Лыткин Н.Н., Шведов Е.Л. Правоохранительные органы
.pdfнакова, за исключением прокуратур городов с районным делением (ст. 19 Закона о прокуратуре), которым приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21 октября 1996 года № 51 «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением» предоставлены некоторые полномочия по организации работы районных прокуратур и контролю за их деятельностью. Прокуроры указанных выше прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации по представлению прокуроров субъектов Федерации. В территориальных прокуратурах низового звена устанавливаются должности заместителей, старших помощников и помощников прокурора. Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Административнотерриториальный принцип построения федеральных структур власти не срабатывает как универсальный, не выполняет своей организующей роли в ряде специфических сфер деятельности государства. Исторически сложились и функционируют следующие специализированные прокуратуры: военные, транспортные, на особо
режимных объектах и в закрытых административнотерриториальных образованиях – ЗАТО (до 2001 года существова-
ли прокуратуры войсковых частей), природоохранные прокурату-
ры и надзору за соблюдением законов в исправительных учрежде-
ниях, которые осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений.
Структуру военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура; военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации; военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (п. 1 ст. 46 Закона о прокуратуре).
Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – Главный военный прокурор, который назначается на должность и освобождается от
211
должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Главный военный прокурор руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами. Все другие военные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 84, компетенция органов военной прокуратуры распространяется на органы управления и военного управления, воинские части, учреждения, организации, предприятия и иные военизированные подразделения Вооруженных сил Российской Федерации, внутренних войск МВД России, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации, Федеральной службы специального строительства Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (кроме Государственной противопожарной службы, а также финансируемых за счет местных бюджетов региональных поисково-спасательных отрядов и территориальных поис- ково-спасательных служб), Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации (Гостехкомиссия), Во- енно-страховой компании, других войск, воинских формирований и органов, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами.
Транспортные прокуроры действуют в настоящее время на правах прокуроров районов и подчиняются прокурорам субъектов Российской Федерации, на территории которых прокуратуры расположены. Данные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов и законностью правовых актов в таможенных органах, органах внутренних дел на транспорте, за исполнением законов о безопасности движения, соблюдением прав и свобод че-
212
ловека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности. В ведение транспортных прокуратур входит, в том числе надзор за органами предварительного следствия при расследовании дел о преступлениях, совершенных непосредственно на соответствующих транспортных объектах, о преступлениях по службе, совершенных работниками транспортных объектов, включая работников органов внутренних дел на транспорте, а также работниками таможенных органов.
Единственной транспортной прокуратурой, действующей на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации, является Московская региональная прокуратура по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте. Данная прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов на предприятиях, в учреждениях и организациях водного и воздушного транспорта, расположенных в г. Москве и Московской области.
Специализированные природоохранные прокуратуры созда-
ются, когда территориальные прокуратуры не в состоянии по объективным причинам обеспечить в полном объеме выполнение возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии. На правах прокуратуры субъекта Федерации действует только одна прокуратура – Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура. В ее состав входит 15 межрайонных прокуратур, которые осуществляют надзор за исполнением законов на территории всего Волжского бассейна, надзор за расследованием преступлений, совершенных на объектах, отнесенных к их ведению, и иные функции прокуратуры. На данную прокуратуру возложены: надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, природоохранными контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, которые расположены и функционируют в бассейне реки Волга, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных на предприятиях, в учреждениях, организациях и иных субъектах хозяйственной деятельно-
213
сти, расположенных в бассейне реки Волга.
Конкретный перечень городов и районов субъектов Федерации, на территории которых распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определяется Волжским межрегиональным природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами субъектов Российской Федерации.
В ряде регионов созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных с подчинением прокурорам субъектов Федерации.
Прокуратуры закрытых административнотерриториальных образований (ЗАТО) г. Межгорье и комплекса
«Байконур» действуют на правах городских и районных прокуратур и осуществляют:
-надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
-надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативноразыскную деятельность, а также уголовное преследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах этих ад- министративно-территориальных образований (кроме производства по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения).
Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправи-
тельных учреждениях созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Федерации. На них возложен надзор за соблюдением законов
214
администрацией исправительных учреждений уголовноисполнительной системы, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы в соответствии со ст. 32 Закона о прокуратуре.
Кроме этого, прокуроры данных специализированных прокуратур осуществляют уголовное преследование по делам о преступлениях, совершенных лицами, отбывающими наказание, а также работниками этих учреждений на территории последних.
При Генеральной прокуратуре Российской Федерации суще-
ствуют научные и образовательные учреждения: Научно-
исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров органов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения квалификации прокурорских работников (г. Иркутск) и четыре образовательных института прокуратуры Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей. Научные и образовательные учреждения системы прокуратуры действуют в соответствии с положениями (уставами) о них, утверждаемыми Генеральным прокурором Российской Федерации.
§ 2. Цели и задачи деятельности прокуратуры.
Деятельность органов прокуратуры характеризуется содержанием, целями и задачами.
Содержание деятельности органов прокуратуры следует отличать от содержания прокурорского надзора. Надзор – основное предназначение прокуратуры России, пронизывающее и предопределяющее существование и организацию всех иных ее направлений деятельности. Вместе с тем, некоторые направления прокурорской деятельности непосредственно надзорными не являются: правотворческая деятельность, международное сотрудничество, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако в содержание деятельности прокуратуры эти формы деятельности наряду с проявлениями надзорной функции, несомненно, входят. Поэтому содержание деятельности прокуратуры России шире содержания ее надзорной деятельности.
215
Содержанием прокурорского надзора является:
-выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов;
-принятие мер по предупреждению правонарушений и устранению их последствий;
-установление виновных в правонарушениях и привлечение их к ответственности (в том числе путем осуществления уголовного преследования в ходе предварительного расследования и в суде).
Любая деятельность, в том числе в сфере прокурорского надзора, если гипотетически признать отсутствие цели, автоматически становится бесцельной, что лишает ее организованности правовой формы и влечет эклектичность внутреннего содержания.
Цель прокурорского надзора – это тот идеальный результат,
на достижение которого направлена все прокурорская деятельность в целом и, в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор.
Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. Согласно пункту 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, который адекватно отражает цели деятельности прокуратуры, к таковым относятся:
1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;
2) защита прав и свобод человека и гражданина;
3) защита охраняемых законом интересов общества и государ-
ства.
На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры, но основным средством достижения указанных целей является прокурорский надзор, поскольку именно он представляет собой основную функцию прокуратуры.
Цели прокурорского надзора тесно связаны с задачами, которые по сравнению с целями более конкретны. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенции органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи.
Задачи прокурорского надзора можно разделить на три вида
(уровня):
1) общие (основные);
216
2)специальные;
3)частные (конкретные).
Общие задачи прокурорского надзора определяются надзорным предназначением прокуратуры и решаются в процессе осуществления органами прокуратуры всех направлений деятельности.
К числу основных (общих) задач прокуратуры относятся:
1)охрана закрепленного в Конституции России, конституциях
иуставах субъектов РФ общественного и государственного строя;
2)охрана политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;
3)охрана прав и законных интересов юридических лиц, независимо от форм собственности.
Специальные задачи вытекают из общих задач и определяются компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорской деятельности. Специальные задачи зависят от конкретного вида деятельности прокуратуры и отличаются многообразием. Примером специальной задачи является своевременная проверка законности издаваемых актов при осуществлении надзора за исполнением законов. При координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью специальной задачей прокуратуры является объединение усилий правоохранительных органов по противодействию преступности, устранение дублирования и параллелизма в их деятельности, разработка и осуществление системы согласованных действий по борьбе с преступностью.
Частные (конкретные) задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора. Перечислить все частные задачи прокурорского надзора невозможно, поскольку они порождаются конкретной ситуацией и носят временный характер. Примерами частных задач могут служить истребование правовых актов для проверки их соответствия закону, получение объяснений по поводу конкретного нарушения закона, привлечение специалиста для выяснения возникшего вопроса и т.д.
Таким образом, задачи более низкого уровня являются одновременно и средствами решения задач более высокого уровня и, в конечном итоге, достижения целей деятельности прокуратуры.
217
§ 3. Функции органов прокуратуры: понятие и виды.
Ключевой категорией, позволяющей раскрыть организацию и содержание деятельности органов прокуратуры, а также компетенцию прокуроров, являются ее функции (от лат. funktio – совершение, исполнение или назначение деятельности, содержание самой деятельности).
Раскрывая понятие прокуратуры Российской Федерации (ст. 1 Закона о прокуратуре), законодатель характеризует ее через основную функцию – надзор за исполнением действующих на территории России законов, указывая при этом, что она выполняет и иные, установленные законом функции.
Тем не менее, понятие самой функции в законе не содержится. В юридической литературе были высказаны различные суждения по поводу определения функции, но при всем различии они сходны в одном: функция прокуратуры – это особый вид деятельности уполномоченного органа, определяющий его социальное предназначение, выраженное в его задачах; характеризуемый определенным предметом ведения; направленный на решение задач и требующий использования присущих ему полномочий и правовых средств. В целом такова общепризнанная в юридической литературе точка зрения на понятие функции прокуратуры.
На наш взгляд, данное определение функции прокуратуры достаточно полно отображает ее содержание и предназначение.
Анализ норм Закона о прокуратуре позволяет утверждать, что последняя из приведенных точек зрения наиболее полно соответствует позиции законодателя. Тем не менее, и она требует некоторого уточнения. В частности, представляется нецелесообразным выделять в качестве самостоятельных функций рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений, а также участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти.
Более предпочтительной представляется точка зрения, согласно которой рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений является составной частью правозащитной функции прокурорского надзора и носит обеспечивающий характер в деятельности по восстановлению нарушенных прав граждан.
Участие же прокуроров в заседаниях органов государствен-
218
ной власти, в свою очередь, является одной из форм правотворческой деятельности прокуратуры.
На основе изложенного можно дать следующее определение. Функция прокуратуры – это особое, предусмотренное федеральным законом направление деятельности прокуратуры, предопределяемое ее социально-историческим предназначением, характеризуемое наличием определенного предмета ведения и направленное на решение стоящих перед данным органом задач, посредством предусмотренных законом полномочий и правовых средств. Следует отметить, что в юридической литературе наряду с понятием «функция прокуратуры» нередко используется понятие «основные направления деятельности прокуратуры». Не ставя перед собой задачу поддержания имеющей место полемики по поводу соотношения этих понятий, отметим лишь, что мы придерживаемся позиции большинства современных авторов, которые эти по-
нятия отождествляют.
В соответствии с Законом о прокуратуре функциями прокуратуры являются:
-надзор за исполнением законов (п. 1, 2 ст. 1);
-уголовное преследование (п. 2 ст. 1);
-координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п. 2 ст. 1);
-участие в рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1);
-участие в правотворческой деятельности (ст. 9);
-международное сотрудничество (ст. 2).
Следует иметь в виду, что отдельные из указанных функций являются достаточно сложными по своей структуре и содержанию направлениями деятельности.
Так, Закон о прокуратуре выделяет пять отраслей прокурорского надзора:
- общий надзор, т.е. надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (гл. 1 разд. III).
219
Общий надзор – это наименование является традиционным для данной отрасли прокурорского надзора и существует с момента образования органов советской прокуратуры в 1922 году. И хотя ныне действующий Закон о прокуратуре термин «общий надзор» не использует, это не препятствует его применению для характеристики деятельности прокуратуры в анализируемой области, а также
внаучной и учебной литературе;
-надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани-
на (гл. 2 разд. III);
-надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (гл. 3 разд. III);
-надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (гл. 4 разд. III);
-надзор за исполнением законов судебными приставами
(ст. 1).
Не менее многогранной является и функция участия прокурора в рассмотрении дел судами. В зависимости от видов судопроизводства в рамках данной функции выделяют следующие направления деятельности (подфункции) прокуратуры:
1) участие в рассмотрении дел Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации;
2)участие в рассмотрении гражданских дел;
3)участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях;
4)участие в рассмотрении уголовных дел;
5)участие в рассмотрении дел в арбитражных судах. Анализ нормативных актов, регламентирующих международное сотрудничество органов прокуратуры, позволяет, в свою очередь, выделить следующие направления этой функции:
- организация международного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ);
- организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы;
- организация международного сотрудничества в рамках ООН
иряда других международных организаций;
220