Раздел III

Эффективность государственного сектора и проблема его реформирования

Глава 8

Производство в государственном секторе экономики

8.1. Необходимость производства товаров и услуг в государственном секторе.

8.2. Масштабы государственного производства.

8.3. Провалы рынка и государственное производство частных благ.

8.4. Проблема эффективности государственных предприятий.

8.5. Реструктуризация государственных предприятий.

В предыдущих двух главах были подробно рассмотрены вопросы, связанные с теоретическим обоснованием необходимости государственного вмешательства в рыночную экономику, проблемы общественного выбора, анализировались сбои государства. Концепция сбоев рынка рассматривалась вместе с концепцией сбоев государства, сравнивались положительные и отрицательные стороны этих двух институтов рыночной экономической системы.

В настоящей главе рассматриваются теоретические проблемы производства в государственном секторе и его эффективности. Проблема эффективности государственного сектора излагается в рамках анализа затрат и выгод (глава 9). Необходимо подчеркнуть, что анализируется та часть общественного сектора экономики, которая связана с производством благ.

В данной главе, посвященной проблемам производства в государственном секторе экономики, анализируются такие вопросы, как:

• роль государства в производстве благ;

• обоснование необходимости государственного производства в некоторых отраслях экономики;

• особенности естественных монополий;

• причины возможной неэффективности производства в государственном секторе;

• ограниченные возможности приватизации.

8.1. Необходимость производства товаров и услуг в государственном секторе

В главах 2–5 была выявлена необходимость государственного вмешательства в экономику. Там, где рыночный экономический механизм дает сбой, требуется в той или иной форме государственное вмешательство в экономику. В частности, в главе 3 выяснялось, что рынок сам по себе дает сбой в производстве общественных благ, поэтому требуется вмешательство государства для того, чтобы они производились в необходимом количестве.

Но государство вовсе не обязательно само должно производить общественные блага. Оно должно сформировать платежеспособный спрос на них, т. е. определить необходимый объем благ и заплатить за их производство. Необходимо отметить, что существуют общественные блага, производимые частным сектором, например в сфере образования, в сфере коммуникаций. Точно так же существуют и частные блага, производимые государственным сектором, например почтовые услуги, коммунальные услуги.

Теория провалов рынка представляет собой обоснование необходимости государственного вмешательства в экономику в той или иной форме, но эта теория напрямую не дает обоснования необходимости производства тех или иных благ непосредственно в рамках государственного сектора. Вместе с тем существуют отрасли, где производство на государственных предприятиях является преобладающим, и отрасли, где государственное производство благ распространено достаточно широко. Это относится, например, к сфере образования, сфере здравоохранения, сфере национальной безопасности, сфере коммунальных услуг, почтовой службе, обеспечению общественного порядка.

В экономической теории представители разных школ обосновывают следующие принципиальные варианты общественных действий в ситуациях, связанных с изъянами рынка.

1. Организация государственного производства.

2. Осуществление государственного регулирования.

3. Предоставление рынку свободы действий.

Сферы и отрасли экономики, где существует государственное производство товаров и услуг,отличаются следующими особенностями.

Во‑первых, конкуренция в них сильно затруднена или просто невозможна. А производство в частном секторе является эффективным, если существует свободная конкуренция.

Исторически сложилось так, что во многих странах только одна компания предоставляла почтовые услуги и только одна компания осуществляла телефонную связь. И без государственного вмешательства господство на рынке одной или нескольких компаний вело бы к эксплуатации потребителей. В большинстве стран государство напрямую вмешивалось в экономику, осуществляя государственное производство телекоммуникационных и почтовых услуг, электроэнергии, газа, железнодорожных и авиационных перевозок.

Другой вариант государственного вмешательства в отмеченных выше отраслях экономики – это регулирование частного производства, в частности контроль над ценами производимых товаров и услуг. Контроль над ценами уменьшает возможности реализации монопольной власти действующих в отрасли компаний.

Есть еще вариант действий в условиях институциональных провалов рынка и государства – оставить все так, как сложилось исторически в той или иной отрасли. Другими словами, просто игнорировать проблемы неэффективности рынка и государства. Это решение в соответствии с той ситуацией, когда «лечение болезни хуже, чем сама болезнь».

Например, существуют некоторые расчеты общественных потерь от монополии. Напомним, что эти потери связаны с тем, что монополии повышают цены и, соответственно, ограничивают масштабы производства. По мнению некоторых экономистов (Г. Демсец, Д. Стиглер), в стоимостном измерении эти потери могут быть меньше, чем общественные затраты, связанные с государственным регулированием монополии.

В конце прошлого века во многих развитых странах наблюдалась тенденция к уменьшению производства в государственном секторе, приватизации государственных предприятий и переходу к регулированию частного производства в этих отраслях (телекоммуникации, производство газа и электроэнергии, железнодорожный и авиатранспорт).

Во‑вторых, с отраслями, где распространено государственное производство, связаны разные государственные интересы. Рассматриваемые отрасли экономики – это отрасли, производящие общественно значимые блага, в производстве которых заинтересовано государство, в том числе и с точки зрения национальной безопасности. Во многих случаях вопреки распространенной экономической теории частные фирмы преследуют цель максимизации прибыли, которая может не совпадать с целью повышения благосостояния общества в целом.

Не существует эффективных способов регулирования частного сектора таким образом, чтобы он обеспечивал реализацию государственных интересов в этих отраслях экономики. Например, через контрактную систему государство передает частному сектору производство военных кораблей и самолетов, но не делает этого в отношении системы обороны. Приведем другой пример из сферы образования. Частное образование может быть профессионально качественным, но оно не гарантирует обществу формирование и сохранение у членов общества общенациональных нравственных ценностей, национальной культуры, сознания общегосударственного единства и общественного патриотизма.

Отрасли, где распространено государственное производство товаров и услуг, – это прежде всего отрасли, где существует естественная монополия. В стратегически важных отраслях также распространено государственное производство. В целом к стратегически важным отраслям относятся отрасли производственной инфраструктуры. Это телекоммуникации, почтовая связь, железнодорожный транспорт, нефтегазовая промышленность, электроэнергетика, научно‑исследовательский сектор.

Другой сферой государственного производства является сфера производства социальных услуг – это здравоохранение, образование, жилищно‑коммунальное хозяйство.

Третьей важной сферой, где действуют государственные предприятия, является сфера рыночной инфраструктуры. Это организации и предприятия, обеспечивающие функционирование рынков капитала, труда и земли. В настоящее время отраслевая структура государственных предприятий существенно изменилась, это главным образом предприятия, действующие в рамках социальной и рыночной инфраструктуры. Количество и роль государственных предприятий в сфере обрабатывающей промышленности развитых стран резко сократились в результате приватизации 1990‑х годов.

К отраслям с высокой степенью государственного производстваотносятся:

1. Производственная инфраструктура экономики, которая включает:

• почтовую службу;

• телекоммуникации;

• электроэнергетику;

• нефтегазовую промышленность;

• железнодорожный транспорт;

• авиационный транспорт.

2. Социальная инфраструктура экономики, которая охватывает:

• образование;

• здравоохранение;

• коммунальные услуги;

• обеспечение общественного порядка;

• обеспечение национальной безопасности.

3. Рыночная инфраструктура экономики, которая включает:

• финансовую сферу (государственные финансы, государственное кредитование);

• денежное обращение (центральный банк, денежная эмиссия);

• рынок труда (организации по формированию предложения труда);

• рынок земли (организации по формированию предложения земли).

Таким образом, необходимость государственного производства в обозначенных выше отраслях национальной экономики в рамках экономической теории общественного сектора объясняется главным образом:

• отсутствием или невозможностью конкуренции (естественная монополия) в этих отраслях;

• государственными интересами, связанными с производственной, социальной и рыночной инфраструктурой национальной экономики.

Мы обсуждали необходимость государственного производства товаров и услуг. Вместе с тем существует весомый аргумент против производства в государственном секторе.Дело в том, что государственные предприятия часто бывают неэффективными. Поэтому решение о том, производить благо в государственном или в частном секторе, должно быть сбалансированным, учитывать положительные и отрицательные стороны каждого варианта.