1.4. Система, источники и субъекты муниципального права

Муниципальное право, как и любая отрасль российского права, имеет свою систему, под которой понимают объединение муниципально-правовых норм в муниципальные институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их роли и значения в регулировании общественных отношений.

В основе системных начал отрасли муниципального права лежит предмет муниципального права. Сами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную систему, что предопределяет необходимость достижения системного единства всех норм и институтов, регулирующих данные муниципально-правовые отношения. Совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг относительно обособленных взаимосвязанных между собой общественных отношений, составляют институт муниципального права.

Данное понимание предмета муниципального права позволяют выделить следующие элементы системы муниципального права:

1. Институты муниципального права:

• закрепляющие место органов местного самоуправления в системе народовластия;

• определяющие основные понятия и термины, используемые законодательством о местном самоуправлении, т.е. понятийный аппарат муниципального права;

• закрепляющие основные понятия, принципы, функции местного самоуправления;

• закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

• регулирующие вопросы муниципальной службы в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий;

• устанавливающие гарантии местного самоуправления;

• устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

2. Нормы муниципального права:

• закрепляющие территориальные, организационные, финансово-эконо-мические основы деятельности местного самоуправления. Определяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего; финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований, порядок формирования муниципальной собственности и т. д.;

• закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

• устанавливающие гарантии, обеспечивающие организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;

• устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

3. Подотрасли муниципального права:

• общая часть, которая объединяет нормы, устанавливающие общие вопросы организации местного самоуправления в РФ;

• особенная часть, объединяет нормы, определяющие порядок реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах общественной жизни в пределах территории муниципального образования ¹.

Таким образом, система муниципального права состоит из следующих структурных частей:

• местное самоуправление в системе народовластия;

• основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

• предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

• гарантии местного самоуправления;

• ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальное право, будучи комплексной областью российского права, тесно связано и взаимодействует со многими отраслями права, в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы муниципальной деятельности.

Под источником муниципального правапонимается совокупность различных нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.

Отметим, что основной источник права – нормативный акт, т.е. официальный документ, содержащий обязательные для исполнения юридические нормы. Таким образом, источники муниципального права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Они должны отвечать следующим требованиям:

1) муниципально-правовые нормы должны иметь объективно выраженную форму – в виде документа, издаваемого компетентным органом местного самоуправления;

2) не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо органами местного самоуправления, которым делегированы права на принятие данных нормативно-правовых актов;

3) принятые уполномоченным на то представительным или исполнительным органами местного самоуправления и должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Городская дума принимает решения и постановления, глава муниципального образования издает постановления и распоряжения, руководители подразделений администрации издают приказы;

4) для того, чтобы тот или иной нормативный акт органов местного самоуправления стал источником муниципального права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества.

Вопрос об источниках муниципального права представляет собой значительную трудность, обусловленную огромным массивом и численностью нормативно-правовых актов, которые приняты и принимаются в стране. Особое место среди источников муниципального права занимают источники, содержащиеся в международно-правовых договорах. В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – составная часть ее правовой системы. Если международным договором, в котором участвует РФ, установлены иные правила, чем в национальном законодательстве, то применяются правила международного договора при условии его ратификации в установленном порядке. Поэтому для преодоления информационного барьера необходимо дать классификацию источников муниципального права.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ по вопросам организации местного самоуправления:

• Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.;

• решения Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

2. Нормативные акты РФ:

• Конституция РФ как основной источник муниципального права;

• Федеральные конституционные и федеральные законы;

• Указы Президента РФ;

• Постановления Конституционного Суда РФ;

• Постановления Правительства РФ.

3. Нормативно-правовые акты субъектов РФ:

• конституции республик, уставы других субъектов РФ;

• законы субъектов РФ;

• акты президентов республик, глав администраций других субъектов РФ;

• постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

• акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ.

4. Нормативно-правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления:

• решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;

• решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;

• решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;

• решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.

5. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные источники имеют предметом своего регулирования муниципально-правовые общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.

Процессуальные источники, в отличие от материальных, направлены на процедуру обеспечения общественных отношений, связанных с реализацией полномочий деятельности органов местного самоуправления, являются формой его обеспечения.

Главный источник муниципального права – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который определяет роль местного самоуправления в реализации народовластия, правовые, экономические и социальные основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

Кроме этого важное место в системе источников муниципального права занимает Федеральный закон от 25 октября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»¹, который определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направ-ления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, регламентирует основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся и в других источниках муниципального права. Среди них следует назвать Федеральный законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 19 сентября 1997 г.²

Под субъектами муниципального праваследует понимать участников муниципально-правовых отношений, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;

общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида:

1. Особый субъект муниципального права, к которому следует отнести:

• муниципальные образования, как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых реализуется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

• местное население муниципального образования, обладающие активным избирательным правом, проживающие на территории муниципального образования (проведение референдумов, муниципальных выборов, собраний, сходов).

2. Основные субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения:

• местные жители, к которым относят граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования и объединенных общими интересами.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом;

• выборные и другие органы, наделенные правомочиями на решения вопросов местного значения, не входящих в систему органов государственной власти. К ним относятся представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;

• органы территориального общественного самоуправления, создаваемые в рамках самоорганизации граждан по месту их жительства в части территории муниципального образования (территориях поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельной реализации собственных интересов по вопросам местного значения под свою ответственность.

3. Субъекты муниципально-правовых отношений, содействующие в осуществлении местного самоуправления. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.

Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту жительства в части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), инициируют вопросы местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут быть юридическими лицами.

Цель ассоциаций и союзов муниципальных образований – координация деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления: они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Государственные органы взаимодействуют с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, контроль в реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления и т.д.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципального образования, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы и т.д.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами участвуют в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.