;

234

– плохо проработанные вопросы информирования граждан о целях, содер-

жании и планируемых и фактических результатах реформы.

Анализируя влияние монетизации льгот на систему социальных гарантий сотрудникам ОВД, отметим, что для данной категории граждан преобразования сводились к переводу отдельных льгот и неденежных форм обеспечения в денеж-

ную форму и отмене предоставляемых ранее льгот. Перевод льгот в денежную форму осуществлялся путем увеличения размеров некоторых видов существую-

щих дополнительных выплат и введением новых выплат, носящих стимулирую-

щий и компенсационный характер. При этом замена неденежных форм обеспече-

ния и натуральных льгот на денежную форму проводилась на основании диффе-

ренцированного подхода в зависимости от вида льгот и категорий сотрудников,

получающих эти льготы, что привело к новым пропорциям в структуре денежного довольствия. В результате изменилось соотношение удельного веса окладов де-

нежного содержания и дополнительных выплат, входящих в состав денежного довольствия. Доля оклада денежного содержания стала еще более низкой.

Анализ, проведенный в исследовании, показал, что начальный этап реали-

зации закона о монетизации льгот привел к резкому сокращению уровня благосо-

стояния сотрудников ОВД. Причем для сотрудников ОВД предоставляемые льго-

ты имели более весомое значение, чем для большинства других категорий граж-

дан, в том числе работников бюджетного сектора экономики. Это обстоятельство было связано с довольно большим набором предоставляемых льгот и тем, что ими пользовались практически все категории сотрудников (например, льготой на бес-

платный проезд в общественном транспорте). Подтверждением этих слов могут служить данные социологических опросов, проведенных Аналитическим центром Юрия Левады. Так, в 2001, 2004 и 2005 гг. в отличие от сотрудников ОВД более

50% граждан России не имели и не пользовались никакими льготами (2001 г. – 51%; 2004 г. – 52%; январь 2005 г. – 50% опрошенных) [474; 524].

Кроме того, как уже говорилось, ситуация, связанная с монетизацией льгот,

осложнялась тем, что одновременно проходили два процесса: отмена льгот и уве-

личение цен и тарифов на услуги, предоставляемые на льготной основе. Такие об-

237

ведения преобразований увеличился, а уровень благосостояния – практически нет.

Данные, приведенные на Рисунках 28-31, свидетельствуют о такой законо-

мерности в развитии системы социальных гарантий сотрудникам МВД России,

как цикличность. На каждом из этапов развития государственной социальной по-

литики в МВД России процессы реформирования позволяли повысить уровень оплаты труда сотрудников, но затем наблюдался плавный ежегодный спад уровня их жизни. Впоследствии уровень жизни достигал критически низкой отметки.

Проводилась социально-экономическая реформа. Размер денежного довольствия повышался. И опять наблюдалось медленное снижение достигнутых результатов.

Также следует отметить еще одну закономерность. Хотя на каждом витке цикла наблюдались одинаковые тенденции: низкий уровень жизни сотрудников,

неэффективная система социальных гарантий → проведение реформы → повы-

шение уровня жизни → плавный ежегодный спад, снижение достигнутых соци-

ально-экономических результатов → низкий уровень жизни сотрудников, неэф-

фективная система социальных гарантий → проведение реформы (начало нового цикла). Вместе с этим на каждом последующем этапе уровень благосостояния со-

трудников МВД России был выше, чем на предыдущем этапе (Рисунок 32).

ЦИКЛ 1

Рисунок 32 – Цикличность государственной социальной политики в МВД России

238

На основании систематизации этапов развития государственной социальной политики в органах внутренних дел и результатов ее проведения под влиянием рыночных реформ выделим основные тенденции и закономерности ее формиро-

вания и реализации:

1. Эффективное развитие государственной социальной политики в отноше-

нии сотрудников ОВД является необходимой и востребованной мерой государ-

ственного регулирования на каждом этапе развития государства. Это подтвер-

ждают преобразования, которые проводятся в отношении социальных гарантий сотрудникам ОВД последние двадцать пять лет.

2. Государственная социальная политика в ОВД – это динамичный, непре-

рывный, постоянно развивающийся процесс, основанный на активных действиях его субъектов. Ключевая роль в проведении социальной политики в органах внут-

ренних дел принадлежит государству.

3. Государственная социальная политика в ОВД является составной частью общегосударственной социальной политики, поэтому социально-экономические,

бюджетно-налоговые и административные реформы оказывают существенное и непосредственное влияние на процесс ее формирования и реализации.

4. Государственная социальная политика в ОВД обладает рядом специфиче-

ских особенностей, которые накладывают отпечаток на методы, механизмы и ин-

струменты ее формирования и реализации. Меры, предпринимаемые государ-

ством при совершенствовании государственной социальной политики в МВД России на каждом из этапов ее развития и под влиянием ряда реформ, отчасти учитывали особенности ее формирования и реализации. Между тем, как показы-

вают результаты социально-экономических преобразований, проводимых в МВД России, специфика этой политики в полном объеме должна учитываться в ходе проведения дальнейших преобразований.

5. Процесс развития государственной социальной политики в ОВД является последовательным, поэтапным и комплексным.

6. С переходом России к рыночной экономике в отношении государствен-

ной социальной политики в ОВД наблюдается постепенный переход от преобла-

239

дания механизмов «запаздывающего» и «точечного» социально-экономического регулирования, стихийного и спонтанного приспособления к сложившейся ситуа-

ции, принятия решений «по факту» и «подстраивания» к имеющимся условиям к механизмам среднесрочного и долгосрочного планирования. Это оказывает поло-

жительное воздействие на результаты реализации государственной социальной политики в МВД России.

7. Социально-экономические реформы выводят государственную социаль-

ную политику в МВД России на новый виток развития. Вместе с этим, как пока-

зывает практика, в ходе проведения социально-экономических преобразований не в полной мере учитывались и прорабатывались вопросы о взаимосвязи долго-

срочного и среднесрочного социально-экономического развития России и разви-

тия государственной социальной политики в МВД России, о конкретных меха-

низмах, методах, инструментах и институтах достижения долгосрочных результа-

тов, об эффективной реализации намеченных планов. Такая ситуация снижает со-

циальный эффект проводимых мероприятий.

3.4.Зарубежный опыт реализации социальной политики

вправоохранительных органах

Совершенствование государственной социальной политики, проводимой в МВД России, повышение ее эффективности требуют всестороннего научного ис-

следования. По этой причине опыт реализации социальной политики в правоохра-

нительных органах зарубежных стран, систематизация и анализ основных направ-

лений ее развития имеют важнейшее значение в контексте проводимой работы.

В зарубежных странах сотрудники правоохранительных органов, в том числе полиции, по своему правовому статусу, как правило, относятся к государственным или муниципальным служащим и подчиняются общему для них правовому режиму.

Однако в соответствии со своими профессиональными обязанностями, целями и за-

дачами профессиональной деятельности сотрудники полиции занимают особое ме-

сто среди остальных государственных служащих. В отношении этой профессио-

нальной категории социальная политика формируется и реализуется по-другому.

240

I. В отдельных зарубежных странах средние размеры оплаты труда государ-

ственных служащих (к которым относятся сотрудники полиции) аналогичны уровню заработной платы среднего класса в стране. Причем в этих странах уро-

вень социальных гарантий, предоставляемых служащим, довольно высок.

Так, в Японии оплата труда «среднего звена» госслужащих довольно высо-

ка. Здесь считается, что уровень заработной платы в государственном и коммер-

ческом секторах должен быть сопоставимым. При этом в законодательстве Япо-

нии определено, что оплата труда на государственной службе должна соответ-

ствовать общему положению в обществе [141, c. 81].

Оплата труда полицейских в Японии немного выше, чем у других государ-

ственных служащих. Это связано со спецификой целей и задач, выполняемых со-

трудниками полиции. Например, оплата труда полицейского низшей категории на

13% выше, чем у соответствующей категории других профессий. Оплата труда японского полицейского состоит из трех частей: базовый оклад; бонусы; допол-

нительные пособия и выплаты. Базовый оклад рассчитывается исходя из почасо-

вой оплаты труда и составляет около 57% оплаты труда полицейских. В виде бо-

нусов полицейским выплачивается пять должностных окладов в год. Бонусы со-

ставляют около 40% базового оклада (или около 23% в общем объеме доходов).

Дополнительные пособия и выплаты включают в себя доплаты за сверхурочную работу, работу в праздничные и выходные дни, пособие на лечение, пособие на содержание детей, компенсацию стоимости бензина личного автомобиля, регио-

нальные пособия. Дополнительные выплаты и пособия составляют около 35% от базового оклада (или 20% в общем объеме доходов). Таким образом, основную долю в структуре оплаты труда сотрудников полиции Японии занимает базовый оклад. Учитывая, что именно базовый оклад является постоянной выплатой, во-

первых, которую нельзя отменить или сократить, во-вторых, ее размер должен быть адекватен уровню жизни в стране, очевидно, что с этих позиций японская система оплаты труда соответствует предъявляемым к ней требованиям [147, c. 7– 9].

На сегодняшний день полиция Японии является одной из самых эффектив-