Требования в отношении судоходства

Из первых требований в отношении судоходства можно отметить ещё требования к Ноеву ковчегу, о котором в библии сказано, что самим Богом было Ною указано: «Отделения сделай в ковчеге и осмоли его изнутри и снаружи; три жилья сделай в ковчеге: верхнее, среднее и нижнее жильё и сделай его из дерев гоффер и нимотриклин».

Если не считать Божественных указаний из Писания, то большинство норм в отношении судоходства появились как обычные нормы права, что, впрочем, естественно для развития права в целом. Однако, если на развитие обычного права в разных частях света немалое влияние оказывали религиозные верования, другие социальные предпосылки, то на развитие морского права они имели не слишком большое влияние. Главной предпосылкой развития морского права в целом и морского административного права в частности, было противостояние обычным опасностям и случайностям морского предприятия, а не формирование социальной среды, что является основной предпосылкой развития всех других отраслей права. Таким образом, морское право – концентрированный опыт человечества по формированию модели взаимоотношений в условиях неопределённостей, порождаемых морской стихией.

Опыт человечества, без сомнения, стоивший огромных человеческих жертв из неписаных правил и обычаев, с формированием и развитием государств, мало помалу был преобразован в указания государственных правителей. При этом, развитие морского права продолжается и поныне вместе с развитием техники. Так, если самыми первыми нормативными требованиями в отношении судов можно считать требования к плавучести (недопущение перегруза, назначение минимального надводного борта), то в дальнейшем всё большее количество мореходных качеств судна подвергались нормативному регулированию.

К основным навигационным качествам судна относятся плавучесть, остойчивость, непотопляемость, плавность качки, ходкость, управляемость, прочность. К главным эксплуатационно-экономическим качествам судна относятся: грузоподъёмность, грузовместимость, пассажировместимость, скорость хода, автономность плавания, соответствие требованиям эксплуатации, величина эксплуатационных расходов, строительная стоимость.¹

В настоящем все основные навигационные характеристики судна (пожалуй, кроме ходкости) нормируются. Даже некоторые эксплуатационные качества судна также подвергаются государственному регулированию в настоящем (следует отметить Кодекс по безопасной эксплуатации судов). На подходах к портам и в портовой акватории регулируется скорость хода судов. В ближайшем будущем, пожалуй, следует ожидать нормирования скорости хода судов и в территориальном море.

Государство и морская торговля

Стремление государства регулировать общественные отношения, составляющие в значительной части основу благосостояния граждан - торговлю и, в особенности, морскую торговлю является естественным стремлением мудрых государственных правителей. Весьма неосмотрительны те государственные мужи, которые упускают из виду необходимость дать гражданам чёткие и ясные правила осуществления морской торговли для общественного блага. В Европе издавна придавали большое значение государственному регулированию морской торговли. Так, например, в «Кодексе морских законов Венеции», который относится к 1255 г. имеются указания относительно установления предельной осадки для судна. «Морской кодекс Висби» 1288 г. также устанавливал требования относительно предельной загрузки судна. Дальнейшее развитие нормативных требований к судам происходило и в других странах Европы. Наиболее известными из государственных актов являются в Англии - Навигационный акт, изданный Кромвелем в 1651 г., а во Франции - Морской Ордонанс, изданный во времена Людовика XIV в 1681 г. К примеру, Морской Ордонанс включал в себя как статьи, касавшиеся морского частного права, так и статьи, касавшиеся морского административного права, в частности, статьи относительно капитана и экипажа судна, надзора за порядком в порту. Однако и на арабском востоке уже в 15 веке, актами правителей нормативно устанавливались требования к лоцману, что свидетельствует о высокоразвитой культуре мореплавания вообще и вниманию, которое восточные правители уделяли вопросам регулирования морской торговли в частности.

В руководстве по мореплаванию, написанном выдающимся арабским мореходом Ахмадом ибн Маджидом в 1490 г. речь идёт об устройстве судна, навигационных приборах, должностных обязанностях членов команды, правилах поведения на судне и в порту и о многом другом.

Правила, изданные отдельными правителями зачастую приобретали универсальный характер и использовались на практике в других государствах. Так можно отметить Правила предупреждения столкновений судов в море, которые были приняты Законом о торговом судоходстве Великбритании от 4 марта 1863 г., которыми пользовались почти все морские государства. В 1869 г. Были приняты Международные правила для предупреждения столкновений судов в море.

К насущным заботам государства относится также и забота о всемерном и всяческом поощрении морской торговли. Таковое деятельное поощрение может быть как в форме преференций, так и в форме устранения ненужных затруднений на пути следования товаров морем.

Международные инструменты по обеспечению безопасности судоходства

Основными в деятельности государства по обеспечению безопасности судов считаются международные конвенции и кодексы ИМО, конвенции и рекомендации международной организации труда (МОТ):

1.Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (Далее СОЛАС-74);

2.Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, измененная Протоколом 1978 года к ней (далее МАРПОЛ-73/78);

3.Международная конвенция о грузовой марке 1966 года ( далее ГМ-66);

4.Международная конвенция о подготовке и дипломированию моряков и несении вахты 1978 года (далее ПДМНВ-78/95).

5.Международная конвенция по поиску и спасанию на море (SAR - 79).

6.Международная конвенция по спасанию (SALVAGE-89).

7.Международные конвенции по содействию судоходству, особенно МК по обмеру судов, МК по безопасным контейнерам, 1972 г., Международные правила предупреждения столкновений судов в море (COLREGE-72).

8. Кодекс перевозки опасных грузов.

9. Кодекс перевозки навалочных грузов.

10. Кодекс МКУБ.

11. Кодекс по спасательным средствам.

Резолюция Ассамблеи ИМО А.847, принятая 27.11.1997 г. «Руководство по оказанию помощи государствам флага судна в выполнении положений инструментов ИМО».

Согласно положений Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS 82) и вышеупомянутых конвенций ИМО, Администрации несут ответственность за издание законов и правил и за осуществление других мер, которые могут быть необходимы для полного выполнения этих инструментов с целью обеспечения соответствия судна своему назначению с точки зрения безопасности человеческой жизни на море и защиты окружающей среды.

В соответствии с вышеупомянутым Руководством, способность правительства государства выполнять обязанности в отношении международных конвенций оценивается как:

1.способность государства издавать законы, позволяющие осуществлять эффективную юрисдикцию и контроль в администрировании, в технических и социальных вопросах над судами, плавающими под его флагом, и, в частности, обеспечивать законодательную основу для требований общего характера к регистрации, инспекциям судов, законодательству о безопасности и предотвращению загрязнения, применяемому к таким судам, и выработку связанных с ним правил;

2. способность выработать юридическую основу для принуждения к выполнению национального законодательства государства флага;

3. способность иметь достаточный персонал с соответствующим опытом для выполнения обязанностей государства флага и разработки необходимого национального законодательства.

ТЕМА 2

Система морского административного права

Как и право государства в целом, морское административное право имеет принципиальное единство своих норм. Поэтому оно представляет собой стройную систему правовых институтов, органически связанных как друг с другом, так и с другими отраслями права.

Морское административное право можно разделить на следующие основные разделы и институты: предмет, система и источники морского административного права; государственное управление морским транспортом; регистрация судов; надзор за мореплаванием; сертификация на морском транспорте; лицензирование на морском транспорте; требования к судну, его конструкции, оборудованию и снабжению; требования к экипажу судна, организация службы на судне и дипломирование моряков; обеспечение безопасности судоходства, расследование аварий и органы управления морским торговым флотом.

Из истории известно, что зарождение управления морским торговым флотом Украины произошло впервые 12 января (8 февраля по новому стилю) 1918 г. Совет народных комиссаров принял декрет о национализации торгового флота. Ещё в начале 1918 г. Одесский Союз моряков на своём чрезвычайном заседании принял решение перейти в здание главной конторы РОПиТа, взять управление торговым флотом, объявив его национализированным. Для управления флотом был создан Совет из девяти представителей моряков, портовиков и судоремонтников.

Весной 1918 г. Одесса была оккупирована австро-германскими войсками, правление РОПиТа вернулось. Летом 1918 г. бывший командующий Черноморским флотом адмирал Колчак создаёт в Лондоне «Управление российским торговым флотом» во главе с адмиралом Хоменко. В Константинополе при русской морской базе образовался «филиал» РОПиТа.

В конце 1918 г. в Черное море вошли корабли Антанты взамен ушедших немецких войск. В начале 1919 г. правление РОПиТа создаёт в Одессе так называемое «тоннаж-бюро», начавшее эксплуатацию черноморского торгового флота. В апреле 1919 г. оставляя Одессу войска Антанты увели торговые суда. Потом суда были уведены и в 1920 г. Деникиным.

В 1921 г. в Одессе учреждается Черноморско-азовский округ для управления всем морским транспортом бассейна, объединившим работу всех портов.

Развитие морского административного права в России до 1917 г.

Законодательство по морскому административному праву в России начало складываться только в эпоху Петра I. 13 января 1720 г. был издан Устав морской, само название которого отражало административную суть этого документа и статьи которого содержали административно-правовые нормы (в частности, в отношении капитана и флага). Петр I знаменит своим вкладом в административное регулирование всех сторон деятельности Государства Российского. Изданные во время его правления во множестве уставы и уложения надолго определили направление развития административного права вообще и морского административного права в частности. К источникам морского административного права России петровской эпохи следует отнести также Морской Устав - «Книга Устав морской о всём, что касается доброму управлению в бытности флота на море». Он состоял из пяти книг. В книге четвёртой глава 1 называлась - «О благом поведении на корабле», другие главы устанавливали правила в отношении раздачи провианта, награждения членов экипажа.

В 1727 году был принят Устав о ластовых судах, установивший определённые требования к исправности и надёжности портовых судов, их обеспечению табельным снаряжением и к подготовке экипажей не только для плавания в пределах порта, но и в море, в условиях непогоды (стр.86 Под флагом России: История зарождения и развития морского флота.-М.:Согласие,1995, .-568 с., ил.. В 1781 г. был издан Устав о купеческом водоходстве, вошедший затем, в качестве Дополнительного постановления от 1830 г. в Свод Учреждений и Уставов торговых. Устав торговый вошёл во вступивший в силу в 1835 г. Свод Законов Российской Империи. В последствии он был дополнен в 1865 г. законом о корабельной регистрации.

В Уставе торговом издания 1903 г. были включены подробные правила о морских лоцманах, правила для предупреждения столкновения судов в море и статьи о местном управлении приморскими торговыми портами. Затем, в 1906 г. в Устав торговый были внесены правила о плавании под русским флагом, постановления о судоводительских званиях и судовых механиках, а в 1909 г.- более подробные правила об освидетельствовании морских торговых судов и о погрузке судов. (проект Уложения о торговом мореплавании, подготовленный Министерством торговли и промышленности в 1909 г. не получил утверждения из-за начала первой мировой войны).

Развитие морского административного права в СССР

Декрет за подписью В.И. Ленина от 24 ноября 1917 г. отменял действие дореволюционных законов в отношении морских торговых судов. Одновременно с принятием указанного Декрета дела торгового мореплавания и портов были переданы в ведение Центрального Комитета Всероссийского Союза моряков и речников. Этим органом были приняты первые советские нормативные документы в отношении морского транспорта. В 1921 г. Морским Управлением Народного Комиссариата Путей Сообщения, к которому в то время перешли обязанности управления морским транспортом, была начата работа по составлению сборника нормативных документом. Сборник вышел в 1922 году. Публикуемые в дальнейшем сборники НКПС по морскому законодательству получили официальное значение. Последним в серии официальных сборников был объявленный к руководству приказом НКПС в 1928 г. «Сборник законов и распоряжений по торговому мореплаванию и портам». С 1924 г. система советского морского административного права пополнилась такими нормативными актами как положения о морских и портовых лоцманах, о морских судоводителях и судовых механиках, об административном, санитарном и таможенном режиме портов, о режиме морской прибрежной полосы Союза ССР. С учётом этих новых положений, в 1925-26 гг. был разработан проект морского торгового кодекса, однако, принят и введен в действие он был постановлением ЦИК и СНК СССР лишь в 14 июня 1929 г. В КТМ СССР 1929 г. существовали следующие разделы, относящиеся к морскому административному праву: - II «О судне» -О праве плавания под флагом Союза ССР и о правке собственности на суда. О приписке судов к порту и о внесении их в судовой реестр. О судовых документах.; III «Экипаж судна» - состав судового экипажа. Права и обязанности капитана морского судна; XIII «О задержании судов» - право начальника морского порта на задержание судов. В качестве приложений к КТМ СССР 1929 г. были даны следующие правила:

1.О радиоустановках на судах морского торгового флота, плавающих под флагом СССР.

2.О судоводителях и судовых механиках морского торгового флота СССР.

3.О случаях и порядке временного запрещения капитанам, их помощникам и механикам морского торгового флота СССР занимать соответствующие должности.

4.О минимуме состава судового экипажа морских торговых судов.

5.О государственных морских лоцманах.

6.О регистрации договоров чартер партии и коносаментов.

Принятие новых нормативных документов в развитие положений КТМ СССР 1929 г., особенно касавшихся вопросов морского административного права, продолжалось и далее. Даже предпринимались попытки составлять Сборники, но официального статуса такие сборники уже не имели. В числе таких сборников можно назвать «Сборник нормативных актов по морскому транспорту», подготовленный ЦНИИМФом и изданный в 1968 г.

В 1968 г. (13.12.1968 г.) был принят новый Кодекс торгового мореплавания СССР, в котором получили своё развитие нормы морского частного права. Но и нормы морского административного права также нашли своё закрепление в новом законодательном акте. В частности, в новом КТМ СССР устанавливалось, что государственный надзор за торговым мореплаванием в СССР возлагается на Министерство морского флота СССР (Ст.6). Следующие главы КТМ СССР 1968 г. относились к морскому административному праву: - II «Судно» -О праве плавания под флагом СССР, регистрации судов в Государственном судовом реестре и судовых книгах, судовых документах, III «Экипаж судна» -О составе экипажа, требованиях к экипажу, правах и обязанностях капитана, IV «Морской порт» -О функциях морского порта по обеспечению безопасности мореплавания.

Поле принятия КТМ СССР, в развитие его положений было также выпущено большое количество ведомственных нормативных актов, содержащих нормы морского административного права. Некоторые из них были выпущены, затем, в виде сборников. Можно отметить, к примеру, «Сборник руководящих документов по безопасности мореплавания», подготовленным по заданию Главной морской инспекции ММФ СССР в 1973 г., «Сборник действующих нормативных актов ММФ» в нескольких книгах, выпущенный ЦРИА «Морфлот» в 1977 г.

КТМ СССР 1968 г. действовал до последнего момента существования СССР и продолжал действовать и в независимых государствах, образованных в результате развала СССР до момента принятия ими национальных морских кодексов. В Украине КТМ СССР 1968 г. лег в основу при разработке проекта Кодекса торгового мореплавания Украины 1995 г.

Источники морского административного права Украины

Главным источником морского административного права Украины является Конституция Украины. В соответствии с ст. 13 «Земля, её недра, атмосферный воздух, водные и иные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы её континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами прав собственности Украинского народа. Государство обеспечивает социальную направленность экономики.

Торговое мореплавание оказывает огромное влияние на экологическое состояние Мирового океана. Девиз ИМО (Международной морской организации) «Безопаснее суда - чище моря». В связи с этим, можно упомянуть ст.16 Конституции Украины:

Ст.16 Обеспечение экологической безопасности…являются обязанностью государства.

Важной является также ст.9 Конституции Украины, которая определяет, что действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины.

Ст.92 Конституции Украины указывает, что исключительно законами Украины определяются:

5) основы использования природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, …, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи;

12) организация и деятельность органов исполнительной власти,…;

22)…деяния, являющиеся….административными или дисциплинарными правонарушениями, и ответственность за них.

Ст.117 Конституции Украины определяет, что Кабинет Министров Украины в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, являющиеся обязательными к исполнению….Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти подлежат регистрации в порядке, установленном законом.

Ст.57 Каждому гарантируется право знать свои права и обязанности. Законы и иные нормативно-правовые акты, определяющие права и обязанности граждан, должны быть доведены до сведения населения в порядке, установленном законом.

Законы и иные нормативно-правовые акты, которые не доведены до сведения населения в порядке, установленном законом, являются недействительными.

Мы так подробно остановились на содержании норм Конституции Украины затем, чтобы представить возможные пути совершенствования существующих правовых норм, регулирующих общественные отношения в торговом мореплавании Украины. Нормы Конституции являются основополагающими для всей нормотворческой деятельности в области торгового мореплавания.

Кроме Конституции Украины к источникам морского административного права следует отнести Кодекс торгового мореплавания Украины. Кодекс состоит из 11 разделов, разделенных на главы. Он определяет право плавания под флагом Украины, регламентирует права и обязанности должностных лиц морского транспорта, членов экипажей судов, устанавливает многие другие важные правовые нормы. В развитие Кодекса издан ряд важных подзаконных актов: постановлений Кабинета Министров Украины, приказов Министра транспорта Украины, правил, инструкций и т.д.

В этой связи важным является Положение о Министерстве транспорта Украины, утвержденное Указом Президента Украины….

В соответствии с постановлением КМУ от 3.01.2002 г. №2 «О порядке и сроках действия отраслевых стандартов и приравненных к ним других нормативных документов бывшего СССР», Приказом Минтранса № 612 от 30.08.2002 г. утверждены перечни отраслевых стандартов и приравненных к ним нормативных документов бывшего СССР, которые используются предприятиями и организациями, которые входят в сферу деятельности Министерства транспорта Украины. При этом срок действия этих стандартов продолжен до 01.01.2007 г.

Многие морские административные правовые нормы, действующие в Украине в настоящее время, были приняты ещё во времена СССР и действуют в соответствии с Приказом Департамента морского и речного транспорта Украины «Про чинність в установах і на підприємствах морського транспорту України нормативних актів колишнього СРСР»(с последующими дополнениями).

Другие Законы Украины также являются источниками морского административного права Украины. Это, прежде всего Кодекс (КОаП), а также некоторые другие.

Кроме этого важными источниками морского административного права являются международные конвенции, участником которых является Украина. Административные нормы содержат некоторые из них, такие, как, например, Международная Конвенция об охране человеческой жизни на море 1974 г., Международная конвенция о предотвращении загрязнения моря с судов 1973, измененная Протоколом 1978 г. к ней и др.

На Международных конвенциях, как источниках морского административного права Украины следует остановиться подробнее, что мы и сделаем в следующих главах. В этой же главе мы лишь обратим внимание на некоторую двусмысленность современного правового статуса этих международных конвенций в Украине.

Вспомним, что согласно ст.9 Конституции Украины международные договоры Украины являются частью законодательства Украины в случае, когда согласие на обязательность их дано Верховной Радой Украины. В процессе присоединения Украины к международным конвенциям, на рассмотрении находится текст международной конвенции, который и представляется в Верховную Раду. Однако, многие международные конвенции имеют протоколы, приложения, в которые вносятся изменения. Так, например, ИМО (Международная морская организация) разрабатывает изменения к приложениям международной конвенции о предотвращении загрязнения моря с судов 1973/78, международной конвенции об охране человеческой жизни на море 1974 г., которые принимаются как на дипломатических конференциях, так и в ходе так называемой процедуры «молчаливого согласия» на Ассамблеях ИМО. Таким образом, получается, что после присоединения Украины к какой-либо международной конвенции, текст этой конвенции, протоколы или приложения к ней, поданные в Верховную Раду Украины в дальнейшем изменяются и модифицируются. Тем самым, статус изменений к международным конвенциям, протоколам или приложениям к ним становится неясным, поскольку разрешения на обязательность таких изменений для Украины Верховная Рада Украины не давала.

Вторым моментом, характеризующим двойственность правового статуса международных конвенций, является то, что согласно ст. 57 Конституции Украины, нормативно-правовые акты должны быть доведены до сведения населения. Однако, на начало 2002 г., практически ни одна из международных конвенций, содержащих нормы морского административного права, стороною которых является Украина, не была опубликована в установленном порядке и доведена до сведения населения.

К источникам морского административного права можно также отнести и морские обычаи, которые в настоящем уже получают нормативное закрепление в положениях законодательства, становясь, тем самым нормами положительного права. Так, можно, например, назвать обычаи морского торгового порта, которые сейчас нормативно закрепляются в Постановлениях по порту, издаваемых начальником порта.

Кроме этого, к источникам морского административного права можно также отнести, так называемые, «Правила хорошей морской практики». Сами «Правила хорошей морской практики» не формализованы, но ссылки на необходимость их соблюдать содержатся в нормах законодательства… (пример). Некоторые международные соглашения содержат такую правовую конструкцию «требования разумной предосторожности, в применении к преобладающим обстоятельствам и условиям плавания», которая и служит неформальной отсылкой к неформализованным «Правилам хорошей морской практики».

ТЕМА 3

Признанные организации

Властные полномочия реализуются в порядке, установленном Законом Украины. Так, например, Согласно части 2 статьи 19 Конституции Украины, «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основаниях, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины».

В Законе Украины «О предприятиях в Украине» от 27.03.1991 г. №887-XII вопрос государственного контроля упоминается в разделе VI «Предприятие и государство», в котором ст.32 говорит непосредственно о контроле над деятельностью предприятия. В ней указывается, что контроль над отдельными сторонами деятельности предприятия осуществляют государственная налоговая инспекция, государственная контрольно-ревизионная служба, государственные органы, на которые возложены надзор за безопасностью производства и труда, противопожарной и экологической безопасностью, другие органы согласно законодательству Украины. Кроме того, в этой статье устанавливается, что «органы, контролирующие отдельные стороны деятельности предприятия, осуществляют полномочия в пределах своей компетенции, установленной законодательными актами Украины. Предприятие имеет право не выполнять требования этих органов, если их требования выходят за пределы их полномочий».

В этой связи интересен правовой статус так называемых «признанных организаций». Концепцией административной реформы в Украине такой термин, как «признанные организации» не предусматривается. С точки зрения структуры государственного управления такие организации (органы) не являются органами власти. Однако, органом власти такой организации делегируется часть государственных полномочий. Разумеется, для такого делегирования полномочий требуются законные основания.

К примеру, КТМУ в ст.22 указывает «надзор за выполнением на судах требований международных договоров Украины осуществляется классификационным обществом по поручению Кабинета Министров Украины». В ст.38 «Свидетельство о годности к плаванию, мерительное свидетельство, пассажирское свидетельство, свидетельство о грузовой марке, а также другие судовые документы, предусмотренные международными договорами Украины по вопросам безопасности мореплавания, выдаёт классификационное общество по поручению Министерства транспорта Украины». Таким образом, Законом Украины установлен порядок делегирования определённых властных полномочий классификационным обществам, которые, в этом случае считаются «признанными организациями». Кем признанными? Морской администрацией (Правительством Украины). Почему морские администрации делегируют свои полномочия? Чаще всего оттого, что ресурсов на осуществление властных полномочий в полном объёме у морских администраций не хватает в связи с особенностью функционирования морских судов. Скажем, если у судна истекает срок действия какого-либо государственного Свидетельства в порту на другой стороне Земли, то что делать морской администрации? Командировать туда государственного служащего для инспектирования судна и выдачи нового государственного Свидетельства? Возможно, но если флот под флагом государства насчитывает сотни судов, то такие командировки будут дорого стоить государственному бюджету. Поэтому, морской администрации имеет смысл поручить выполнение некоторых функций тому, кто может обеспечить выполнение этих функций. Чаще всего это – классификационные общества, которые имеют большой опыт обследований судов, свои правила и процедуры. Однако, выполнение некоторых функций морская администрация может поручить не только классификационным обществам, а, иногда, даже отдельным физическим лицам.

В этом случае, большое значение имеет содержание поручения на выполнения этих функций, определяющее права и обязанности признанной организации, а также требования к ней.

Требования к признанным организациям

Директива ЕвроСовета 94/57/ЕС от 22.11.1994 г. устанавливает общие правила осуществления инспекций со стороны морских администраций стран ЕС. Преамбуле эта директива имеет следующий текст: «В рамках положений конвенций, государства-члены могут до определённых пределов уполномочивать технические организации на проведение освидетельствований и могут делегировать полномочия по выдаче соответствующих свидетельств.»

Поскольку практика поручения выполнения многих функций об­ществам и другим организациям стала практически всеобщей, Международная морская организация (в частности подкомитет по функциям Государства флага) предпринял некоторые меры для урегулирования вопроса функционирования признанных организаций, их взаимоотношениям с администрациями. Разработанные подкомитетом ММО проекты были рассмотрены Комитетом по безопасности мореплавания и Комитетом по защите морской среды, затем Советом ММО и были вынесены на 18-ю сессию Ассамблеи ММО. 18-я Ассамблея ММО приняла Руководство по предоставлению полномочий организациям, действующим от имени администрации². Это Руководство преследует цель установить единый порядок и механизм предостав­ления полномочий признанным организациям, действующим от име­ни Администрации, которые могли бы оказывать помощь государст­вам флага в единообразном и эффективном выполнении соответствующих конвенций ИМО, а также минимальные стандарты для таких организаций. При принятии Руководства Ассамблея поручила КБМ и МЕПС разработать в срочном порядке подробные спецификации относительно четких функций признанных организаций, касающихся освидетельствования и выдачи свидетельств. Такие спецификации были разработаны и приняты на 19 сессии Ассамблеи (резолюция А.789(19)).

Учитывая различные правовые системы, КБМ и МЕПС разработали модель

типового соглашения между Администрацией и соответствующей организацией, уполномоченной действовать от имени Администрации (МSС/Сirc/710; МЕРС/Сirс/307 9 Осtober 1995). Так, соглашение должно содержать цели, общие условия, толкование, эквиваленты и изъятия, передача сообщений Администрации, применимое право, ответственность и т.д. Типовое соглашение имеет два приложения. Согласно Приложению 1, существует три типа полномочий: полное, когда организация уполномочивается осуществлять освидетельствования и выдавать временные или постоянные свидетельства; частичное и ограниченное (в каждом отдельном случае или в определенных географических районах). Приводится перечень конвенций и специфические условия. Приложение 2 содержит положения об информации, которая должна направляться Администрации. В отдельном приложении сформулированы дополнительные условия, которые могут быть включены в Приложение 1 и Приложение 2.

Согласно правилу 1 главы XI СОЛАС 74, эти организации должны отвечать требованиям, содержащимся в Руководстве.

Согласно Руководству, контроль за предоставлением таких полномочий необходим для обеспечения единообразия проверок и поддержания установленных стандартов. При предоставлении пол­номочий признанным организациям следует:

1) определить, что организации имеют достаточные ресурсы с точки зрения технических, управленческих и исследовательских возможностей в соответствии с минимальными стандартами;

2) иметь официальные письменные соглашения между Админи­страцией и уполномочиваемой организацией, которые должны со­держать определенные элементы;

3) предусмотреть инструкции, подробно излагающие действия, предпринимаемые в том случае, если установлено, что судно не готово выйти в море без опасности для судна или находящихся на борту людей или без чрезмерной угрозы причинения ущерба морской среде;

4) предоставить организации все соответствующие документы национального законодательства, приводящие в действие положе­ния конвенции;

5) установить, чтобы организация вела учет, посредством которо­го Администрация может получить данные для оказания ей помощи в толковании правил конвенций.

Администрация должна установить систему обеспечения доста­точности работы, выполняемой такими организациями. Эта система должна учитывать, в частности: порядок связи с организацией; по­рядок получения сообщений от организации и обработки сообщений Администрацией; дополнительные проверки судна, проводимые Ад­министрацией; мониторинг и проверку вопросов, относящихся к классу судна, и т. д.

В Дополнении 1 содержатся минимальные стандарты для при­знанных организаций, действующих от имени Администрации. Ор­ганизация может быть признана Администрацией для выполнения возложенных на нее в силу закона работ при условии соблюдения определенных минимальных условий, в отношении которых органи­зация должна представлять полную информацию и обоснование. Так, следует указать относительные размеры, структуру, опыт и возможности организации, соответствующие типу и степени полномочий, которые Администрация намерена передать. Организация должна представить документы, подтверждающие ее значительный опыт в области оценки проектирования, постройки и оборудования торговых судов, а также свою систему по управлению безопасностью.

Для того, чтобы получить полномочия выполнять от имени Администрации функции, налагаемые на нее соответствующими конвенциями и национальными актами, организация должна представлять для публикации и систематического обзора нормы или правила на английском языке, относящиеся к проектированию и конструкции судов, выдаче свидетельств, а также обеспечивать последовательную работу с целью обновления опубликованных критериев. Представители Администрации и других заинтересованных сторон должны иметь возможность участвовать в разработке таких норм и правил. Организация должна иметь широкий штат технического, управленческого и обслуживающего персонала, способного разрабатывать нормы и правила и поддерживать их на современном уровне, а также штат квалифицированных профессиональных сотрудников для предоставления требуемых услуг в соответствующих географических районах, а также при необходимости своих представителей на местах. Эта организация должна руководствоваться принципами этического поведения, которые должны содержаться в Кодексе этики, и признавать ответственность, связанную с предоставлением ей полномочий. Для получения признания она должна доказать свои технические, административные и управленческие возможности, определять свою техническую политику в отношении обеспечения качества и гарантировать, что эта политика понимается, осуществляется и поддерживается на всех уровнях организации.

В организации должна быть разработана и эффективно соблюдаться внутренняя система качества, основанная на соответствующих международных признанных стандартах качества, которая, в частности, обеспечивает: систематические обновление и введение норм и правил и их выполнение; удовлетворение требований по выполнению соответствующих международных соглашений; контроль, систему наблюдения и систему оценки инспекторов и постоянного повышения их знаний, всестороннюю проверку системы качества со стороны независимых аудиторов, признаваемых Администрацией.

Для предоставления полномочий в оказании услуг по освидетельствованиям, предусмотренным международными соглашениями, которые требуют оценки береговых систем по безопасному управлению и судовых систем и персонала судна, организация дополнительно должна обеспечивать и применять соответствующие процедуры для определения степени соответствия этих систем управления безопасности, предусматривать систематическую подготовку профессио­нальных сотрудников надлежащей квалификации, которые принима­ют участие в освидетельствовании системы управления безопасности с тем, чтобы обеспечить знание соответствующих применимых критериев, а также технических и эксплуатационных аспектов управления безопасности на море.

ТЕМА 4

Органы управления морским торговым флотом

Вопросами регулирования торгового мореплавания ведали последовательно:

При Петре 1 делами флота ведал Приказ Морского флота, Адмиралтейств-коллегия и подведомственные им учреждения.

Вопросы государственного регулирования торгового мореплавания требуют создания специально уполномоченных органов, ведающих делами торгового мореплавания. Создание такого органа было положено 19 января (по старому стилю) 1898 г. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета.

С 1898 по 1903 Отдел при Департаменте торговли и мануфактур и особый Совет при Министерстве финансов.

С 1903 по 1908 Главное Управление Торгового Мореплавания и Портов.

С 1908 по 1917 Отдел торгового мореплавания и Отдел портов при Министерстве торговли и промышленности.

С 1917 - начало 1918 г. Центральный Комитет Всероссийского Союза моряков и речников.

С начала 1918 по середину 1918 г.- Народный Комиссариат Торговли и промышленности.

С 1918 по 1920. - Высший Совет Народного Хозяйства.

С 1920 по 1922 г. - Морское Управление Народного Комиссариата Путей Сообщения.

С 1922 по 1931 г. - Центральное управление морским транспортом (ЦУМОР).

С 1931 по 1939 -Народный Комиссариат Водного Транспорта.

1939 -1946 Народный Комиссариат Морского Флота.

1946 по 1954 г. Министерство морского и речного флота.

1954 - 1991 Министерство морского флота СССР (Государственный производственный комитет по рыбному хозяйству СССР, позже - Министерство рыбной промышленности СССР, позже - Министерство рыбного хозяйства СССР).

1992 -1993 г. Государственная администрация морского транспорта Украины.

1993 - 1996 г. Департамент морского и речного транспорта Украины Минтранса Украины.

1996 - 1999 г. Государственный департамент морского и речного транспорта Украины Минтранса Украины.

1999 -2000 г. Государственная администрация морского и речного транспорта Украины.

2000 - Государственный департамент морского и речного транспорта Украины.

В 1999 г. Вопросы государственного административного надзора за безопасностью судоходства были выделены в отдельный блок вопросов, которыми начала заниматься ГФИ Главная государственная инспекция Украины по безопасности Минтранса Украины, а также Государственный департамент морского и речного транспорта Украины Минтранса Украины.

Функции государства флага

Установление и контроль требований относительно регистрации судов под флагом Украины, проведение регистрации, перерегистрации и параллельной регистрации судов. Включение судов в государственные реестры судов, исключение судов из государственных реестров судов, учет и ведение реестров судов, выдача регистрационных документов.

Установление и контроль требований относительно проектирования и строительства судов, их конструкции, оборудования и оснащения, в том числе, оснащения и оборудования медицинского назначения, эксплуатации и технического обслуживания, ремонта и реконструкции, комплектования судов экипажами.

Установление порядка одобрения типа, удостоверение соответствия установленным требованиям технических средств судовождения и навигации, оборудование и оснащение, которое обеспечивает безопасность судоходства, включая судовое пожарное оборудование и оснащение.

Установление и контроль требований относительно санитарного состояния судов, медицинского отбора моряков для работы на судах и проверки состояния их здоровья, условий жизни и работы экипажей на борту судов, рабочего времени членов экипажей судов.

Установление порядка удостоверения соответствия судовладельцев требованиям Международного Кодекса управление безопасностью (МКУБ), включая финансовое обеспечение ответственности при осуществлении операций с опасными грузами.

Установление и контроль требований относительно судовождения и предоставления помощи на море.

Установление и контроль требований относительно порядка докладов при аварийных ситуациях.

Проведение официальных расследований аварийных событий на морском и речном транспорте.

Установление и контроль требований относительно обеспечения функционирования морской подвижной радиослужбы.

Составление отчетов о выполнении функций государства флага.

Представительство Украины в международных организациях по вопросам судоходства.

Другие поручения Правительства Украины.

Осуществление функций государства флага

20-я сессия Ассамблеи приняла новое Руководство по оказанию помощи государствам флага по осуществлению документов ИМО.

Согласно Руководству, на момент вступления в силу конвенции для какого-либо государства правительство данного государства должно быть в состоянии осуществлять ее положения через свое соответствующее национальное законодательство и обеспечить необходимую инфраструктуру. Целью Руководства является обеспечить государства флага средствами, позволяющими устанавливать и осуществлять меры по эффективному применению и обеспечению выполнения Конвенции СОЛАС 1974 г., Конвенции МАРПОЛ 73/78, Конвенции о грузовой марке 1966 г., Международной конвенции о стандартах подготовки, дипломирования моряков и несении вахты 1978 г.

Руководство состоит из семи разделов: Общие положения; Первоначальные действия; Осуществление; Предоставление полномочий; Обеспечение выполнения; Инспекторы государства флага; Расследования, проводимые государством флага. В Добавлении приводится возможная структура для национального законодательства по осуществлению указанных выше конвенций.

В Руководстве подчеркивается, что государство должно располагать действующим законодательным органом, который может принимать законы, применимые к судам, плавающим под его флагом и обеспечивать их последующее выполнение.

Как упоминает Г.Г.Иванов, еще при разработке проекта Временного руководства в Подкомитете возникал вопрос о том, может ли ИМО оценивать действия отдельных государств по эффективности выполнения положений руководства. По мнению одних делегаций, Конвенция о ИМО не содержит положений, предоставляющих ей такую возможность. Другие делегации полагали, что без эффективной оценки программы, которая была бы открыта для критики и оценки извне, Руководство не достигнет своей главной цели в ликвидации субстандартных судов. Подкомитет попросил Секретари­ат провести соответствующий анализ Конвенции с тем, чтобы получить юридическое заключение о возможности производить оценку действий государств флага в их усилиях по имплементации стандартов, содер­жащихся в соответствующих инструментах ИМО (в которых эти госу­дарства участвуют), путем запроса о направлении в ИМО ежегодных докладов по этой проблеме³.

В настоящем вопрос оценки выполнения государством флага своих функций имеет развитие. Так Организация экономического сотрудничества и развития, которая предложила ИМО одобрить план, направленный на ликвидацию субстандартных судов. Отмечая в своем заявлении, что основная ответственность за соответствие судов между­народным стандартам лежит на государствах флага, которым предоставляется возможность продемонстрировать, что они эффектив­но выполняют взятые на себя обязательства, Организация предложила ИМО: осуществлять наблюдение и докладывать о том, как все госу­дарства флага имплементируют и выполняют правила и стандарты ИМО; анализировать и публиковать основные факторы, приведшие к авариям и загрязнению, включая флаг, наименование судовладельца, стандарты постройки, наименование классификационного общества, гражданство экипажа и возраст судна; определять области, нуждающи­еся в улучшении; осуществлять наблюдение за подготовкой и дипломированием моряков. Эти предложения были подержаны также и Европейской комиссией.

На 23-й Ассамблее ИМО (2003 г.) особенно жаркие дискуссии разгорелись по вопросу введения внешнего аудита работы национальных морских администраций. В итоговом тексте Резолюции содержатся положения о введении на первых порах схемы добровольного аудита работы администрации государства флага. Следует отметить, что ряд делегаций (США, Япония и др.) настаивали на введении обязательности внешнего аудита.

Функции морской администрации Украины

Несколько последних лет горячую дискуссию как в специализированной морской прессе, так и на различных семинарах вызывают вопросы совершенствования структуры управления на морском транспорте Украины. Действительно, нельзя существующую модель государственного управления в морской отрасли Украины считать эффективной, поскольку несколько государственных органов по сути занимаются одним и тем же, т.е. дублируют свои функции. Поэтому следует определить и нормативно закрепить перечень государственных функций, в особенности, связанных с безопасностью судоходства, которые должны обеспечиваться государственным управлением, а затем уже в установленном порядке поручить выполнение тех или иных функций различным органам. Таким образом, может быть реализована функциональная схема госуправления, когда структура подстраивается под необходимые функции, а не наоборот. При составлении перечня таких функций необходимо учесть требования международных договоров Украины, которыми предписывается обеспечение тех или иных функций со стороны специализированного органа. С этой целью при Департаменте морского флота и речного транспорта создано Агенство морской безопасности, выполняющее функции государства флага, государства порта, прибрежного государства и государства, в которой осуществляется подготовка моряков.

Функции Морской администрации Украины могут выполнять различные органы исполнительной власти, Правительство Украины может даже в установленном порядке поручить выполнение тех или иных государственных функций неправительственным организациям, учреждениям и предприятиям, как это принято в международной практике.

Концепция контроля государства флага судна имеет под собой глубокое теоретическое обоснование и неразрывно связана с вопросом свободы судоходства в открытом море.

После многочисленных притязаний на суверенитет над тем или иным районом океана, государства постепенно пришли к пониманию о праве свободного судоходства в открытом море. Однако свобода судоходства ставилась в зависимость от осуществления контроля над судами, осуществляющими плавание в открытом море. Так на Лозанской конференции Института международного права 1927 г., была выработана декларация, положения которой нашли впоследствии своё воплощение в международных соглашениях. Принцип свободы моря, как указывалось в этой декларации, влечёт за собой последствия, одним из которых является следующее – свобода судоходства в открытом море при условии исключительного контроля, если нет соглашения об обратном, со стороны государства, под флагом которого плавает судно. Отсюда также следует, что судно, не плавающее под флагом какого-либо государства не пользуется и свободой судоходства в открытом море.

Государство "государство флага" означает государство, под флагом которого плавает и имеет право плавать данное судно;