22.2. Этапы развития российского бюджетного федерализма
Российский бюджетный федерализм прошел несколько этапов развития.
Первый– 1991–1993 гг., этап стихийной децентрализации, разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства. Была создана налоговая система на принципах регулирующих налогов, заимствованных из прежнего опыта. Произошло частичное перераспределение доходов и расходов в пользу субфедеральных бюджетов и увеличение доли межбюджетных финансовых потоков. В эти годы объемы средств межбюджетного выравнивания определялись не на единой для всех основе, а путем индивидуальных переговоров регионов и центра.
Бюджетное регулирование играло дестимулирующую роль – увеличение доходов на территории приводило к сопоставимому сокращению финансовой помощи либо отчислений от регулирующих налогов, нормативы которых пересматривались ежегодно.
Важными вехами этого этапа стали подписание Федеративного договора (1992) и принятие Конституции Российской Федерации (1993). Конституционное разграничение полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в самом общем виде предметов ведения – Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вместе с тем такой подход не позволял дать четкой однозначной трактовки ряда положений, касающихся в первую очередь формирования экономической базы для реализации полномочий, приводил к возникновению конфликтных ситуаций между уровнями бюджетной системы.
Следующий этапприходится на 1994–1998 гг. Появилась новая правовая база налогообложения. Расширились права регионов и мест в формировании собственной доходной базы (они получили возможность введения новых региональных и местных налогов, а также право дифференцировать региональную ставку налога на прибыль), нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали стабильнее. Был созданФонд финансовой поддержки регионов(ФФПР), распределение которого впервые стало осуществляться по единым формализованным правилам (по формулам, на основе объективных данных).
Однако практика передачи полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами, продолжалась, В регионах это привело к возникновению огромного числа мелких налогов и поборов, ряд которых разрывали экономическое пространство, тормозили территориальное развитие. К таким налогам относятся налоги на провоз товаров по территории соседнего субъекта, прогон газа, нефти по сопредельным территориям, налог на соль и т. д.
Методика расчета финансовой помощи из ФФПР имела целый ряд недостатков (исходила не из соотношения налогового потенциала и нормативных потребностей, а из фактически собранных доходов и фактических расходных потребностей региона), сам трансфертный фонд в условиях кризиса был незначительным. К существенным недостаткам следует также отнести утерю Федерацией рычагов воздействия на межбюджетное регулирование внутри субъектов РФ, которые часто строились на субъективных принципах.
Важной вехойбюджетных реформ последнего десятилетия стала Концепция развития межбюджетных отношений в 1999–2001 гг., а также принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. Они стали среднесрочными программами развития взаимоотношений бюджетной системы, направленными на повышение эффективности деятельности региональных бюджетных систем, оздоровление территориальных финансов, снижение их дотационности, сокращение встречных финансовых потоков. Но самое главное – ставилась задача создания в территориях стимулов к наращиванию налогового потенциала, проведения ответственной бюджетной политики: мобилизации бюджетных доходов, повышения эффективности расходов и обеспечения сбалансированности бюджетов на основе всех трех составляющих бюджетного федерализма –распределения расходных полномочий и расходов, налогов и доходов между уровнями бюджетной системы, создания формализованных каналов предоставления финансовой помощи.
Финансовыми инструментами реализации целей стали реформируемый Фонд финансовой поддержки регионов,внедрение более объективной методики распределения трансфертов (отказ при оценке бюджетной обеспеченности от использования данных по фактическим расходам и доходам территорий),Фонд регионального развитиядля поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру,Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходовиФонд реформирования региональных и муниципальных финансовдля поддержки территориальных бюджетных реформ на конкурсной основе (табл. 22.2).
Вместе с тем отсутствие четкого разделения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, федеральных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов по всем видам услуг общественного сектора, а также единой методологии распределения финансовой помощи внутри субъектов РФ настоятельно требовали более решительных действий по реформированию бюджетных отношений. Число субъектов РФ, получающих финансовую помощь (трансферты), постоянно росло: в 1994 г. их было 65, в 1999 г. – 78, в 2000 г. – 75. Такие тенденции свидетельствовали о неэффективности действующего механизма бюджетного регулирования.
Проведенная в начале 1990‑х годов и получившая дальнейшее развитие в 1998–2000 гг., реформа межбюджетных отношений помогла перейти к единым формализованным правилам распределения между субъектами Российской Федерации финансовой помощи, но процесс реформирования межбюджетных отношений не дошел до местного уровня и не выработал единый механизм распределения финансовой помощи через трансферты.
Многоуровневость и сложноподчиненность муниципальных образований, сложившиеся в субъектах РФ, стали реальным тормозом современного этапа бюджетных реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными благами занимают ведущую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма.
Таблица 22.2
Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации108
Проведение «муниципальной реформы» связано с принятием и введением с 1 января 2005 г. федеральных законов № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Новым этапом бюджетных реформ является переход к принципиально новой системе – «разделение не денег, а полномочий». Новые подходы к развитию бюджетного федерализма в целом и межбюджетных отношений как их составляющей были закреплены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.109и реализуются с 2005 г. в реформе федеративных отношений и местного самоуправления.
Ее основные направления включают:
1) упорядочение бюджетного устройства;
2) закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;
3) закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
4) создание прозрачной и эффективной системы финансовой помощи;
5) совершенствование управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.
По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации. Так, по первому, связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, вначале был проведен серьезный анализ сложившейся практики в бюджетной системе и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных видов бюджетного устройства на единой территории страны.
Как видно из табл. 22.3, глубина бюджетной системы в едином государстве при закрепленных в Бюджетном кодексе РФ трех уровнях достигала 4–5 уровней. В рамках осуществляемой реформы в связи с принятием новых законов № 95‑ФЗ и № 131‑ФЗ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятием поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы с 1 января 2005 г. закреплены следующие основные положения реформы.
Таблица 22.3
Типы организации государственного управления и местного самоуправления в РФ до 2006 г.
Первым направлением реформыстало сохранение трех уровней бюджетной системы: федерального, субъектов РФ, местного, однако последний уровень разделен на подуровни – территориальный и поселенческий (муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений).
С 1 января 2006 г. в большинстве регионов начали действовать новая система местного самоуправления и несколько видов местных бюджетов (муниципальных районов, городских округов и городских и сельских поселений), что потребует дополнительных средств на осуществление межбюджетного выравнивания муниципальных образований.
Вторым направлениембюджетной реформы стало разграничение расходных полномочий (рис. 22.1).
Рис. 22.1. Критерии разграничения расходных полномочий
Разграничение бюджетных полномочийпредставляет собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по распределению общественных (бюджетных) услуг населению.
Оно осуществляется исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления, а следовательно, их бюджетами исходя из трех критериев. Первый– определение того уровня, который устанавливает нормативно‑правовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, регионального закона либо решения представительного органа власти местного самоуправления).Второй– определение уровня власти, который финансирует из бюджета предоставление общественной услуги. И наконец,третийкритерий – определение уровня, который реально предоставляет соответствующую общественную услугу.
Сложившееся разграничение расходных полномочий в целом соответствует мировой практике в том смысле, что каждый уровень бюджетной системы отвечает за вопросы соответствующего значения. Например, содержание федеральных органов власти и оборона финансируются из федерального бюджета; услуги, отвечающие потребностям нескольких муниципальных образований, например содержание больниц, финансируются за счет регионального бюджета; услуги жителям муниципального образований, например вывоз мусора, финансируются местными властями (табл. 22.4).
Третьим направлениемсовременной бюджетной реформы стал поиск оптимального варианта разграниченияналоговых полномочий и доходных источниковмежду уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма в рамках реформы было бы необходимо децентрализовать не только расходные полномочия, но и, что очень важно, соответствующие им доходные источники.
В российском варианте этой реформы не произошло или она реализовалась, на наш взгляд, весьма специфическим образом – наиболее важные доходные источники (НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, 95 % налога на добычу природных ископаемых и т. д.) сконцентрированы на верхнем, федеральном уровне; сопоставимая, но меньшая часть доходов – на уровне субфедеральных бюджетов; и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов – на двух уровнях местных бюджетов.
Таблица 22.4
Фрагмент общей схемы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в России в 2005 г.
Примечание.Органы власти (бюджет): Ф – федеральный; Р – региональный (субъекты РФ); М – местный (муниципальные образования) с последующим разделением на территориальный и поселенческий уровни; + – совместные полномочия (софинансирование).
Наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов в региональных и местных бюджетах с 75,4 % в 1998 г. до 74 % в 2004 г.110Эта тенденция подтверждается и результатами других исследований: в консолидированных бюджетах субъектоводновременно происходит снижение доли доходов, закрепляемых на постоянной основе, как за региональными, так и за местными бюджетами. В 2000 г. эта доля составляла 40 %, в 2003 г. – уже 35 %, а к 2005 г. – не более 32 %111. При этом 20 субъектов Российской Федерации имели уровень доходов в территориальных бюджетах налоговой составляющей ниже 50 % – от 6,8 до 47,9 %.
Вместе с тем каждому уровню бюджетной системы переданы перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия.
Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета,за исключением субвенций на делегированные полномочия112. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно, закреплялись в ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год.
Мировая практика, как отмечалось выше, знает следующие принципиальные подходы к решению проблемы разделения собираемых налогов.
1. Каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. Эта схема применима лишь при сравнительно однородных в фискальном отношении регионах (например, применяется в США).
2. Соединение в рамках определенного вида общественно‑государственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что налогоплательщик обязан платить один и то же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределениябюджетных ресурсов. Результат – резкое усиление индивидуально‑регионального регулирования бюджетных отношений. Из‑за давления регионов на федеральный центр единая налоговая система постепенно разрушается и перестает быть интегрирующим фактором в рамках Федерации.
3. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами всех уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки (применяется в ФРГ). Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким‑то одним способом, всегда применялась их комбинация113.
Четвертым направлениемреформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов (безвозмездных, безвозвратных) помимо традиционных114.
Такая помощь предоставляется субъектам и муниципалитетам из вышеперечисленных фондов финансовой поддержки по формализованным методикам, созданы фонды в рамках федерального бюджета. Фонд финансовой поддержкисубъектов РФ осуществляет общее выравнивание душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых дотаций.Фонд компенсацийреализует финансирование федеральных мандатов (закон о детских пособиях, об инвалидах, о ветеранах) путем предоставления целевых субвенций.Фонд софинансирования социальных расходовреализует поддержку на долевой основе приоритетных расходов на основе долевых субсидий.Фонд регионального развитияфинансирует инвестиционные проекты на долевой основе при помощи субсидий.
Наиболее значимый из них – Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.Из этого фонда субъектам Федерации предоставляются дотации, способствующие существенному выравниванию различий в бюджетной обеспеченности регионов.
Распределение фонда происходит на основе сопоставления налогового потенциаларегионов (он отражает не величину собранных налогов, а потенциальные налоговые возможности территории), с учетом особенностей (климатических условий, например длительности отопительного сезона, социально‑экономических, демографических и др.) и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг. Такой механизм распределения средств Фонда финансовой поддержки позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Федерации, сохраняя стимулы к повышению уровня собственных доходов для всех регионов.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансовреализуетпятое,важнейшее направление современного бюджетного реформирования – поддержку бюджетных реформ на субфедеральном уровне, а с 2005 г. – и на муниципальном, при помощи субсидий – долевого участия в реформировании региональных и муниципальных финансов.
Их механизмы и инструментарий отработаны федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъектам РФ предложено адаптировать эту практику к реформам в субъектах РФ по отношению к собственным муниципальным образованиям.
На последнем, пятом из перечисленных направлений реформы и механизме его финансового обеспечения следует остановиться подробнее в силу важности задач, им выполняемых, – совершенствования управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) действует с 2000 г. Его задачи – осуществление расширенного мониторинга региональных финансов на основе использования так называемых дисквалификационных критериев (минимальных стандартов) для текущей оценки их состояния в субъекте либо муниципалитете. Затем – разработка и реализация программ реформирования общественных финансов региона или муниципалитета – на 2 года с ежегодной оценкой прогресса. Условием реализации программ реформирования общественных финансов является их стимулирование из созданного фонда (ФРРМФ). Участниками фонда являются субъекты РФ и муниципалитеты, программы реформирования финансов которых стали победителями ежегодно объявляемого конкурса (8 участников‑победителей ежегодно).
Основными направлениями реформирования региональных и муниципальных финансов115являются:
• реформа бюджетного процесса и управления расходами;
• бюджетирование, ориентированное на результат;
• административная реформа;
• реформирование отраслей государственного и муниципального секторов экономики;
• совершенствование системы инвестиций;
• создание условий для развития доходной базы;
• повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;
• совершенствование долговой политики;
• межбюджетные отношения;
• повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.
Очевидно, что пять уровней сложности по каждому из перечисленных направлений, включающих от трех до семи мероприятий, предъявляет весьма высокие требования к качеству менеджмента общественными финансами, выводя его на уровень наилучших мировых стандартов.
С 2005 г. существенно ужесточены правила конкурса и расширена его география. Так, участниками конкурса в 2005–2006 гг. стали Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Белгородская область, Кировская область, Ленинградская область, Смоленская область, Республика Алтай, Алтайский край, Амурская область, Пензенская область, Республика Бурятия, Республика Мордовия, Брянская область, Красноярский край.
Еще одним важным новшеством реформы стало принятие решения о введении временной финансовой администрации: для субъектов РФ – с 2007 г., муниципальных образований – с 2008 г., что предполагает наличие дополнительных административных и экономических рычагов давления на региональные и местные администрации с целью наведения порядка с управлением общественными финансами регионов и муниципалитетов.