2. Хозяйственная реформа 1957 года: перестройка управления промышленностью и строительством. Реформа системы планирования

Хозяйственная реформа 1957 года означала переход к территориальной модели управления промышленностью и строительством. В ходе реформы на местах были созданы новые управленческие структуры – советы народного хозяйства (совнархозы), заменившие собой ряд союзных и республиканских министерств. По сути, произошла децентрализация системы управления промышленностью и строительством. Децентрализация не затронула лишь министерства оборонной, авиационной, радиотехнической и судостроительной промышленности. По замыслу реформаторов, создание совнархозов преследовало две главные цели:

1) приблизить систему управления двух отраслей народного хозяйства к нуждам регионов, то есть – ликвидировать чрезмерную централизацию;

2) сократить управленческий аппарат.

Реформе предшествовал ряд постановлений партии и правительства по проблемам народного хозяйства в целом и его отдельных отраслей:

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О роли и задачах Государственного банка СССР» (1954);

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата» (1954);

Постановление Совета Министров СССР «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик» (1955);

Постановление июльского 1955 года Пленума ЦК КПСС «О задачах по дальнейшему подъему промышленности, технического прогресса и улучшению организации строительства»;

Постановление Совета Министров СССР «О расширении прав директоров предприятий» (1955);

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшей индустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства» (1955);

Постановление декабрьского 1956 года Пленума ЦК КПСС «О дальнейшем всестороннем улучшении руководства народным хозяйством как первоочередной задаче партии».

Пленум внес на всенародное обсуждение проект перестройки управления промышленностью и строительством. На собраниях, обсуждавших проект, присутствовало около 41 млн человек, при этом 2,3 млн человек выдвинули свои предложения.

30 марта 1957 года в печати были опубликованы тезисы о предстоящей организации, а 7 мая на VII сессии Верховного Совета СССР был принят Закон «О дальнейшем совершенствовании управления промышленностью и строительством». В то время в стране имелось более 200 тысяч промышленных предприятий и свыше 100 тысяч строек. Было очевидным, что управлять производством и строительством из нескольких общесоюзных министерств и ведомств было очень сложно.

Выступая на сессии с докладом, Н.С. Хрущев замечал, что «ведомственный подход приводит к ослаблению, а зачастую и к нарушению нормальных производственных связей между предприятиями различных министерств, расположенных в одном и том же городе или экономическом районе. При нынешней структуре, когда управление осуществляется из центра по вертикали, на длительное время задерживается решение ряда важных вопросов».

Таким образом, сутью реформы перестройки управления промышленностью и строительством был переход к территориальному принципу в экономических административных районах СССР. В каждом из таких районов и создавался Совет народного хозяйства (совнархоз). В стране тогда было образовано 105 экономических административных районов, в том числе:

в РСФСР – 70 (охватывали 14 автономных республик и 59 краев и областей);

в УССР – 11 (охватывали 26 областей);

в Казахской ССР – 9 (охватывали 16 областей);

в Узбекской ССР – 4 (охватывали 1 автономную республику и 9 областей);

в остальных союзных республиках – по одному.

Очевидно, что регионы, промышленность которых не достигла высокого уровня, объединялись с более развитыми в индустриальном плане регионами. Так, Ленинградский административный район включал в себя Ленинградскую, Псковскую и Новгородскую области. Алма-Атинский административный район включал в себя Алма-Атинскую, Джамбульскую и Талды-Курганскую области и т.д.

Хотя каждый из 105 совнархозов непосредственно подчинялся Совету Министров своей союзной республики, центр оперативного управления промышленностью и строительством фактически был перенесен в экономические районы – непосредственно к предприятиям и стройкам.

Основными функциями совнархозов были:

контроль над деятельностью предприятий на местах;

совершенствование материально-технической базы подконтрольных предприятий;

укрепление дисциплины поставок готовой продукции;

осуществление региональных проектов развития производства и их финансирование.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что сложившаяся в Советском Союзе к началу хозяйственной реформы 1957 года система управления народным хозяйством была слишком громоздка. Наиболее интенсивно процесс образования жестко централизованных структур управления происходил в 1930-е годы, в период индустриализации.

В 1936 году насчитывалось:

8 общесоюзных наркоматов;

10 союзно-республиканских наркоматов;

4 республиканских наркомата;

3 госкомитета;

всего – 25.

В 1940 году насчитывалось:

25 общесоюзных наркоматов;

14 союзно-республиканских наркоматов;

5 республиканских наркоматов;

5 госкомитетов;

всего – 49.

В 1950 году насчитывалось:

30 общесоюзных министерств;

21 союзно-республиканское;

всего – 51 министерство, не считая госкомитетов.

В соответствии с принятым Законом «О дальнейшем совершенствовании управления промышленностью и строительством» от 7 мая 1957 года были упразднены 10 общесоюзных и 15 союзно-республиканских министерств. Предприятия и организации упраздненных министерств были переданы в ведение соответствующих совнархозов экономических административных районов.

В одно Министерство электростанций СССР были объединены Министерство электростанций СССР и Министерство строительства электростанций СССР. Министерство оборонной промышленности СССР и Министерство общего машиностроения СССР слились в одно Министерство оборонной промышленности СССР. Перестройка управленческих структур завершилась 1 июля 1957 года.

В итоге, на начало 1958 года в СССР функционировало:

7 общесоюзных министерств;

12 союзно-республиканских министерств;

9 госкомитетов;

всего – 28.

Проведенная реформа повлияла на снижение численности аппарата государственного и хозяйственного управления. По сравнению с 1950 годом его численность сократилась на одну треть, и составила в 1960 году 1,2 млн человек, став самой низкой за послевоенные годы.

В связи с перестройкой управления резко возросла роль Госплана СССР. В Законе «О дальнейшем совершенствовании управления промышленностью и строительством» от 7 мая 1957 года специально подчеркивалось, что Госплан должен стать научным планово-экономическим органом всего народного хозяйства. При этом работа Госплана СССР предусматривала его тесный контакт с Госпланами союзных республик.

В соответствии с Законом от 7 мая 1957 года разработка планов должна была сначала начинаться на уровне предприятий. Такая система известна как низовое планирование. Затем разработка планов продолжалась в хозяйственных объединениях, совнархозах, Госпланах и Советах Министров союзных республик, завершаясь в Госплане СССР. Таким образом, в связи с новым территориальным принципом управления промышленностью и строительством, составление перспективного и годового планов экономического развития стало осуществляться не по министерствам и ведомствам, а по республикам и по административным экономическим районам.

4 мая 1958 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства», в котором система планирования была полностью приведена в соответствие с реформой управления 1957 года. Постановлением, начиная с 1959 года, отменялся существовавший ранее порядок разработки и утверждения годовых народнохозяйственных планов. Теперь развитие народного хозяйства должно было планироваться только по перспективным планам на длительный период времени с распределением заданий:

а) по годам,

б) по стране в целом,

в) по союзным республикам,

г) по административным экономическим районам,

д) по предприятиям.

Перспективные планы стали базироваться на относительно ограниченном количестве показателей. В промышленности этими показателями стали объемы производства в стоимостных показателях, а по важнейшим видам продукции – и в натуральных показателях. В строительстве показателями являлись объемы инвестиций и ввод в действие производственных мощностей, жилых площадей и других объектов строительства. Помимо этого, в перспективных планах указывалась необходимая численность рабочей силы, фонд заработной платы, задания по производительности труда и снижению себестоимости.

Узаконенные контрольные цифры перспективных планов через Госпланы союзных республик и через совнархозы стали доводиться до предприятий и строек, являясь исходной базой для составления ими перспективных планов. В постановлении ЦК и Совмина от 4 мая 1958 года указывалось, что разработанный перспективный план с разбивкой по годам должен был сначала обсуждаться трудовыми коллективами предприятий и строек, и только после внесения этими коллективами замечаний и пожеланий направляться на утверждение в совнархоз.

В совнархозе полученный от предприятия или стройки перспективный план следовало увязать с перспективными планами, полученными от других предприятий и строек, и, исходя из этого, составить сводный перспективный план по всему административному экономическому району. Этот сводный план затем должен был направляться на утверждение Совета Министров союзной республики, а после утверждения поступать на ратификацию в ЦК КПСС и Совет Министров СССР. Процедура должна была завершиться принятием сессией Верховного Совета СССР соответствующего постановления или закона.

Первый перспективный план был составлен на семь лет (1959-1965 годы), что выразилось в появлении в советской хозяйственной жизни понятия «семилетка». Контрольные цифры семилетки были рассмотрены и одобрены на XXI съезде КПСС.

Получалось, что в Советском Союзе фактически была предпринята попытка отказа от пятилетнего планирования – пятилеток. Действительно, в стране так и не был составлен детальный план на Пятую пятилетку (1951-1955 годы). Развитие экономики в эти пять лет определялось Директивами XIX съезда партии.

В свою очередь, контрольные цифры Шестого пятилетнего плана на 1956-1960 годы хотя и были одобрены в феврале 1956 года на XX съезде КПСС, но уже в декабре того же года выяснилось, что план не соответствует реальным условиям. Решили пока составить переходный план на один-два года. Затем появился упомянутый семилетний перспективный план развития экономики на 1959-1965 годы.

28 февраля 1959 года Президиум Верховного Совета СССР издал указ об образовании Государственного научно-экономического совета правительства СССР. Теперь именно на Госэкономсовет возлагалась разработка контрольных цифр перспективных планов. 7 апреля 1960 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР своим постановлением № 388 возложили на Госэкономсовет СССР исполнение функций союзного органа по перспективному планированию. Главной же функцией являлась разработка перспективных планов развития экономики СССР на 20 лет, а также перспективных планов и балансов на 5-7 лет.

В свою очередь, июльский 1960 года Пленум ЦК КПСС возложил на Госэкономсовет, Госплан, Академию Наук и ЦСУ СССР совместно с правительствами союзных республик и министерствами представить в Совмин СССР предложения по совершенствованию показателей государственного плана. Имелись в виду такие показатели, которые обеспечивали бы заинтересованность предприятий и совнархозов:

в наиболее эффективном использовании основных и оборотных фондов;

в выпуске продукции в нужном количестве и высокого качества;

в повышении производительности труда и снижении себестоимости продукции.

Попыткам усовершенствования работы плановых органов было посвящено также постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 октября 1961 года.

Однако, по мнению Госэкономсовета СССР и Госплана СССР, разработка вопросов перспективного планирования в новых условиях требовала дальнейшего совершенствования сложившегося в стране экономического районирования. Они представили руководству партии и государства свои предложения по этому поводу.

Госэкономсовет и Госплан предложили пойти по пути укрупнения совнархозов через присоединение более слабых к более сильным (подобно укрупнению хозяйств в аграрном секторе). Очевидно, что в плановых органах возобладали центростремительные тенденции, что создавало перспективы возврата к прежней структуре управления экономикой.

На основании предложений Госэкономсовета и Госплана по новому экономическому районированию страны, 26 апреля 1961 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР утвердили постановление № 381. Этим постановлением утверждалась первая сетка крупных экономических районов Советского Союза. Вместо прежних 105 экономических районов на территории страны должны были появиться 19 крупных экономических районов:

1. Северо-Западный.

2. Центральный.

3. Волго-Вятский.

4. Центрально-Черноземный.

5. Поволжский.

6. Северо-Кавказский.

7. Уральский.

8. Западно-Сибирский.

9. Восточно-Сибирский.

10. Дальневосточный.

11. Донецко-Приднестровский.

12. Юго-Западный.

13. Южный.

14. Западный.

15. Закавказский.

16. Казахстанский.

17. Среднеазиатский.

18. Белорусский.

19. Молдавский.

В этих районах, кроме Казахстанского, Белорусского и Молдавского, были организованы Советы по координации по координации и планированию работы совнархозов, состоящие из 5-10 человек управленческого аппарата. В трех указанных районах эти функции должны были выполняться Госпланами (Казахстана, Белоруссии и Молдавии). Составляемые этими Советами и тремя республиканскими Госпланами рекомендации и предложения должны были направляться в соответствующие Советы Министров союзных республик, а затем в Госэкономсовет СССР и Госплан СССР для учета планирования и для оперативного руководства.