2. Местное самоуправление в России: история и современное состояние

2.1. Местное самоуправление в России до начала 90-х гг. Хх в.

С образованием русского централизованного государства местное самоуправление имеет давнюю историю. Оно всегда создавалось центральной государственной властью и отражало сословную структуру общества, которая юридически была также закреплена государством. В различных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых необходимо выделить наиболее устойчивые:

• вечевая демократия Древней Руси;

• слободское самоуправление;

• крестьянское общинное самоуправление XVI–XIX вв.;

• казачье войсковое самоуправление;

• земское и городское самоуправление второй половины XIX–ХХ вв.

1. Вечевая демократия в Древней Руси (IХ–ХII вв.) – наиболее раннее проявление самоуправления на Руси. Имело место в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятель-ностью. Высшим органом управления общины были сходы (собрания) жителей – вече, на котором решались важнейшие вопросы самой общины (о войне, мире, принятии законов и т.д.).

Вече как форма народовластия сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., превратившись постепенно из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

Среди форм местного самоуправления в России средних веков особый интерес представляют самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление.

2. Самоуправление городских слобод (ХIV–ХVIII вв.), представляло собой отдельную самоуправляющую единицу. Каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей, и других должностных лиц. Центром слободы была изба, в которой размещались канцелярия и небольшая тюрьма; основные вопросы решались на слободских сходах.

Сохранение слободского самоуправления объяснялось, прежде всего, стремлением властей обеспечить круговую поруку в отношении низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела, от безудержного расширения системы поборов.

3. Крестьянское общинное самоуправление (ХVI–ХIХ вв.), получило развитие в ходе земской реформы Ивана Грозного. Ее цель – ликвидация системы кормлений (содержания должностных лиц разного уровня за счет населения) и введение земского самоуправления. Основные идеи реформы были закреплены в «Уставной земской грамоте» 1551 г. Их воплощением стала замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица местного самоуправления.

4. Казачье войсковое самоуправление (ХVI–ХVII вв.). Функции государственного управления в отношении казаков были возложены на управление казачьих войск. Верховным атаманом всего российского казачества считался наследник престола. Во главе каждого казачьего войска стоял наказной, т.е. назначенный в столице, атаман.

В то же время управление станицами и хуторами, на которые делились войска, имели признаки народовластия. Казачье войсковое самоуправление осуществлялось через станичный (хуторской) сбор, на котором избирались станичный (хуторской атаман), станичное правление и станичный суд, решались важнейшие вопросы жизни станичников и хуторян: избирались должностные лица, изыскивались способы и меры устройства общественного призрения, распределения земель и др.

5. Земское и городское самоуправление (со второй половины ХIХ в. до 1917 г. ХХ в.). Их правовой основой стали Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г., которые закрепляли следующие фундаментальные начала местного самоуправления:

• право на заведование местными делами;

• наличие выборных представительных органов самоуправления и их независимость от системы государственных учреждений.

Органы местного самоуправления cо второй половины ХVI до начала ХVIII вв.

Губные учреждения, образовывались для преследования разбойников и суда над ними, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер.

Земские учреждения. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое и экономическое. Они реализовывали судебную власть. Не имели всесословного характера.

Городская общая Дума, избиралась на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, именитых граждан и посадских людей (согласно Городовому положению от 1785 г.).

Шестигласная городская Дума, избиралась на заседании общей городской Думы. Другие представители городской шестигласной думы (городской глава, бургомистры и ротмистры) выбирались городским населением сроком на три года (согласно Городовому положению от 1785 г.).

Органы городского самоуправления ХIХ–ХХ вв.

Городское избирательное собрание, формировалось для избрания гласных через каждые 4 года.

Городская дума (представительный орган), контролировала выполнение законов центральной власти. Кроме этого, следила за содержанием в исправности и чистоте территории города, памятников, устройством пристаней, переправ и перевозов, кровель, дымовых труб и т.д.

Городская управа, осуществляла оперативно-хозяйственное управление, решала текущие дела, выполняла постановление городской думы, занималась сбором и расходованием средств, установленных думой.

Городской голова, организовывал работу думы, ее созыв, председательствовал на заседаниях, принимал на заседание думы заинтересованных лиц, контролировал законность принимаемых городской управой решений, выносил спорные вопросы на рассмотрение губернского присутствия по городским делам ¹.

На рубеже XIX–XX вв. были приняты реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления. Контрреформы не только значительно сократили самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность; крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно – они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.

Идея самоуправления в период первой русской революции 1905–1907 гг. воплотилась в Советах – органах классового представительства трудящихся масс. В октябре 1917 г. в ходе вооруженного восстания Временное правительство было, низложено и власть в стране перешла, Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Этапы местного самоуправления в советский период:

• зарождение советской модели местного самоуправления (1917– 1920 гг.);

• формирование местного самоуправления в условиях децентрализации власти и новой экономической политики (1921–1927 гг.);

• развитие системы Советов (1928–1990 гг.);

• кризис советской модели местного самоуправления (1990–1993 гг.) ².

На протяжении всего советского периода истории России органы власти на местах, каковыми явились Советы и их исполнительные комитеты, были звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации.

В данном случае самоуправление понималось предельно широко и объемно как социальный феномен, охватывающий все сферы общественной жизни.

Самоуправление в Советах, в общественных организациях и в трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа. Его осуществляли низовые представительные и исполнительные органы системы советов

Официально местное самоуправление не признавалось, но его отдельные проявления имели место.