4. Управління державним боргом: принципи та методи

Виникнення державного боргу і накопичення заборгованості зу­мов­лю­ють необхідність забезпечення ефективного управління ним. Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс за­хо­дів, що здійснюються державою в особі її уповноважених органів щодо виз­начення обсягів та умов залучення коштів, їх розміщення і погашення, а також забезпечення платоспроможності держави.

У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов’язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та НБУ; розробки ефективних форм і методів зниження боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом.

Відповідно до вищезазначеного державну політику у сфері управління державним боргом можна класифікувати на бор­гову стратегію і боргову тактику. Під борговою стратегією у світовій теорії та практиці розуміють систему дій і заходів щодо уникнення боргових проблем держави та забезпечення її платоспроможності. Боргова тактика визначає межі та умо­ви державного запозичення, співвідношення між його формами, між кредиторами держави, а також порядок і механізм погашення державного боргу.

Політика ефективного управління державним боргом має базу­ва­ти­ся на таких принципах:

• безумовність – забезпечення безумовного виконання державою всіх зобов’­язань перед інвесторами і кредиторами, які держава як пози­чаль­ник взя­ла на себе;

• мінімізація ризиків – диверсифікація і оптимізація джерел запо­зи­чень таким чином, щоб знизити вплив коливань кон’юн­кту­ри світового ринку капіталів на ринок державних зобов’язань;

• оптимізація структури – підтримання оптимальної структури боргових зобов’язань за термінами обертання і погашення;

• мінімізація вартості державного боргу – у тому числі за ра­ху­нок довго­стро­кового викупу боргових зобов’язань держави з дисконтом;

• збереження фінансової незалежності – підтримання опти­маль­ної струк­тури боргових зобов’язань держави між резидентами і нерези­ден­тами, поступове заміщення зовнішнього запозичення внутрішнім;

• прозорість – дотримання відкритості і повної прозорості запо­зи­чень, по­чи­на­ючи від розгляду доцільності їх залучення до остаточного по­га­шення.

Управління державним боргом варто розглядати як циклічний і багатостадійний процес, що послідовно включає три стадії: залучення – ви­користання – погашення. На етапі залучення позик управління державним боргом здійснюється в кон­тек­сті бюджетного процесу, зокрема, Законом України “Про державний бюджет” на відповідний рік установлюються граничні розміри боргу, вказуються обсяги державних запозичень із чіткою кла­си­фі­кацією на внутрішні і зовнішні. У період залучення позик необхідно основну увагу акцентувати на мінімізацію затрат при погашенні боргу, враховуючи такі основні аспекти: обсяги позик; форми і умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; терміни погашення і пільговий період; можливі загальноекономічні і по­лі­тич­ні умови); структура позик (за кредиторами й формами позик). Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління державним боргом; повинно базуватися на принципі максимізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення. Використання позик може бути: фінансове, коли державні позики та кредити виступають джерелом фінансування інвестиційних проектів і використовуються на розвиток національного виробництва; бюджетне, при якому залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат; фінансово-бюджетне, коли запозичення використовуються як на фінансування поточних бюджетних потреб, так і на інвестиційний роз­виток економіки в цілому. Останнім етапом управління державним боргом, є його погашення та обслуговування, яке здійснюється шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов’язань перед кредиторами щодо по­га­шен­ня основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, перед­ба­че­них умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, дер­жав­ними гарантіями та іншими документами.

Основними джерелами обслуговування державного боргу є: бюджет, кошти від приватизації державного майна, нові запозичення, валютні резерви. Обслуговування і погашення державного боргу здійснюється у про­це­сі виконання державного бюджету. Безпосередню оплату здій­снює Державне казначейство України через банківську систему. В Україні в управлінні державним боргом беруть участь: Кабінет міністрів України; Міністерство фінансів України (Департамент державного боргу); Національний банк України; Державне казначейство України.

З метою ефективного управління державним боргом, розв’язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов’язань, а також забезпечення платоспроможності держави використовують реструктуризацію як метод врегулювання проблеми державної заборго­ва­нос­ті. Реструктуризація боргу – угода кредитора з позичальником, який має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов’язань, про нову схему їх погашення. Реструктуризація боргу може проводитись за допомогою таких методів управління державним боргом:

• пролонгація боргу – це форма добровільної згоди кредиторів на відтермінування виплат за зобов’язаннями боржника;

• списання (анулюванн)я частини боргу означає відмову уряду від його погашення;

• викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку можуть собі дозволити лише деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів;

• обмін боргу на акції національних підприємств чи національну ва­люту перед­бачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за націо­наль­ну валюту, на яку у результаті можна придбати акції національних ком­паній;

• тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основ­но­го боргу – це відтермінування сплати борго­вих зобов’язань, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний термін чи до закінчення надзвичайних подій;

• конверсія боргу – зміна початкових умов державної позики, зокре­ма, зміна термінів позики, часу виплати, способу погашення позики, а найчастіше –зміна доходності позик;

• консолідація боргу – зміна умов позики щодо часу її чинності (три­ва­лості) з можливою зміною величини позикового процента, зокрема пе­ре­творення короткотермінових державних позик у довготермінові, чи об’єднання кількох державних позик попередніх років в одну позику; консолідація і конвертація боргу можуть проводитись одночасно.

Реструктуризація зовнішнього боргу проводиться у рамках Паризького клубу офіційних кредиторів (реструктуризація міжурядових позик і позик гарантованих урядом) та Лондонського клубу приватних кредиторів (реструктуризація комерційного боргу). Борг перед МВФ і Світовим банком реструктуризації не підлягає. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів фінансового ринку. Тому управління державним боргом має бути зорієнтоване на застосування ефективної боргової стратегії, а не базуватися на короткострокових ситуативних орієнтирах. Лише ефективний менеджмент державного боргу є запорукою зростання економіки, інвестиційної привабливості, фінансової стабільності, підвищення кредитного рейтингу держави.