7.2. Агентские отношения в государственном секторе экономики
Агентские отношения были рассмотрены в разделе 5.3 в связи с анализом причин возникновения асимметричной информации. Одной из этих причин и являются агентские отношения.
Напомним, что агентские отношениясуществуют тогда, когда индивидуум или организация (агент) действуют от лица другого индивидуума или организации (принципал). Такого рода отношения возникают всегда, когда отношения найма ставят благосостояние одного лица в зависимости от деятельности другого.Агент– это лицо, которое действует, апринципал– та сторона, на которую это действие влияет. Врач является агентом пациента, главный управляющий компании – это агент собственников компании, ее акционеров, депутат парламента и государственный служащий являются агентами избирателей.
Агентские отношения ведут к неэффективности при следующих условиях:
• во‑первых, если существует асимметричная информация в этих отношениях;
• во‑вторых, цели агента и принципала разные;
• в‑третьих, если контроль принципала за действиями агента является дорогостоящим, требует больших издержек.
Названные условия существуют при представительной демократии. Именно представительная демократия является важнейшим механизмом общественного выбора, а также создает агентские отношения в деятельности самого государственного сектора. В свою очередь, агентские отношения являются причиной асимметричной информации в функционировании государственного сектора экономики. Последняя в конечном итоге может быть одной из важнейших причин неэффективности общественного сектора.
Асимметричная информация в общественном секторе– это неполная, неравномерно распределенная, некачественная информация, имеющая место тогда, когда индивидуумы или организации, функционирующие в этом секторе, знают что‑то, чего не знают другие индивидуумы и организации.
Правительство, государственные органы, бюрократия вообще обладают информацией, которая может быть недоступна избирателям. Политики и государственные служащие в своей деятельности руководствуются не только интересами общества, но и своими личными интересами, которые могут не совпадать с общественными интересами. Контроль за деятельностью занятых в государственном секторе является дорогостоящим и трудным делом. Все это, вместе взятое, может вести к неэффективности государственного сектора в том или ином конкретном проекте.
Особую роль в создании ситуации неэффективности государственного сектора может играть бюрократия.
Термин «бюрократия» ввел в 1751 г. интендант торговли Франции Жан Клод Мари Версан де Турне (от франц. «bureau» бюро, канцелярия, и греч. «kratos» – сила, власть, господство). Он был противником созданной Кольбером системы торговли на основе принципов меркантилизма и множества правительственных директив, регулирующих торговлю. Де Турне считал, что эти директивы подавляют деловую активность, а чиновники следуют правилам, не заботясь об интересах дела.
В современных условиях термин «бюрократия» в принципе имеет несколько значений.
1. Это система особых отношений между людьми, отличающихся организационным и социальным отчуждением.
2. Система государственного управления, осуществляемого особым аппаратом, отделенным от общества.
3. Особый слой людей, связанных с государственным управлением.
Отчуждениев широком смысле означает любой социальный процесс, который характеризуется превращением деятельности человека и ее результатов в самостоятельную силу, господствующую над ним и враждебную ему.
Отчуждение возникает на основе таких важнейших социально‑экономических процессов, как разделение труда, отделение труда от собственности на средства производства и результаты труда. При этом личность превращается в объект манипулирования со стороны тех, кто распоряжается средствами производства и результатами труда. Человек в той или иной степени утрачивает контроль над условиями своей жизни, за результатами своего труда. Отчуждение возникает как в условиях господства частной собственности, так и в условиях господства государственной собственности на материальные средства существования.
В условиях отчуждения в психологии личности и ее сознании происходят негативные изменения. Это выражается в разрыве между ожиданиями, желаниями человека и нормами, предписываемыми ему социальной структурой, обществом. Эти нормы воспринимаются как чуждые и враждебные человеку. Возникают чувства изоляции, одиночества, возмущения и ярости против непонятной давящей силы, происходит разрушение норм поведения («бунт бессмысленный и беспощадный»).
На рис. 7.1 приведена общая схема социального мегатренда в ХХ – ХХI вв., характеризующего историческое развитие общества с позиций бюрократической системы управления. Профессор Г. Дерлугьян, специалист по исторической макросоциологии, считает, что формирование индустриального общества и его развитие в первой половине ХХ в. означали также распад системы самоуправления, базирующейся на сельских коммунах, и расширение бюрократической системы управления. Положительные стороны этого процесса связаны с формированием государства благосостояния (общества всеобщего благосостояния), обеспечивающего определенный уровень благосостояния для всех членов общества.
Вместе с тем развитие бюрократической системы управления вело к углублению всеобщего отчуждения, возникновению социального недовольства. Формируется идеология разгосударствления, распространяются социальные выступления против бюрократии, против давящей мощи государства. Развивающиеся процессы формирования информационной экономики способствовали развитию этих тенденций.
Рис. 7.1. Бюрократическая система управления и исторический процесс в XX–XXI вв.
Источник:Быков П., Гурова Т. Капитализм для всех // Эксперт. 2006. № 15. С. 76.
Последняя треть ХХ в. характеризуется процессами деиндустриализации, разгосударствления, распространения неоконсервативной идеологии. Но длительное и повсеместное распространение в мире этой идеологии и процессов разгосударствления сопровождалось и уменьшением масштабов социального страхования, углублением социального расслоения, деградацией образования и здравоохранения. Социальная дестабилизация в мире, в том числе и в развитых странах, – это феномен рубежа веков.
Новая информационная экономика создает и новые формы экономического и социального регулирования. Каково будет соотношение между саморегулирующимися рыночными формами и бюрократическими формами социального регулирования в ближайшие десятилетия? Это пока неясно. Необходимы углубленное изучение этой проблемы, анализ новых процессов и явлений, порождаемых информационными технологиями.
Бюрократия – это в том числе и система социального отчуждения и манипулирования. Но в экономике общественного сектора принято использовать термин «бюрократия» в несколько ином смысле.
Бюрократия– это та часть государственного сектора экономики, которая непосредственно ответственна за реализацию экономических проектов, за реализацию экономической политики вообще.
Бюрократия непосредственно ответственна перед правительством, а опосредованно – перед избирателями, перед налогоплательщиками. Агентские отношения возникают прежде всего между бюрократией и правительством, а затем уже – между бюрократией и избирателями. Бюрократия выступает в роли агента, а правительство, политики, избиратели – в роли принципала. В состав бюрократии, как она понимается в экономике общественного сектора, входят не только работники государственного аппарата, но и милиционеры, врачи в государственном здравоохранении, учителя государственных школ и т. д.
Те, кто входит в состав бюрократии, как и все другие члены общества, имеют свои собственные жизненные предпочтения, свои личные интересы. Предпочтения и интересы бюрократии могут не совпадать с предпочтениями правительства, с целями, которые преследует правительство.
Как и у других людей, интересы бюрократиимогут быть связаны с продвижением по службе, со стремлением получить более высокую зарплату, с престижем своего дела и своей организации, с властью над другими людьми, т. е. с различными материальными и нравственными стимулами.
Это могут быть и неэгоистичные интересы. Например, служащий отдела в министерстве путей сообщения, занимающегося безопасностью железнодорожного транспорта, может быть убежден в том, что проблемам безопасности уделяется мало внимания, поэтому он будет стремиться получить большее финансирование из бюджета министерства.
Входящие в состав бюрократии обладают профессиональными знаниями и навыками в своей сфере деятельности. Эти знания практически недоступны широкой публике, в том числе и многим политикам.
Таким образом, агентские отношения и асимметричная информация порождают стремление бюрократии увеличивать государственные расходы за пределы эффективного уровня, т. е. могут создавать неэффективность государственного сектора экономики.