111. - Документи прокурорського реагування: види, зміст, значення.

Прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань, поєднує всі основні функції, передбачені ст. 121 Конституції України та ст.ст. 5, 19 Закону України “Про прокуратуру”. Це дає підстави стверджувати, що він має можливість уживати всіх передбачених заходів реагування на виявлені порушення законів. Заходи реагування прокурора на виявлені порушення законів при виконанні покарань необхідно поділити на дві групи: 1. Пропозиції та вимоги прокурора, що мають владно-розпорядчий характер.\ 2. Пропозиції прокурора щодо усунення компетентними органами виявлених порушень. Першу групу складають заходи реагування на виявлені порушення вимог кримінально-виконавчого та кримінально-процесуального законодавства. Прокурор, маючи повноваження, передбачені ст. 44 Закону “Про прокуратуру”, які дозволяють своєчасно виявляти й усувати порушення законів при виконанні кримінальних покарань, уживає заходів до поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення (ст. 6 Закону “Про прокуратуру”). Закон “Про прокуратуру” зобов’язує прокурора негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях тримання затриманих, попереднього ув’язнення, позбавлення волі або в установі для виконання заходів примусового характеру (п. З ч. 2 ст. 44 Закону), а ст. 45 цього Закону передбачає обов’язкові до виконання акти реагування прокурора на виявлені порушення. Цими актами є постанова і вказівка, які мають деякі особливості й застосовуються прокурором при виявленні різних по суті порушень закону. Так, постанова вноситься прокурором у випадках виявлення осіб, які незаконно затримані, незаконно перебувають у місцях попереднього ув’язнення; установлення незаконних постанов і рішень адміністрації місць попереднього ув’язнення щодо порядку й умов тримання затриманих, узятих під варту, засуджених до позбавлення волі та виконання інших покарань; виявлення у штрафних чи дисциплінарних ізоляторах, карцері незаконно заарештованих. Указівка прокурора – це захід реагування на виявлені порушення законодавства про порядок і умови відбування покарання. Указівки можуть даватися прокурором у письмовій або усній формі. Як правило, вони мають на меті негайне усунення порушень законів. Письмові вказівки видаються окремим документом (указівка про усунення виявленого факту порушення закону) або вказуються в акті перевірки місць відбування покарання (це може бути довідка, акт). Усні вказівки, як правило, прокурор дає у зв’язку з виявленням незначних одиничних порушень. Такі вказівки негайно виконуються, а порушення усувається. Слід зазначити, що в практичній діяльності органів прокуратури широко використовується такий ефективний акт реагування, як припис, передбачений ст. 22 Закону “Про прокуратуру”. Припис – це письмовий акт прокурорського реагування на порушення закону з вимогою негайно їх усунути та повідомити про це прокурору. До першої групи заходів реагування слід також: віднести акти, які прокурор використовує при нагляді за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство. Цей нагляд регламентується ст.ст. 100, 227 КПК і ст.ст. 29-32 Закону України “Про прокуратуру”, що наділяють прокурора владно-розпорядчими повноваженнями. Прокурор, виявивши порушення закону, застосовує постанови і вказівки. Постанови прокурора можуть бути про: закриття справи, якщо її порушено без законних підстав, або про скасування постанови про порушення справи, якщо в цій справі не проводилися слідчі дії; скасування незаконної відмови в порушенні кримінальної справи та незаконного порушення справи; скасування незаконних і необґрунтованих постанов слідчих та осіб, які провадять дізнання; повернення кримінальної справи органам дізнання та досудового слідства на додаткове розслідування з указівками щодо виконання слідчих дій; усунення особи, яка провадить дізнання, або слідчого від подальшого ведення дізнання чи досудового слідства; зупинення провадження в кримінальній справі. Постанова прокурора, відповідно до вимог ст. 130 КПК, повинна бути вмотивованою, з обґрунтуванням прийнятого рішення, а також статті КПК, на підставі якої прийнято рішення. При розслідуванні злочинів прокурор дає письмові вказівки в справі, яка підлягає виконанню органом дізнання та слідчим. Друга група заходів реагування включає акти, передбачені ч. 2 ст. 20, ст.ст. 21 і 23, 24 Закону України “Про прокуратуру”, – протести, подання, постанови, звернення до суду з заявами. Прокурор реалізує своє право, вносячи протести на незаконні накази, розпорядження чи дії адміністрації установи виконання покарання (ст. 21 Закону України “Про прокуратуру”). Подання про усунення порушень закону, причин цих порушень, умов, що їм сприяють, прокурор вносить адміністрації установи як за матеріалами комплексної перевірки додержання законів, так і за результатами аналізу або узагальнення стану законності в установі виконання покарань (ст. 23). Поряд із цим, прокурор, керуючись ст. 24 Закону України “Про прокуратуру”, може винести постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи. Прокурор на підставі п. 6 ст. 20 Закону України “Про прокуратуру” може звертатися до суду з заявою або позовом про захист законних інтересів установи виконання покарання. Таким чином, прокурор за результатами проведеної перевірки вживає відповідних заходів прокурорського реагування щодо усунення виявлених порушень законності, поновлення порушених прав і свобод громадян, притягнення винних посадових осіб до передбаченої законом відповідальності. Які акти реагування на виявлені порушення законів застосувати, прокурор визначає залежно від характеру порушень і наслідків, що настали. Ще раз слід пригадати, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами особистих прав і свобод людини та громадянина. Відповідно до своєї компетенції і в межах наданих йому прав, які визначені у ст.ст. 6, 20 Закону України “Про прокуратуру” за виявленими порушеннями закону прокурор вживає всі передбачені зазначеним Законом форми і методи прокурорського реагування. Давайте зараз розглянемо форми документів прокурорського реагування, підстави їх внесення, строки їх розгляду і заходи впливу у разі неналежного їх вирішення. Правовими формами реагування прокуратури на виявлені порушення законів є протест, припис, подання, постанова про дисциплінарне провадження, і вони визначені статтями 21 - 24 Закону України “Про прокуратуру”. Окремо слід зупинитися на наступній формі документа прокурорського реагування як вказівка. Цей документ реагування, характерний лише для даного напрямку прокурорського нагляду і пов’язаний з додержанням встановлених законодавством порядку і умов тримання затриманих, заарештованих, засуджених до позбавлення волі та виконання інших покарань, а також осіб, до яких застосовано заходи примусового характеру, відповідно до статті 45 Закону України “Про прокуратуру” є вказівка, а також постанова, які є обов¢язковими і підлягають негайному виконанню. Пунктом 2 частини 2 статті 44 зазначеного Закону передбачено, що у разі виявлення незаконних актів адміністрації попереднього ув’язнення, позбавлення і обмеження волі та місцями застосування заходів примусового характеру прокурор має право зупинити виконання таких актів, опротестувати або скасувати їх. Постановою прокурор скасовує буд-які незаконні рішення посадових осіб ( зазвичай це постанови) щодо порядку і умов тримання заарештованих і позбавлених волі, а також осіб, до яких застосовані заходи примусового характеру ( незаконне поміщення в дисциплінарний ізолятор, карцер тощо ). У постанові зазначаються виявлені порушення закону, підстави і мотиви прийнятого рішення, сформульовані вимоги прокурора щодо їх усунення та про негайне виконання постанови. Вона підписується прокурором і завіряється печаткою. Вказівка прокурора може бути як письмовою, так і усною. Усні вказівки спрямовані на усунення поодиноких незначних порушень закону. Письмові вказівки даються в довідці перевірки або окремим документом. Зміст і форма вказівки, як окремого документу реагування, вироблені практикою. Також у даному документі доречно ставити питання і про притягнення до відповідальності службових осіб, які допустили порушення закону. Проте вона повинна відповідати вимогам ст. 25 Закону України “Про прокуратуру “. Слід констатувати, що виходячи із ст. 56 Закону України “Про прокуратуру“: “Роз¢яснення поняття “прокурор”, - постанова і вказівка вноситься прокурором, заступником прокурора, старшими помічниками і помічниками прокурора, начальниками управлінь відділів, їх заступниками, старшими прокурорами і прокурорами управлінь і відділів, які діють у межах своєї компетенції. Тобто, зазначений документ реагування має право вносити любий працівників прокуратури. Здійснюючи нагляд за додержанням законів адміністрацією установ попереднього ув’язнення, позбавлення і обмеження волі та місцями застосування заходів примусового характеру, у фінансово-господарській діяльності, про санітарно-епідеміологічний стан, охорону навколишнього природного середовища, пожежну охорону, додержання бюджетного та податкового законодавства тощо, прокурор використовує загальнонаглядові повноваження ( ст. 20 Закону України “ Про прокуратуру “). У разі встановлення, що адміністрація установ попереднього ув’язнення, позбавлення або обмеження волі та місць застосування заходів примусового характеру прийняла акти нормативного характеру або правозастосовчі, але вони не мають відношення до застосування стосовно осіб заходів примусового характеру та окрім того, вони протирічать закону, то ці акти підлягають опротестуванню. Це як правило накази, листи, розпорядження тощо по управлінню (відділу), установі. На зазначені акти, що суперечать вимогам закону прокурор приносить протест відповідно до ст. 21 Закону України “Про прокуратуру“. В інших випадках незаконні акти скасовуються прокурором шляхом винесення постанов У протесті ставиться питання не тільки про скасування незаконного акту або приведення його у відповідність з законом, а також про припинення незаконної дії посадової особи та поновлення порушеного права. Протест вноситься до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. Якщо виявлені у ході перевірки порушення закону носять явний характер і можуть потягти за собою суттєву шкоду інтересам громадянина або державі, прокурор може внести припис про усунення порушень, який повинен відповідати вимогам ст. 22 Закону України “Про прокуратуру”. У даному випадку прокурор у приписі вимагає усунуті явні порушення законуСтосовно посадових осіб, які допустили порушення вимог чинного законодавства при триманні громадян в установах виконання покарань та місцях застосування інших примусових заходів, пов’язаних з обмеженням їх особистої свободи, прокурор зобов'язаний порушити дисциплінарне провадження у відповідності до ст. 24 Закону України “Про прокуратуру“ З приводу допущених чисельних типових порушень законодавства при додержанні законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів в діяльності органів управління або контролю, прокурором і на підставі їх узагальнення прокурором вноситься подання відповідно до ст. 22 Закону України “Про прокуратуру”. У зазначеному документі реагування прокурор вимагає усунути порушення закону, причини цих порушень і умови, що їм сприяли, а також пропонує притягнути до дисциплінарної відповідальності конкретних посадових осіб, з вини яких допущені порушення. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору. Якщо прокурором встановлено, що за поданням не вжито відповідаю заходів до усунення порушень закону, доцільно внести подання де вищестоящого органу Приписи, протести, подання та постанова про дисциплінарне провадження згідно з вимогами ст. 56 Закону України “Про прокуратуру“ вносяться лише прокурором або його заступником. Інші працівники органів прокуратури, старші помічники і помічники прокурора, начальники управлінь, відділів, їх заступники, старші прокурори і прокурори управлінь, відділів такими повноваженнями не наділені.

112. - Вимоги до форми, структури, змісту, якості та процедури реалізації документів прокурорського реагування.

Всі вище перелічені документи прокурорського реагування повинні відповідати вимогам ст. 25 Закону України “Про прокуратуру”. У них повинно обов¢язково зазначатись: а) ким допущено порушення закону; б) яке його положення порушено; в) в чому полягає це порушення; г) що слід вжити посадовій особі або органу для його усунення; д) в який строк порушення закону повинно бути усунуте.

Якщо встановлено, що за результатами розгляду документів реагування не вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, то у відповідності до вимог ст. ст. 254 - 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення, прокурору доцільно порушити адміністративне провадження щодо службової особи за вчинення адміністративного правопорушення, яке передбачено ч. 2 ст. 185-6 КУпАП (Невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора). Провадження про адміністративне правопорушення прокурор може порушити у межах строку накладення адміністративного стягнення з вчинене правопорушення у випадках, якщо винні службові особи з будь-яких причин не булі притягнуті до адміністративної відповідальності.

У разі виявлення фактів фальсифікації, підробки постанов, протоколів, актів та інших службових документів, адміністративних чи дисциплінарних проваджень, незаконних затримань тощо, які потягли за собою порушення конституційних прав громадян із настанням наслідків, а також при виявлені фактів зловживання або перевищення службових повноважень службовими особами, застосування катування, інших порушень, що містять ознаки злочину, проводиться перевірка і приймається одне з рішень в порядку та в строки, визначені ст. 97 КПК України.

Аналіз вивчення документів прокурорського реагування, які надходять до Генеральної прокуратури та результати виїздів в регіони, свідчать, що вони не завжди відповідають вимогам закону. Зокрема, назва документу реагування іноді не відповідає викладеному змісту у ньому, наприклад: “Подання про усунення порушень законодавства при розгляді заяв і пропозицій громадян ( замість того, щоб зазначити про усунення порушень Закону України “Про звернення громадян”) або подання про усунення порушень та упущень в діяльності адміністрації установи чи місця застосування інших примусових заходів щодо повернення дебіторської заборгованості, подання про збереження власності Слід зазначити, що документи прокурорського реагування вносяться з метою усунення порушень закону, проте у багатьох з них ідуть посилання на порушення відомчих нормативних документів (наказів, інструкцій, розпоряджень, листів) нагляд за додержанням вимог яких прокурор не здійснює, наприклад: “Подання про порушення вимог законодавства про додержання вимог режиму”, в якому іде мова про порушення відомчого наказу ДДУПВП №275 від 25.12.2005, яким затверджено „Правила внутрішнього розпорядку установ виконання покарань”. Також непоодинокі випадки коли не зазначаються посади, прізвища службових осіб, в результаті дій яких чи бездіяльності виявлені порушення стали можливими. Не ставиться питання про їх відповідальність. Береться зміст довідки і просто переноситься до описової частини подання, тому подання мають великі обсяги, перенасичені цифровими даними і при вивчені не сприймаються. Іноді в резолютивній частині прокурорами визначаються неконкретні вимоги: “Розглянути вказівку та вжити дієвих заходів направлених на усунення виявлених порушень та недопущення таких порушень в майбутньому”. Ще раз звертаю Вашу увагу, що документ прокурорського реагування повинен містити у собі: 1) вступну частину – прізвище, ініціали та посаду особи чинайменування органу, до якого адресується документ, назва документу, дата і місце його винесення, а стосовно постанови – посада, класний чин, прізвище, ініціали прокурора чи його заступника; 2) описово – мотивувальну частину – джерело інформації про порушення закону, ким та яке його положення чи вимога порушені, в чому полягає виявлене порушення, причини та умови що сприяли їх допущенню, посилання на норму закону, якою керується прокурор, вносячи зазначений документ реагування (ст.ст. 21, 22, 23, 24, 44, 45 Закону України “Про прокуратуру“).3) заключну ( резолютивну ) частину – вказівки на те, що необхідно зробити для усунення порушення закону. Також необхідно зазначати про вирішення питання щодо відповідальності конкретних службових осіб, які допустили виявлені порушення. У всіх документах прокурорського реагування зазначається, що він підлягає обов¢язковому розгляду у встановлений законом строк і про наслідки повідомляється прокурору. Також службовій особі або органу, якому внесено документ реагування роз¢яснюється право на його оскарження (тільки при розгляді припису) і повідомляються підстави щодо можливості вжиття до них заходів адміністративного впливу ( за ч. 2 ст. 185-6 КУпАП) у разі неналежного їх розгляду.