17.2. Бюджетные и внебюджетные источники финансирования социальной сферы в Российской Федерации
Для полноценного сопоставимого анализа всех государственных расходов в России необходимо рассмотреть общественные финансы, выделив в них: федеральный бюджет; консолидированный бюджет; бюджеты государственных внебюджетных фондов.
Большинство видов государственных расходов финансируются из бюджетов разных уровней, при этом доли участия в конкретных видах расходов существенно различаются. Из федерального бюджета полностью финансируются расходы на национальную оборону, проведение военной реформы, международную деятельность, судебную реформу, обслуживание государственного долга, межбюджетное перераспределение, часть расходов на социальную сферу.
Так, федеральный бюджет на 2005 г. сформирован с учетом отмены расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, изменения форм предоставления социальных льгот.
Как видно из табл. 17.1, происходит снижение доли расходов федерального бюджета на социальные статьи, в лучшем случае – консервация сложившегося недофинансирования. Снижение доли расходов бюджета на ЖКХ, образование, социальную политику объясняется тем, что федеральный бюджет концентрирует расходы на решении задач общенационального характера, поэтому многие текущие затраты должны осуществлять регионы в рамках разграничения полномочий.
Расходы на ЖКХ в основном проходят по территориальным бюджетам (1,72 % к ВВП). На социальную политику территории выделяют ресурсы, равные 1,9 % ВВП, и расходы консолидированного бюджета составляют 2,8 %. Таким образом, в целом в федеральном бюджете в 2005 г. социальные расходы по рассматриваемому кругу составили 2,4 % ВВП, в территориальных бюджетах – 9,24 %, в консолидированном бюджете – 11,64 % ВВП.
Таблица 17.1
Бюджетное финансирование социальных отраслей, % к ВВП68
Совокупные расходы на социально‑культурную сферу с учетом ресурсов государственных социально‑страховых фондов составляют в настоящее время около 18,9 % ВВП (табл. 17.2).
Таблица 17.2
Совокупные государственные расходы на социально‑культурную сферу,% к ВВП69
В реформируемых экономиках разделение финансовых обязательств по обеспечению социальных услуг между тремя субъектами – государством, фирмами и домашними хозяйствами – принимает формы, в корне отличные от дореформенного периода, – они перераспределяются преимущественно между государством и домашними хозяйствами. Вклад предприятий существенно сокращается70. Масштабное использование социальной инфраструктуры и социальных фондов предприятий становится неприемлемым в рыночных условиях, поскольку снижает ценовую конкурентоспособность товаров, производимых на предприятиях, за счет утяжеления структуры издержек. Закономерный результат для рыночных условий – массовый «сброс» социальной инфраструктуры, ведомственного жилья предприятий на местные бюджеты, которые стали практически повсеместно дефицитными. Так, доля ведомственного жилья сократилась с 42 % в 1990 г. до 6 % в конце 1998 г.71
Объективным следствием рассматриваемого процесса стало неуправляемое движение в сторону коммерциализации основных социальных услуг, т. е. стихийное перекладывание финансовой нагрузки на доходы населения – как правило, без учета растущей дифференциации доходов, а также социальной значимости равного доступа к основным социальным услугам.
Перераспределение финансовой нагрузки зачастую принимает уродливые, неконтролируемые формы тотальной платности без роста качества, а иногда и его ухудшение в медицинских, образовательных и других услугах, усиление платности безотносительно уровней доходов основных групп населения, разрушение социальной инфраструктуры при хроническом бюджетном недофинансировании. По оценкам авторитетных экспертов, доля финансовых ресурсов, направляемых населением на оплату различных общественных услуг, включая услуги жилищно‑коммунального хозяйства, городского транспорта и социальной сферы, сопоставима с расходами федерального бюджета на социальную политику.
Стремительный рост платности основных общественных услуг социального характера должен стать предметом пристального изучения и анализа. В 1999 г. в государственные вузы страны на условиях полного возмещения затрат на обучение прием составил 382,1 тыс. человек, или 40 %. Прием на обучение за счет бюджетов всех уровней только за один год сократился на 20 тыс. человек72.
Аналогичная ситуация и с приемом в средние профессиональные учебные заведения.
В образовании, по оценкам экспертов, платежи населения для поддержания объемов общих образовательных услуг на докризисном уровне должны будут возрасти с 20 до 50 %73.
В настоящее время доля финансирования за счет платных медицинских услуг и добровольного медицинского страхования оценивается, по самым скромным подсчетам, от 10 до 30 % совокупных расходов здравоохранения. По расчетам М.Э. Дмитриева, платежи населения за медицинские услуги могут возрасти до 75 % суммарных расходов на здравоохранение.
В жилищно‑коммунальной сфере реализуется стратегическая установка на полную компенсацию потребителями (в первую очередь – населением) коммунальных расходов. Напомним, что в 1990 г. перед началом рыночных реформ населением выплачивалось лишь 2 % коммунальных расходов, в 2004 г. – уже 75 %, при этом в ряде регионов такая доля выше.
Согласно расчетам экспертов, по сравнению с концом 1980‑х годов ухудшение бюджетного финансирования при падении ВВП привело к снижению затрат на одного учащегося общеобразовательной школы в среднем на 38 %74.
В настоящее время за счет бюджетных ресурсов покрывается около 70 % затрат в здравоохранении, 8 % составляют средства федерального бюджета, более 60 % – средства бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления, 30 % – средства Фонда обязательного медицинского страхования75. При этом уровень финансирования здравоохранения из общественных источников имел тенденцию к сокращению (по экспертным оценкам, на 15,5 % с 1991 г.)76.
Уровень недофинансирования жилищно‑коммунальной сферы в 1999 г. в целом по стране составил около 30 %. Из них 7 % приходилось на неплатежи населения и 23 % – на неплатежи местных бюджетов77. В 1999 г. федеральный стандарт уровня оплаты услуг ЖКХ населением составлял 60 % согласно Концепции реформы жилищно‑коммунального хозяйства РФ, утвержденной Указом Президента РФ78, но затем срок выхода на 100 %‑ное возмещение стоимости этих услуг потребителями был перенесен с 2003‑го на 2008 г.
Согласно данным государственной статистической отчетности, четко просматривается тенденция к сокращению государственных расходов на финансирование социальной сферы. Это сокращение происходит и из консолидированного бюджета РФ, и из федерального, и из бюджетов субъектов РФ. Та же тенденция видна и применительно к государственным социальным внебюджетным фондам – доходы и расходы этих фондов относительно ВВП снижаются.
Ввиду невозможности продолжения экстенсивного наращивания государственных социальных расходов и наличия серьезных бюджетных ограничений идет активный поиск эффективных форм управления общественными финансами, а также усиливается роль различных альтернативных источников, в том числе:
• расширение сфер использования рыночных инструментов социальной защиты (обязательного и добровольного страхования, накопительных страховых систем, удовлетворения дифференцированного спроса на различные социальные услуги и т. д.) через механизм деятельности государственных и негосударственных пенсионных фондов, негосударственных институтов медицинского страхования и т. д. Вместе с тем доступ негосударственных некоммерческих организаций к оказанию общественных услуг в рамках социального заказа в настоящее время существенно ограничен;
• нетрадиционные формы привлечения средств фирм и домашних хозяйств (расширение муниципальных займов) к финансированию строительства жилья, социальной инфраструктуры и т. д.;
• существенное расширение сферы платности социальных услуг дифференцированного качества;
• участие ряда регионов в проектах и программах, финансируемых из международных источников, и др.
С принятием изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации был сделан важный шаг на пути законодательного обеспечения разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а следующим, самым серьезным шагом стало принятие в 2004 г. Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».
Полного пересмотра и анализа с точки зрения возможности реализации в новых условиях положений федеральных законов о бюджетном финансировании потребовала практически вся законодательная база, так или иначе затрагивающая вопросы финансирования.
Были проанализированы множество отраслевых льгот, социальные льготы, которые предоставлялись отдельным, нуждающимся в них категориям населения и членам их семей с целью исключить дублирующие положения по предоставлению социальных льгот.
Кроме того, общего пересмотра потребовало большинство федеральных законов, принятых в 1990‑е годы Положения, касающиеся финансирования, в них были изложены нечетко, во многих федеральных законах не было установлено, какой бюджет должен являться источником финансирования того или иного мероприятия, а льготы тем или иным категориям населения многими федеральными законами были установлены без указания возможных источников их финансирования (положения законов, устанавливающие право бесплатного проезда на всех видах городского и междугородного пассажирского транспорта множеству категорий лиц, бесплатное предоставление жилой площади, бесплатное пользование услугами жилищно‑коммунального хозяйства). Ни у кого не вызывает сомнения, что действовавшую систему предоставления льгот необходимо было коренным образом реформировать.
По результатам проведенного анализа действующего законодательства было принято решение внести изменения в 151 законодательный акт Российской Федерации и целый ряд законодательных актов признать утратившими силу. Речь идет о кардинальной модернизации системы социального обеспечения.
Суть предлагаемой реформы заключается в том, что прежние социальные преимущества льготных категорий граждан федерального уровня заменяются на ежемесячные денежные выплаты с оговоренной ежегодной индексацией. Суммы денежных выплат для разных категорий льготников различны. Так, например, для инвалидов войны эта сумма составляет 2000 руб., для участников
Великой Отечественной войны – 1500 руб., для ветеранов боевых действий – 1100 руб. В вышеназванном законе указываются размеры денежных выплат для всех категорий льготников.
Предлагаемая в Федеральном законе замена натуральных льгот на денежные выплаты не означает отказа от проведения политики социальной поддержки граждан и отказа от действующей системы льгот. Это лишь изменение механизма финансирования. Важным моментом является сохранение для льготников доступности к социальным услугам. В этой связи Правительство Российской Федерации, внося изменения в Федеральный закон № 178‑ФЗ «О государственной социальной помощи», предложило оказывать государственную социальную помощь в виде предоставления гражданам набора социальных услуг, так называемого социального пакета. Этот набор включает в себя дополнительную бесплатную медицинскую помощь, в том числе предусматривающую обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний путевок на санаторно‑курортное лечение и проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также в междугородном транспорте к месту лечения и обратно. В 2005 г. Правительство Российской Федерации ввело «социальный пакет» в обязательном порядке, удерживая из денежной компенсации льготника 450 руб. С 2006 г. льготникам предоставлено право выбора между сохранением натуральных льгот и денежной компенсацией.
Несмотря на то что с принятием рассматриваемого Федерального закона окончательно разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, что само по себе очень важно, федеральное законодательство приведено в соответствие с федеральными законами «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», ликвидированы не обеспеченные финансированием федеральные мандаты, начинает формироваться новая система предоставления социальной поддержки нуждающимся гражданам, отдельные положения закона носят спорный характер. По оценке Министерства финансов Российской Федерации, каждый льготник увеличит расходы федерального бюджета на 100–500 руб. Такое расхождение связано как раз с тем, что регионы до сих пор не определились с формой и размерами денежных выплат. Субъектам Российской Федерации необходимо было до 1 января 2006 г. принять собственные законы о реформировании системы льгот в отношении названных категорий граждан. При этом в соответствии с законодательством их положение не может быть ухудшено.
Эффективность использования общественных финансов в социальной сфере является одной из проблем современных реформ в России. Это означает в том числе необходимость высвобождения значительных финансовых ресурсов, которые расходуются государством не по целевому назначению, и переадресовки их нуждающимся в поддержке со стороны государства. Несомненно, адресный подход к социальным гарантиям, льготам позволит несколько сократить расходы бюджетов, но при этом важно осознавать, что реализация адресности дорого стоит в администрировании79, не случайно ее могут себе позволить лишь очень развитые страны. Более достижимой задачей является одновременное восстановление в значительной мере утраченного контроля за использованием бюджетных средств, направляемых в социальную сферу.
Особую роль в улучшении финансовой обеспеченности многих участков социальной сферы и в достижении их большего соответствия потребностям населения, а также в рационализации использования средств призвано сыграть изменение системы движения финансовых потоков – замена прямого государственного финансирования субсидированием со стороны населения на основе увеличения средств, поступающих непосредственно в семью через заработную плату, пенсии, пособия, субсидии.Стратегия бюджетного финансирования, в свою очередь, переориентируется на постепенный перевод образования, здравоохранения, других социальных отраслей на нормативное финансирование на базе разработки соответствующих государственных стандартов и типологизации регионов по финансовому состоянию.
Бюджетное финансирование социальных отраслей осуществляется в основном субъектами РФ, а значит, рационализация данных расходов повлечет за собой существенное изменение в распределении финансовых ресурсов и полномочий между уровнями власти – это означает неизбежность сложного, даже болезненного согласования новой финансовой политики Федерации и регионов, а также между самими регионами. Разумеется, в условиях не имеющей мировых аналогов территориальной, климатической, экономической дифференциации нашей страны важен контроль за рациональностью территориального распределения бюджетных средств, за их соответствием перспективным потребностям рынка рабочей силы и т. д.