Лыткин Н.Н., Шведов Е.Л. Правоохранительные органы

РАЗДЕЛ 2. ОРГАНЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ОХРАНУ ПРАВОПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§1. Система органов государственной безопасности. Понятие системы органов государственной безопасности. Виды органов государственной безопасности, их задачи.

Несмотря на значительное количество научных и иных публикаций, специально посвященных проблемам обеспечения безопасности в Российской Федерации, единый подход в определении системы органов безопасности до сих пор не выработан и не определен исчерпывающий перечень ее элементов. Мы попытались лишь обобщить имеющиеся теоретические концепции на основе анализа законодательства.

Правовым актом, положившим начало формированию системы органов безопасности Российской Федерации, является Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 года1.

В Законе не определено понятие «безопасность», однако нам представляется оно как состояние защищенности совокупности потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К числу объектов безопасности отнесены: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Система органов безопасности как самостоятельный элемент вместе с другим элементом – законодательством, регулирующим общественные отношения в сфере безопасности, образуют систему безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законодательством Российской Федерации, не допускается. Данное положение Закона можно определить как один из существенных признаков, а именно признак «нормативность». Государственные органы, организация и деятельность которых урегулированы не законами, а подзаконными нормативными правовыми актами, следовательно, не могут быть отнесены к системе органов безопасности.

1См.: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // «Российская газета»,

№295, 29.12.2010; СЗ РФ, 03.01.2011, № 1, ст. 2; «Парламентская газета», № 1-2, 14-20.01.2011.

151

Содержанием деятельности по обеспечению безопасности, согласно статьи 3 Закона, являются: прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; правовое регулирование в области обеспечения безопасности; разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности; организация научной деятельности в области обеспечения безопасности; координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности; финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств; международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности; осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Мы считаем, что на данный момент к числу органов безопасности необходимо относить следующие органы исполнительной власти:

-Совет безопасности РФ, органы федеральной службы безопасности;

-органы внешней разведки;

-федеральные органы государственной охраны;

-органы федеральной фельдъегерской связи;

-органы пожарной безопасности.

В такой последовательности они и будут рассмотрены далее. Правовую основу организации и деятельности Совета Безопасности Российской Федерации составляет вышеупомянутый Закон «О безопасности». Согласно статьи 13 Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны,

152

военного строительства, оборонного производства, военнотехнического сотрудничества России с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.

Правовую основу организации и деятельности органов федеральной службы безопасности составляет Федеральный закон от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», с последующими изменениями и дополнениями1. В соответствии со ст. 1 - 2 указанного Закона органы федеральной службы безопасности представляют единую централизованную систему, в которую входят: федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности; управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации; управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления; управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе; другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск; авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научноисследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военномедицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Анализ приведенных положений Закона позволяет сказать, что система органов федеральной службы безопасности соответствует федеративному устройству и административнотерриториальному делению Российской Федерации, а также ее во-

1См.: Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ, 10.04.1995, № 15, ст. 1269; «Российская газета», № 72, 12.04.1995.

153

енно-административному делению. Таким образом, в соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности1, Федеральная служба безопасности Российской Федерации2 является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, защиты и охраны государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

Обращаем внимание на то, что управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам РФ поименованы в Законе как территориальные органы безопасности. Управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления поименованы как органы безопасности в войсках. Управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе поименованы как пограничные органы, в подчинении которых находятся пограничные войска. Другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск, поименованы как другие органы безопасности.

Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью и террористической деятельностью; разведывательная деятельность; погра-

1См.: Указ Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 (ред. от 19.03.2013) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // «Российская газета», № 161, 15.08.2003; СЗ РФ, 18.08.2003, № 33, ст. 3254.

2Далее – « ФСБ России».

154

ничная деятельность; обеспечение информационной безопасности. Этот перечень «основных направлений» не является исчерпывающим, ибо федеральным законодательством могут быть установлены «иные направления деятельности органов федеральной службы безопасности».

Высшим звеном в системе органов федеральной службы безопасности является федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ст. 3). В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», таковым является ФСБ России, руководство деятельностью которой осуществляет Президент РФ. ФСБ России создает территориальные органы безопасности, организует деятельность этих органов и пограничных войск, издает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности и пограничных войск.

Основными задачами ФСБ России являются:

управление органами и войсками, а также организация их деятельности;

информирование Президента России, Председателя Правительства РФ, а также по их поручениям – федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности Российской Федерации;

организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности России;

координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности;

организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов и войск;

обеспечение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью.

Для выполнения основных задач ФСБ России наделена соответствующими правомочиями, большинство из которых в комментируемом подзаконном нормативном правовом акте ошибочно обозначены как отдельные функции.

155

ФСБ России возглавляет Директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Директор ФСБ России несет ответственность за выполнение задач, стоящих перед органами и войсками; организует работу ФСБ России, руководит деятельностью органов и войск, образует в органах федеральной службы безопасности коллегии и утверждает их состав, устанавливает полномочия должностных лиц органов и войск по решению ими оперативных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов; информирует Президента РФ и Председателя Правительства РФ по вопросам, отнесенным к компетенции органов и войск; представляет ФСБ России во взаимоотношениях с представительными (законодательными), исполнительными и судебными органами государственной власти РФ; издает на основании и во исполнение федерального законодательства нормативные правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями федеральных органов исполнительной власти, организует проверку их исполнения; отменяет противоречащие федеральному законодательству и нормативным правовым актам ФСБ России нормативные правовые акты, изданные руководителями органов и войск; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в органах и войсках; утверждает структуру ФСБ России, штаты подразделений, входящих в нее, и определяет порядок их функционирования. Приведенный перечень полномочий высшего должностного лица ФСБ России не является исчерпывающим.

В ФСБ России образуется коллегия в составе Директора ФСБ России (председатель коллегии), заместителей Директора по должности, а также руководящих работников органов и войск. Численность и состав коллегии ФСБ России, кроме лиц, входящих в нее по должности, утверждаются Президентом РФ. Коллегия ФСБ России на своих заседаниях рассматривает важнейшие вопросы деятельности органов и войск и принимает по ним решения. Решения коллегии ФСБ России принимаются большинством голосов ее членов и оформляются приказами Директора ФСБ России. В случае разногласий между Директором ФСБ России и коллегией ФСБ России Директор ФСБ России реализует свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту РФ. Члены коллегии ФСБ России также могут сообщить свое мнение Президенту РФ. Решения, принятые на совместных заседаниях коллегии ФСБ Рос-

156

сии и других федеральных органов исполнительной власти, оформляются совместными приказами Директора ФСБ России и руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Рассматриваемым Указом Президента РФ от 11 августа 2003 года № 960 предусмотрена следующая структура органов федеральной службы безопасности РФ: ФСБ России, имеющая в своем составе департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции; управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам РФ; Управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления; управления (отряды) ФСБ России по пограничной службе; другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск; авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, воен- но-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Что касается нижестоящего звена системы органов федеральной службы безопасности, то решение о создании (упразднении) территориальных органов безопасности, органов безопасности в войсках, пограничных органов, других органов безопасности, авиационных подразделений, центров специальной подготовки, подразделений специального назначения, предприятий, образовательных учреждений, научно-исследовательских, экспертных, су- дебно-экспертных, военно-медицинских и военно-строительных подразделений и иных учреждений и подразделений, предназначенных для обеспечения деятельности Федеральной службы безопасности РФ, принимает Директор ФСБ России. Им же утверждаются положения о них и их штатах, а также определяется порядок их функционирования.

В единую централизованную систему органов федеральной службы безопасности входят управления (отделы) ФСБ России в

157

Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях (органы безопасности в войсках). В систему органов безопасности в войсках входят: Управление военной контрразведки ФСБ России; управления и отделы ФСБ России по военным округам и флотам, округу Военно-воздушных сил и противовоздушной обороны, внутренним войскам МВД России, группам войск, объединениям центрального подчинения; отделы ФСБ России по объединениям, соединениям, воинским частям, гарнизонам, военным образовательным учреждениям профессионального образования, организациям Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.

В системе органов безопасности в войсках образуется коллегия, в состав которой входят начальник 3-го Управления (председатель коллегии), его первый заместитель и заместители (по должности), а также другие руководящие сотрудники 3-го Управления и органов безопасности в войсках, включаемые в состав коллегии ФСБ России Директором ФСБ России по представлению начальника 3-го Управления.

Задачами органов безопасности в войсках являются: выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; добывание разведывательной информации об угрозах безопасности Российской Федерации, Вооруженных Сил России, других войск, воинских формирований и органов; выявление, предупреждение и пресечение террористической и диверсионной деятельности, направленной против Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; выявление, предупреждение и пресечение преступлений, отнесенных федеральным законодательством (Уголовнопроцессуальный кодекс РФ) к подследственности органов федеральной службы безопасности; предотвращение в пределах своих полномочий несанкционированных действий с оружием массового поражения; обеспечение в пределах своих полномочий защиты сведений, составляющих государственную тайну, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах; организация и осуществление в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах во взаимодействии с

158

другими государственными органами борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатки и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, с незаконными вооруженными формированиями, преступными группами, отдельными лицами и общественными объединениями, ставящими своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти; участие в обеспечении Президента РФ, Председателя Правительства РФ и по их поручениям федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ информацией об угрозах безопасности Российской Федерации, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; участие в оперативном (контрразведывательном) обеспечении защиты государственной границы Российской Федерации.

Органы безопасности в пределах своих полномочий обязаны выявлять, предупреждать и пресекать разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленную на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, Вооруженным Силам РФ, других войск, воинских формирований и органов; осуществлять во взаимодействии с другими органами федеральной службы безопасности и органами внешней разведки РФ разведывательную деятельность в целях добывания, обработки и реализации информации об угрозах безопасности России, Вооруженным Силам РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также проникновение в специальные службы и организации иностранных государств; проводить дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, отнесенных федеральным законодательством (Уголовно-процессуальный кодекс РФ) к подследственности органов федеральной службы безопасности; осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с ядерным терроризмом и иными видами терроризма, организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для

159

негласного получения информации, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, с вовлечением военнослужащих в деятельность, целью которой является вооруженный мятеж, насильственное изменение конституционного строя России, насильственный захват или насильственное удержание власти, а также по борьбе с иными преступлениями, отнесенными федеральным законодательством к подследственности органов федеральной службы безопасности; участвовать в разработке и реализации мер по предупреждению несанкционированных действий с оружием массового поражения; участвовать в разработке и осуществлении мероприятий по защите государственной тайны, а также осуществлять контроль за обеспечением защиты государственной тайны, мероприятиями по противодействию иностранным техническим разведкам, обеспечением безопасности специальных (засекреченных) видов связи и шифровальной работы в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах; осуществлять меры, связанные с допуском военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к государственной тайне; участвовать в решении вопросов, касающихся выезда за пределы Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации; осуществлять анализ информации о вероятных угрозах Вооруженным Силам РФ, других войск, воинских формирований и органов и прогнозирование тенденций развития этих угроз; участвовать в информировании федеральных органов государственной власти, органов военного управления и должностных лиц об угрозах безопасности Российской Федерации, Вооруженным Силам РФ, других войск, воинских формирований и органов, о предпосылках к возникновению чрезвычайных ситуаций, а также предоставлении указанным органам иных сведений, необходимых для обеспечения обороны и безопасности РФ; информировать органы военного управления и должностных лиц о выявленной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба обороне и безопасности Российской Федерации, а также по другим вопросам, касающимся безопасности объектов оперативного обеспечения, осуществлять контроль за

160