16.2. Бюджеты 2006–2008 гг.

Опасная дезинтеграция государственных институтов, системный экономический кризис, издержки приватизации в сочетании с политическими спекуляциями на естественном стремлении людей к демократии, серьезные просчеты при проведении экономических и социальных реформ привели к тому, что последнее десятилетие XX в. стало периодом катастрофической демодернизации России в начале перестроечного периода. За чертой бедности оказалась фактически треть населения. Массовыми были многомесячные задержки с выплатой пенсий, пособий, заработной платы. Люди были напуганы дефолтом, потерей в одночасье своих сбережений. Не верили уже и в то, что государство сможет исполнять даже минимальные социальные обязательства. К 2000 г. ситуация в стране стала изменяться к лучшему.

Необходим был перелом и в сознании, и в реальной социально‑экономической политике⁵⁵.

В нашей стране стратегические приоритеты бюджетной политики определяются в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию, конкретизируются в Бюджетном послании Президента РФ и отражаются соответствующими структурами Правительства РФ (Министерством финансов, Министерством экономического развития и торговли и др.) в проекте федерального бюджета на следующий год и среднесрочную перспективу. Так, в Бюджетном послании на 2005 г. такими приоритетами стали проведение социальных реформ, модернизация военной организации государства, развитие общественной инфраструктуры. Структурными реформами в государственном секторе были названы: реформа федеративных отношений и местного самоуправления; реформа бюджетного процесса; реформа социальной защиты населения; военная и административная реформы⁵⁶.

Бюджетная политика на 2006–2008 гг.

Как отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию, «основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование – приобрести долговременный характер»⁵⁷.

В 2005 г. общий объем расходов бюджетов, входящих в бюджетную систему России, составил около 6,6 трлн, в 2006 г. – более 8 трлн руб. Совокупные бюджетные расходы на душу населения превысили 3,5 тыс. руб. в месяц, а к 2008 г. ожидается увеличение этого показателя до 5,8 тыс. руб.

2006‑й год стал переломным для бюджетного процесса. Впервые федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, как это происходит во многих развитых странах. Тем самым Россия выходит на качественно новый уровень управления общественными финансами.

Впервые вводится разделение действующих и принимаемых обязательств государства. Это обеспечит выполнение всех установленных законом расходных обязательств, в том числе – вытекающих из уже принятых и планируемых на трехлетний период решений по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и пособий, денежного содержания военнослужащих, поддержке экономического роста и укреплению национальной обороны и безопасности.

Основой формирования бюджета становятся четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджета все более увязываются с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В этом заключается суть новых подходов в управлении общественными финансами, переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты,предусмотренному Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

Такого рода реформы проводились и проводятся в большинстве развитых стран, к ним уже присоединились страны с переходной экономикой, в том числе ряд стран – членов СНГ. В условиях роста глобальной конкуренции России необходимо в кратчайшие сроки выйти на достойные позиции среди стран с передовыми методами управления общественными финансами.

Каждый уровень власти имеет свою сферу бюджетной ответственности. Федеральные власти отвечают за выплату пенсий и пособий, оборону и безопасность, высшее образование и науку; региональные и местные власти – за предоставление услуг здравоохранения, образования, жилищно‑коммунального хозяйства.

Федеральные и региональные органы государственной власти, создаваемые начиная с 2006 г. органы местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона или муниципалитета, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов.

В этом заключается главная цель проводимой Правительством РФ бюджетной реформы (табл. 16.2).

Таблица 16.2

Расходы федерального бюджета в 2006–2008 гг.

В среднесрочной перспективе прогнозируется стабильность отношения расходов федерального бюджета к ВВП, что свидетельствует о проведении взвешенной бюджетной политики.

Планируется, что в 2006–2008 гг. бюджетные расходы будут обеспечены доходами как в целом по бюджетной системе Российской Федерации, так и в отдельности по бюджетам разных уровней (рис. 16.1).

Основными требованиями в бюджетной политике являются долгосрочная сбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетных доходов, их ориентация на приоритетные направления государственной политики, обеспечение прозрачности и подотчетности бюджетов всех уровней.

Приоритеты бюджетных расходов

Ожидается, что общий объем непроцентных (не связанных с обслуживанием внешнего долга) расходов федерального бюджета в реальном выражении (с учетом инфляции) в 2006 г. по сравнению с 2005 г. увеличится на 15 %, а к 2008 г. – на 27 %. Распределение ресурсов федерального бюджета между стратегическими целями будет достаточно стабильным, что наглядно продемонстрировано на рис. 16.2.

Анализ данной схемы позволяет сказать, что приоритетное положение в структуре расходов федерального бюджета занимают расходы социальной направленности. Также устойчиво высокой предполагается доля расходов на обеспечение безопасности и на цели долгосрочного развития. Основная часть расходов федерального бюджета направляется на выплаты населению, в том числе – через бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды.

Рис. 16.1.Доходы и расходы бюджетной системы РФ в среднесрочной перспективе⁵⁸

Рис. 16.2.Объем и структура расходов федерального бюджета на достижение стратегических целей (без расходов на обслуживание долга)⁵⁹

Новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально‑экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности. В 2006–2008 гг. возможности федерального бюджета для принятия новых обязательств будут использоваться для решения наиболее значимых и актуальных проблем.

Из рис. 16.3 видно, что в структуре расходов на эти цели преобладают перечисления государственным внебюджетным фондам (прежде всего Пенсионному), а также бюджетам регионов.

Рис. 16.3.Социально ориентированный бюджет

Основными приоритетами бюджетной политикиявляются рост заработной платы в бюджетной сфере, повышение доступности и качества бюджетных услуг, уровня социальной защищенности пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных граждан. В этой связи бюджет России на 2006 г. можно назвать социально ориентированным бюджетом или бюджетом для граждан.

Расходы на здравоохранение, рост которых в 2006 г. был запланирован в 1,64 раза, будут направлены на повышение доступности и качества медицинской помощи, обеспечение санитарно‑эпидемиологического состояния в стране. Повышается роль первичной медицинской помощи и профилактики заболеваний. К 2008 г. планируется увеличить обеспеченность амбулаторно‑поликли‑нической помощью на 11 %, дневными стационарами – на 62 %.

В 3 раза по сравнению с 2005 г. возрастет удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи.

Кроме того, ставится задача по повышению доли финансирования здравоохранения через систему обязательного медицинского страхования (ОМС) с 40 % в 2004 г. до 60 % в 2008 г.⁶⁰

Для обеспечения населения доступным жильем предусматривается существенное расширение масштабов ипотечного кредитования и жилищного строительства. Прямые расходы федерального бюджета в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» позволят в 2006–2008 гг. переселить 150 тыс. человек из аварийного жилого фонда, модернизировать более 45 тыс. км тепловых сетей и сетей водоснабжения.

Пенсионное обеспечение

Доля расходов федерального бюджета на выплату пенсий (включая перечисления Пенсионному фонду) в 2006 г. составит 24 %. Эти средства позволят к 2008 г. увеличить средний размер трудовой пенсии в 1,9 раза, довести размер социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионера, увеличив ее в 2 раза, повысить пенсии военнослужащим в 1,6 раза (табл. 16.3).

Таблица 16.3

Показатели роста пенсии

В соответствии с требованиями законодательства будет производиться индексация социальных пособий, компенсаций, выплат из Фонда социального страхования.

Одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов по реализации закрепленных за ними полномочий, прежде всего – в сфере социальной политики и социального развития.

Как и в предыдущие годы, основная часть этих средств будет распределяться между регионами через 5 фондов по единым методикам.

«Новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально‑экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности»⁶¹.

В 2006–2008 гг. возможности федерального бюджета для принятия новых обязательств будут использоваться для решения наиболее значимых и актуальных проблем.

Нововведением в 2006 г. стали национальные проекты,направленные на решение приоритетных государственных задач, предусмотрен рост их финансирования с 133,7 млрд руб. в 2006 г. до 206,3 млрд руб. в 2007 г.

Национальный проект «Качественное образование»(29,3 млрд руб. в 2006 г., 48,9 млрд руб. в 2007 г. – рост на 67 %) предполагает инвестиции в повышение качества образования, формирование сети национальных университетов, развитие информатизации образования, поддержку талантливой молодежи, развитие системы профессиональной подготовки в армии.

Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, жизненно важно дать системе образования стимул к движению вперед – это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта «Образование».

Для реализации данной задачи в проекте предусмотрено два взаимодополняющих подхода. Во‑первых, предстоит выявить возможные «точки роста». Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым, т. е. делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики, чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех.

Во‑вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т. д.) к управлению образованием – вот способы сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.

Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей – ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы.

Национальный проект «Современное здравоохранение»(62,6 млрд руб. в 2006 г. и 107,7 млрд руб. в 2007 г. – прирост на 72 %) предполагает направление средств на развитие первичной медицинской помощи, профилактику, высокотехнологичные виды медицины.

В этой сфере имеются следующие проблемы:

• высокий уровень общей смертности населения (16,0 случаев на 1000 человек), особенно среди мужчин трудоспособного возраста;

• ежегодно в России признаются инвалидами более 1,1 млн человек;

• остается низкой ожидаемая продолжительность жизни, которая в 2004 г. составила 65,5 года, в том числе у мужчин – 59 лет, женщин – 72 года. По этому показателю Россия занимает 134‑е место в мире;

• укомплектованность первичного звена здравоохранения составляет 56 % при среднем возрасте врачей 52 года. Проблему усугубляет низкая зарплата – почти у 40 % врачей она ниже прожиточного минимума. Изношенность основных фондов учреждений здравоохранения достигла уровня почти 60 %;

• высокий износ оборудования и санитарного транспорта (около 65 %) станций и отделений скорой медицинской помощи, на балансе которых находится 39 000 автомобилей «Скорой помощи».

Один из путей решения – переход на новые формы оплаты труда медицинских работников первичного звена отечественной медицины с целью материального стимулирования их деятельности по предупреждению заболеваний и привлечению в эту сферу квалифицированных врачей, в том числе молодых специалистов.

Заработная плата врачей‑терапевтов, участковых педиатров, врачей общей (семейной) практики в среднем возросла на 10 тыс. руб. в месяц, а работающих с ними фельдшеров и медсестер – на 5 тыс. руб.

В эту категорию дополнительно также включены врачи и средние медицинские работники «Скорой помощи», фельдшеры фельдшерско‑акушерских пунктов и фельдшерских пунктов, размер оплаты труда которых предложено приравнять к уровню зарплаты работников первичного звена. На финансирование этих расходов в 2006 г. направляется 4,65 млрд руб.

При этом конкретный размер выплат будет прямо зависеть от объема и качества оказываемых услуг. В 2006 г. данные выплаты осуществлены 59 297 врачам и 63 277 фельдшерам и медсестрам, в 2007 г. – 75 107 врачам, 79 527 фельдшерам и медсестрам (см.: Бюджет–2006 г. Открытый путеводитель. С. 51).

В 2006 г. должны были сформировать реестр участковых терапевтов, педиатров, врачей общей практики, должна быть проведена сертификация лечебно‑профилактических учреждений и сформирован их реестр (соответствующий приказ готовится Минздравсоцразвития РФ). Речь идет об усилении профилактической направленности медицинской помощи, формировании культуры здоровья, повышении мотивации его сохранения.

Национальный проект «Доступное и комфортное жилье гражданам России»(19,9 млрд руб. в 2006 г. и 26,3 млрд руб. в 2007 г.) направлен на повышение доступности жилья, увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования, объемов жилищного строительства и модернизацию коммунальной инфраструктуры, выполнение государственных обязательств перед отдельными категориями граждан.

В стране появилась институциональная база жилищного рынка: 71,5 % жилья находится в частной собственности; более 90 % строительных организаций являются частными компаниями. До сих пор жилищная проблема стоит перед 61 % российских семей. Общая потребность населения России в жилье составляет 1569,8 млн кв. м; и чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо увеличить на 46,1 %. При этом лишь 12,4 % семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств.

Общий бюджет проекта на первом этапе (2006–2007) составляет 212,9 млрд руб., в том числе прямые расходы – 122,9 млрд руб., государственные гарантии – 90 млрд руб. Большую часть из них составляют средства федерального бюджета – 86,1 млрд руб. прямых расходов и 60 млрд руб. государственных гарантий. Средства региональных и местных бюджетов – 36,8 млрд руб. прямых расходов и 30 млрд руб. государственных гарантий.

Бюджетные средства и государственная поддержка позволят привлечь и частные инвестиции. Ожидаемые результаты реализации национального проекта представлены в табл. 16.4.

К путям решения в рамках ФЦП «Жилище» (подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей, молодых специалистов на селе») относятся:

• предоставление молодым семьям и молодым специалистам на селе субсидий на приобретение жилья: в 2006 г. – 49,5 тыс. семей, в 2007 г. – 52,2 тыс. семей (на эти цели предусмотрено 11 млрд руб.);

• обеспечение в 2007 г. государственным страхованием 10 000 ипотечных кредитов этой категории граждан (1 млрд руб.), после 2007 г. – до 100 тыс. ипотечных кредитов ежегодно.

Таблица 16.4

Ожидаемые результаты реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»

Национальный проект «Развитие АПК»(21,9 млрд руб. в 2006 г. и 29,4 млрд руб. в 2007 г.) предполагает развитие мясного животноводства и малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе.

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» включает в себя три направления:

• «Ускоренное развитие животноводства»;

• «Стимулирование развития малых форм хозяйствования»;

• «Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей)».

Реализация первого направления национального проекта позволит повысить рентабельность животноводства, провести техническое перевооружение действующих животноводческих комплексов (ферм) и ввести в эксплуатацию новые мощности.

Это станет возможным за счет:

повышения доступности долгосрочных кредитов, привлекаемых на срок до 8 лет; роста поставок по системе федерального лизинга племенного скота, техники и оборудования для животноводства благодаря увеличению уставного капитала ОАО «Росагролизинг», снижению ставки за использование средств уставного капитала ОАО «Росагролизинг» и продлению срока лизинга техники и оборудования для животноводческих комплексов до 10 лет;

совершенствования мер таможенно‑тарифного регулирования путем утверждения объемов квот и таможенных пошлин на мясо в 2006–2007 гг. и вплоть до 2009 г. и отмены ввозных таможенных пошлин на технологическое оборудование для животноводства, не имеющее отечественных аналогов.

Второе направление национального проекта направлено на увеличение объема реализации продукции, произведенной крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство.

Это предполагается достичь путем:

удешевления кредитных ресурсов, привлекаемых малыми формами хозяйствования АПК;

развития инфраструктуры обслуживания малых форм хозяйствования в АПК – сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов (заготовительных, снабженческо‑сбытовых, перерабатывающих, кредитных).

Реализация третьего направления позволит обеспечить доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе, создаст условия для формирования эффективного кадрового потенциала агропромышленного комплекса.