Вопросы для повторения и задания

1. Определите основы механизма эффективной бюджетной ответственности на региональном и местном уровнях для конкретного субъекта РФ исходя из необходимости осуществления следующих методологических принципов:

а) законодательного закрепления расходных полномочий и доходной ответственности, гарантирующих минимальный нормативный уровень расходов на каждом уровне бюджетной системы;

б) закрепления ответственности не только с помощью административных рычагов (федеральным законом и др.), но и их сочетания с экономическими стимулами:

• расходные полномочия должны подкрепляться преимущественно собственными доходными источниками на долговременной основе;

• экономия либо дополнительные доходы не должны изыматься в бюджеты более высокого уровня, при этом и долги каждого уровня не следует возмещать за счет дополнительной финансовой помощи;

• в бюджетном регулировании необходим учет всего финансового потенциала территории, а не только бюджетных ресурсов – государственных и негосударственных внебюджетных фондов, финансовых средств, направляемых на социальную инфраструктуру хозяйствующими субъектами, и т. д.

Полученные данные введите в табл. 1.

Таблица 1

2. Создание механизма, стимулирующего территории к преодолению иждивенческого подхода к получению финансовой помощи, стремление к самообеспечению базируются на разработке критериев для группировки субъектов РФ по степени их самодостаточности с выделением объективных и субъективных факторов. Перечислите объективные и субъективные факторы территориального развития.

3. Какими, на ваш взгляд, должны быть критерии для группировки субъектов РФ по степени их самодостаточности?

4. Какое количество групп субъектов РФ исходя из предложенных вами критериев можно выделить?

5. Какие общие для всех групп регионов и особые для каждой группы бюджетные и административные инструменты вы могли бы предложить?

Дополнительная литература к разделу VIII

1. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. http\\www.minfm. ru.

2. Лексин В.Н., Швецов А.Н.Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.

3. Лексин В.Н.Бюджетная децентрализация: система понятий в контексте мирового опыта // Материалы семинара «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». М.: Российская Федерация, 2002.

4. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. М.: Изд‑во РАГС, 2006.

5. Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования, прикладные проекты, библиография за 1990–1999 гг. М.: Эдиториал УРСС, 2000.

6. Федеральный бюджет и регионы. Структура финансовых потоков. М.: МАКС Пресс, 2001.

7. Годин А.М., Подпорина И.В.Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2001.

Раздел IX

Финансы некоммерческого сектора

Глава 23

Особенности некоммерческого сектора в рамках общественного сектора экономики

23.1. Социально‑экономическое содержание некоммерческого хозяйствования.

23.2. Источники формирования ресурсов некоммерческого сектора.

23.3. Формы финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора.

23.4. Формы и методы организационно‑финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора в России.

23.1. Социально‑экономическое содержание некоммерческого хозяйствования

Современная экономика состоит из трех секторов. Первый – государственный– включает все виды предприятий и организаций, основанных на государственной форме собственности. Второй –коммерческий.Он охватывает негосударственные коммерческие фирмы, действующие на основе рыночных законов. И наконец, третий сектор –некоммерческий,объединяющий совокупность негосударственных некоммерческих организаций.

Третий секторчасто называют негосударственным, неправительственным, независимым, некоммерческим, неприбыльным, благотворительным, добровольческим, сектором добровольной активности.

Третий сектор интенсивно развивался в послевоенный период в развитых странах, что непосредственно связано со становлением гражданского общества, и до недавнего времени рассматривался как необходимая, но экономически маловыгодная часть современного общества. Однако в последнее время он все чаще воспринимается как фактор стабильного и устойчивого развития. Динамика роста третьего сектора в РФ представлена в табл. 23.1.

В условиях существования и провалов рынка и изъянов государства производство и потребление общественных и смешанно‑общественных благ не может быть ни полностью отдано на откуп рынку, ни полностью изолировано от него.

Таблица 23.1

Распределение зарегистрированных предприятий и организаций по секторам экономики России (тыс.)¹²⁰

Производство и реализация благ и услуг коллективного пользования обеспечиваются государственным, рыночным и некоммерческим секторами экономики, однако у каждого сектора своя «рыночная» ниша. Задача государства – обеспечить гарантии потребления общественных благ – как правило, на минимальном уровне.

Реальный же спрос на общественные услуги весьма дифференцирован по вертикали, поэтому рынок возьмет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а некоммерческий сектор – производство благ и услуг сверх минимальных государственных гарантий. При этом механизмы реализации поставленных задач существенно разнятся.

В то время как государство пытается обеспечить всеобщность охвата и равнодоступность общественных услуг за счет расширения общегосударственных программ, что часто противоречит эффективному перераспределению государственных финансовых ресурсов в условиях их постоянного дефицита и ведет к усилению нагрузки на бюджет и на налогоплательщиков, некоммерческий сектор берется за обеспечение потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, путем обеспечения дифференцированности доступа к общественным благам, адресности при их предоставлении.

В условиях ориентации рынка на платежеспособный спрос в ущерб всеобщности охвата, которой добивается государство часто путем весьма расточительных усилий, вызревает противоречие между разнонаправленностью их усилий. Идет поиск сбалансированной, оптимальной и по экономическим, и по социальным критериям эффективности.

Это объективное противоречие частично может быть разрешено в новом социально‑экономическом механизме, действующем в некоммерческом секторе и получившем название механизма некоммерческого хозяйствования.

Его особенности состоят в следующем:

• ориентации деятельности не на прибыль;

• не в отрицании прибыли как таковой, а использовании ее как средства для достижения провозглашаемых целей;

• сочетании экономической эффективности рыночного хозяйствования с социальной эффективностью деятельности государства;

• функционировании в рамках некоммерческого сектора.

Некоммерческий сектор имеетособый механизм хозяйствования, сочетающий экономическую эффективность рынка и социальную эффективность государства:

• отказ от максимализации прибыли в обмен на поддержку обществом либо местным сообществом целей деятельности;

• прибыль становится не целью, а средством достижения общественно значимых задач;

• формирование ресурсов на принципах совместного финансового участия заинтересованных сторон;

• конкурентные начала в распределении ресурсов (грантов, проектов и т. д.).

Преимущества механизма некоммерческого хозяйствования, обусловленные его конституирующими признаками, позволяют некоммерческому сектору во многих случаях преодолевать и провалы рынка, и изъяны государства эффективнее, чем каждый из секторов в отдельности.

Независимый характер деятельности третьего сектора на Западе позволяет ему иметь высокую степень авторитетности и у бизнеса, и у населения. Некоммерческий сектор может преодолевать такие изъяны государства, как неспособность полностью контролировать последствия принимаемых решений, реакцию аппарата на свои действия, ограниченность контроля над ним. Независимый мониторинг общественного мнения, осуществляемый некоммерческими организациями, с одной стороны, зачастую выполняет роль постоянного «взбадривания» чиновников, с другой – способствует развитию групповой и гражданской активности.

Механизм некоммерческого хозяйствованияобладает целым рядом преимуществ, которые позволяют третьему сектору более эффективно, чем государству, исправлять провалы рынка и осуществлять производство и доставку потребителю общественных благ. К этим преимуществам можно отнести:

1. Децентрализацию управления.Речь идет о реализации потребности в самоуправляемом механизме, способном обеспечить разумный баланс между обязательствами государства, гражданской и личной ответственностью. Некоммерческие организации могут более эффективно выполнять программы, для которых нужна широкая поддержка населения.

2. Смешанное финансирование.В рамках некоммерческого сектора существует реальная возможность децентрализованного привлечения различных финансовых потоков, как бюджетных, так и внебюджетных, и аккумулирования распыленных финансовых ресурсов, которые иначе не были бы задействованы. Помимо чисто финансовых источников некоммерческий сектор реализует возможность привлечения дополнительных ресурсов путем широкого использования добровольного неоплаченного труда (волонтерства).

3. Относительная независимость, определенная устойчивость.Множественность источников финансирования обеспечивает, как правило, определенную независимость организации и ее устойчивость в условиях резких конъюнктурных колебаний.

4. Адресностьпри предоставлении услуг коллективного пользования ввиду максимальной близости к потребителям.

5. Вневедомственный подход,т. е. меньшая зависимость от политических факторов, давления бизнеса. Услуги в рамках некоммерческого сектора менее стандартизированы, более разнообразны, чем в государственном секторе. Здесь отсутствуют жесткая регламентация и опасность чрезмерной бюрократизации.

6. Гибкость механизма хозяйствования:

а) организации некоммерческого сектора могут относительно легко создаваться и расформировываться, образуясь непосредственно для реализации конкретных целей;

б) они имеют возможности для развития новых путей, способов решения проблем, могут быстро принимать решения и оперативно откликаться на любые потребности, поскольку имеют более низкие трансакционные издержки;

в) они могут изменять характер обслуживания в соответствии с индивидуальными требованиями, что обеспечивает значительную степень диверсификации услуг.

Высокая гибкость механизма некоммерческого хозяйствования, возможность заполнения даже самых незначительных по масштабам ниш потребительского спроса, т. е. возможность удовлетворения глубоко структурированных потребностей при отсутствии ориентации на прибыль и относительно минимальных издержках, чего не дает ни рынок, ни государство, делают некоммерческую деятельность весьма привлекательной для общества.

Некоммерческих организаций, провозглашающих своей целью достижение общественно полезных целей великое множество. Исходя из критерия конкретизации этих целей можно классифицировать три группы некоммерческих организаций. Первая – это некоммерческие организации, ставящие своей целью усовершенствование всего общества с помощью политических методов, изменение государственной политики, защиту интересов конкретных групп. Речь идет о политических партиях, движениях (женские ассоциации, молодежные образования, потребительские общества).

Вторая группа – так называемые клубные структуры, организации, которые реализуют интересы учредителей и их членов, – любители пива, этнографии, спорта и т. д. К ним относятся и ассоциации промышленников и предпринимателей, торгово‑промышленные палаты, биржи. Речь идет об объединении групп лиц со схожим социальным статусом, интересами, вкусами, образом жизни и обслуживании неоднородного, территориально расчлененного спроса, ограниченного только платежеспособностью.

Третья группа – самая крупная по масштабам. Здесь цели – в обслуживании интересов внешних потребителей, которые, как правило, максимально совпадают с целями государства сделать блага коллективного пользования равнодоступными при максимальной адресности. Существенной частью данной группы НКО являются благотворительные и другие организации с четко выраженными социальными, социально‑культурными целями, направленными на реализацию общественных интересов.

Целый ряд некоммерческих организаций довольно сложно четко отнести к одной из выделенных категорий, поскольку они могут совмещать, комбинировать различные виды деятельности.

Для анализа финансов некоммерческого сектора необходима классификация структур некоммерческого сектора, которая исходит изанализа их источников финансированияи подразделяет организации третьего сектора на три основных типа¹²¹: первый тип –учреждение,которое создается собственником для осуществления социально‑культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируется преимущественно им; второй тип –общественные, религиозные организации, добровольные объединения, ассоциации (союзы)организуются на основе членства и финансируются преимущественно за счет взносов участников; третий тип –фонды,не имеющие статуса некоммерческих организаций, учреждаются гражданскими и юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов для достижения общественно полезных целей.

При этом следует иметь в виду, что не только в обществе в целом, но, что важнее, в рамках социально значимых отраслей (здравоохранение, образование, культура, наука и др.) мирно сосуществуют, взаимно дополняя друг друга, не только различные группы некоммерческих организаций, но и организационные структуры всех трех секторов. Так, например, в США большинство детей учатся в государственных школах, большинство студентов – в государственных вузах, притом что существует широкая прослойка частных коммерческих и множество некоммерческих образовательных учреждений. В то же время в здравоохранении наибольший объем больничных услуг оказывается в некоммерческих стационарах, дополняемых деятельностью коммерческих больниц. Однако лечение наиболее социально значимых для общества заболеваний (психические, туберкулез и т. д.) осуществляется преимущественно в государственных больницах.