21.3. Канадская модель бюджетного федерализма
Интересен опыт Канады, прошедшей исторический путь от фактически унитарного государства с сильными иерархическимиструктурами власти к федеративному с существенной независимостью двух составляющих государственной власти – федерального и провинциальных правительств.
В Канаде используется модель, сочетающая элементы двух предыдущих. В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность.
В основе канадской модели – налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. Канадские специалисты считают, что четко фиксировать расходные полномочия в конституции не так уж важно, поскольку конституции крайне сложно поддаются изменениям104.
В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений – обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции. Федеральное правительство согласно Конституции обладает правом вето по любым вопросам, однако использовалось оно за всю историю только один раз – в 1943 г. В Канаде даже существует собственная формула консенсуса (законодательного механизма на принципах демократического централизма) – федеральное правительство плюс две трети провинций, представляющие 50 % населения страны.
Канадский опыт доказывает, что региональные правительства быстрее реагируют на стимулы, чем на директивы. Делается ставка на экономические стимулы (превалирует программно‑целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не на административные инструменты (налоги). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению общенациональных задач позволила переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача переложена на правительства провинций) федеральное правительство занимаетсястратегией национального развития – задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.
Вопросы для повторения и задания
1. В чем принципиальные отличия американской модели конкурентного федерализма от германской модели кооперативного федерализма?
2. Каковы, на ваш взгляд, преимущества и недостатки налоговой системы «один налог – один бюджет»?
3. В чем преимущества канадской системы бюджетно‑налогового федерализма?
Глава 22 Особенности российского бюджетного федерализма
22.1. Специфика российской модели.
22.2. Этапы развития российского бюджетного федерализма.
22.3. Перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.
22.1. Специфика российской модели
Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во‑первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико‑административным, экономическим и социальным характеристикам и, во‑вторых, – ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.
Косновным особенностямполитико‑административного характераотносятся:
1) излишне раздробленная численность (88) субъектов Российской Федерации105;
2) новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время почти треть субъектов РФ (32 из 88) существуют как национальные образования;
3) шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: 49 областей, 21 республика, 1 автономная область, 12 автономных округов, 6 краев и 2 мегаполиса106;
4) шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;
5) семь федеральных округов (Центральный, Северо‑Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).
К числу особенностейсоциально‑экономического характерамодели российского бюджетно‑налогового федерализма относятся:
1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);
2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально‑демографическим характеристикам– численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно‑климатическим условиям, национальным и историческим особенностям107.
Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 88 регионов – субъектов Федерации. Сегодня примерно 20 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство – свыше 60 субъектов Федерации – дотационны. Из‑за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3–3,5 раза (табл. 22.1). Одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов и муниципалитетов, прежде всего – в сфере инфраструктуры, политики занятости, доходов, социального развития. Для этого дотационные субъекты Федерации получают финансовую помощь из федерального бюджета.
Таблица 22.1
Уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ к среднему по стране (%)
