Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

213

выплат социального характера стала неадекватной реалиям, присущим жизни со-

временного общества, не соответствовала потребностям сотрудников ОВД в каче-

ственном жилье, высокотехнологичной медицине. В ней не использовались воз-

можности развития современных систем социального страхования, она не была ориентирована на стандарты жизни формирующегося в России среднего класса.

Действующая система социальных гарантий не позволяла создавать необходимые социальные условия для сотрудников, чтобы в течение их службы и по выходу на пенсию стабильно поддерживать стандарты уровня жизни, гарантирующие опре-

деленный уровень благосостояния и экономическую независимость, чтобы в те-

чение службы сотрудники имели возможность накопить достаточное количество денежных средств для сохранения и поддержания достигнутого благосостояния после завершения службы [299, c. 117]. Такая ситуация напрямую оказывала нега-

тивное воздействие на результаты правоохранительной деятельности. Как след-

ствие, проводимые социальные реформы в МВД России так и не смогли карди-

нальным образом улучшить ситуацию, связанную с борьбой с преступностью.

Результаты проведенного анализа показали, что с одной стороны, в течение последних двадцати пяти лет уровень благосостояния сотрудников ОВД пред-

ставлял серьезную угрозу экономической безопасности в социальной сфере, но с другой стороны, каждый этап реализации государственной социальной политики в МВД России при наличии неэффективных мер и негативных последствий все же имел положительное значение для дальнейшего развития государственной соци-

альной политики в МВД России.

3.2. Реформы исполнительной власти в формировании основных направлений государственной социальной политики

в органах внутренних дел

Огромное влияние на обеспечение экономической безопасности оказывают реформы исполнительной власти, или административные реформы, в частности реформы государственной службы. Как справедливо отмечает А. Е. Городецкий: «Государственная власть осуществляет государственное управление и обеспечи-

214

вает управляемость в политике, экономике и обществе. Неуправляемость есть главная предпосылка и угроза политической стабильности, экономических кризисов и общественных смут… Поскольку одной из сфер государственного управления является управление экономикой, паралич власти и государственного управления провоцирует и запускает целый спектр производных угроз экономической безопасности, негативно воздействующих на основные приоритеты устойчивого развития» [368, c. 35]. Не менее важное воздействие государственное управление оказывает на реализацию социальной политики государства, в том числе государственной социальной политики, проводимой в органах внутренних дел.

Основная цель административных реформ – это повышение результативности, качества и прозрачности работы государственных органов, в том числе правоохранительных, снижение уровня коррупции среди сотрудников, а также обеспечение безопасности как в масштабах государства, так и на уровне отдельно взятой личности. Достижение этих целей в сфере государственного управления возможно посредством разного рода методов, в том числе социально-экономических.

В последние два десятка лет крупномасштабные административные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления, проводятся в большинстве стран мира. В Российской Федерации административные преобразования идут с 1991 года, с момента начала трансформации социалистической плановой экономики в рыночную. В России при проведении административных реформ особенно внимательно изучается опыт США, Великобритании, Германии, Франции, Австралии, Канады, Японии, Китая, Нидерландов, Финляндии, Польши, Венгрии.

С середины 1990-гг. в ходе административной реформы в Российской Федерации проходит процесс создания института государственной службы Российской Федерации и формируется новая законодательная база о ее функционировании. Первым законом, закрепившим отношения в сфере государственной службы, стал Федеральный закон от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором впервые государственная служба определялась как профессиональная деятельность государственных служащих по

215

обеспечению исполнения полномочий государственных органов. На законодательном уровне были установлены правовые основы организации государственной службы, закреплены правовой статус государственных служащих, их права,

обязанности, ответственность, определен порядок прохождения государственной службы. Кроме этого, в Федеральном законе № 119-ФЗ были прописаны положения, касающиеся системы социальных гарантий государственных служащих: денежное содержание, медицинское обслуживание, переподготовка и повышение квалификации, обязательное государственное страхование, пенсионное обеспечение. Иными словами, уже в 1995 году была сформирована система социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим [319, c. 24].

Однако на сотрудников ОВД положения данного закона распространялись только с учетом особенностей, предусмотренных Законом «О милиции» и Положением о службе в органах внутренних дел. Более того, должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в перечень должностей, утвержденный Указом Президента РФ от 03.09.1997 г. № 981 «Об утверждении перечня государственных должностей федеральной службы» [40], включены не были. Следовательно, сотрудники МВД России не являлись федеральными государственными служащими в том понимании, в котором данный термин предусматривался Федеральным законом № 119-ФЗ.

Принятие в 2002 году Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации [44] и затем на ее основе Федеральной программы реформирования государственной службы [46] стало следующим шагом в развитии института государственной службы. В данной Концепции правоохранительная служба упоминалась как один из видов государственной службы. В соответствии с Концепцией стратегическими целями деятельности государственного аппарата было создание целостной системы государственной службы и существенное повышение эффективности результатов ее деятельности в интересах укрепления государства и развития гражданского общества. Именно в Концепции должности в правоохранительных органах впервые были отнесены к категории должностей государственных служащих. Особое внимание в Концепции уделено

217

–установления дополнительных условий оплаты служебной деятельности госслужащих с учетом особенностей вида государственной службы;

–единства основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы;

–предоставления государственных социальных гарантий преимущественно

вденежной форме;

–установления дополнительных государственных социальных гарантий с учетом особенностей вида государственной службы;

–введения единых подходов к компенсационным выплатам;

–постепенной отмены льгот.

К числу особо значимых направлений развития государственной службы в

Концепции отнесена необходимость:

–расширения полномочий руководителей государственных органов по дифференциации оплаты служебной деятельности служащих;

–непосредственного стимулирования коллективной и индивидуальной дея-

тельности служащих в целях повышения ее эффективности;

– апробации механизмов увязки размеров оплаты труда с результатами дея-

тельности как отдельных служащих, так и подразделений государственных орга-

нов в целом.

При этом в данной Концепции, утверждённой еще в 2001 году, была обо-

значена возможность предоставления отдельным категориям государственных служащих единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период государственной службы.

В отношении медицинского обслуживания в Концепции отмечено, что для государственных гражданских служащих должен быть осуществлен переход к специальному медицинскому страхованию, в то время как для сотрудников пра-

воохранительных органов и военнослужащих должно сохраниться ведомственное медицинское обеспечение.

Таким образом, основные направления совершенствования государственной социальной политики в органах внутренних дел, реализуемые в настоящее время,

218

были заложены в начале 2000-х годов в Концепции реформирования системы государственной службы. Сегодня положения этой Концепции упоминаются нечасто. Однако анализ показывает, что ключевые идеи Концепции в отношении оплаты труда государственных служащих и системы их социальных гарантий стали платформой для развития государственной социальной политики в органах государственной власти (в том числе, органах внутренних дел) вплоть до настоящего времени, формирования методов, механизмов и инструментов ее практической реализации.

Основой законодательного закрепления ключевых положений Концепции стал Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому система государственной службы включала в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Иными словами, с принятием данного закона впервые была предпринята серьезная попытка создать единую систему государственной службы, соединяющую в себе три ее основных разновидности. Соответственно, с момента вступления в силу данного нормативного правового акта сотрудники правоохранительных органов стали считаться «федеральными государственными служащими».

Федеральный закон № 58-ФЗ определил основные принципы построения и функционирования государственной службы, обозначил комплекс мер, направленных на совершенствование правовых, организационных, методических основ государственной службы, а также мероприятий по совершенствованию оплаты труда служащих, их социальных гарантий, финансово-экономическому и матери- ально-техническому обеспечению государственной службы. С введением в действие этого документа был закреплен единый подход к организации государственной службы. Важнейшим стал принцип унификации оплаты труда государственных служащих и системы их социальных гарантий, что объективно обусловлено единством в обеспечении выполнения функций государства.

Принятие Федерального закона № 58-ФЗ повлекло за собой необходимость разработки проектов других федеральных законов, в частности законов «О госу-

219

дарственной гражданской службе Российской Федерации», «О военной службе», «О правоохранительной службе».

В середине 2004 года был принят Федеральный Закон от 27.07.2004 г. № 79-

ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», второй документ из пакета по созданию правовой основы государственной службы в России. Этот нормативный правовой акт стал следующим шагом в развитии института государственной службы Российской Федерации. В нем сохраняется преемственная связь с действующими ранее нормативными правовыми документами, регулирующими в частности вопросы оплаты труда государственных служащих. Федеральный закон № 79-ФЗ предусматривает соотносительность размеров оплаты труда, предоставляемых социальных гарантий и пенсионного обеспечения государственных служащих. В данном случае понятие «соотносительность» подчеркивает, что условия государственной службы государственных гражданских служащих будут близки, но неодинаковы. В этом есть рациональное зерно, потому что, как уже упоминалось, у каждого вида государственной службы существует своя сфера профессиональной деятельности, свои цели, задачи, функции, полномочия и свой диапазон обязанностей. Также в Федеральном законе № 79-ФЗ определен механизм материального стимулирования профессиональной деятельности гражданских служащих.

Вступление в действие Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»

[48] стало переходом ко второму этапу реформы государственной службы. В указанной Федеральной программе было отмечено, что вследствие сложности и комплексного характера проблем реформирования государственной службы ряд направлений реформы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой. В этой связи создание целостной системы государственной службы посредством завершения процесса реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечива-

220

ющего эффективность государственного управления, были определены в качестве основных целей реализации данной программы.

В качестве важнейшего направления в Федеральной программе выделено повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, в частности путем:

– повышения уровня социальной защищенности государственных служа-

щих;

–совершенствования структуры оплаты труда государственных служащих с учетом особенностей видов государственной службы на основе повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме оплаты труда;

–совершенствования механизма регулярной индексации оплаты труда;

–разработки объективных критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

–формирования эффективной системы стимулирования госслужащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

Другими словами, в Федеральной программе в отношении социальной политики в государственных органах были конкретизированы основные направления ее дальнейшего формирования и совершенствования, а также обозначены способы достижения поставленных целей.

К 2009 году, отчасти после ряда происшествий с участием сотрудников милиции, которые имели широкий резонанс в обществе, сформировалось общее понимание острой необходимости кардинальных перемен в органах внутренних дел Российской Федерации.

Началом глубокого реформирования органов внутренних дел стало вступление в действие Указа Президента Российской Федерации от 24.12.2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», основы которого были заложены еще в начале 2000-х гг., когда были определены строение и основные положения функционирования органов исполнительной власти, а также задан вектор их дальнейшего развития.