Раздел III. Способы разрешения публично-правовых споров

Глава 8. Разрешение споров, возникающих из административных отношений в странах европы

§ 1. Рассмотрение споров, возникающих из публичных

правоотношений, в Великобритании

Англосаксонская система права, руководствуясь принципом равенства всех перед судом, не допускает изъятия дел с участием должностных лиц и административных органов из юрисдикции судов. Однако параллельно судебной власти развивается система квазисудебных органов, обеспечивающих контроль за деятельностью административных органов. Именно данные органы занимают ведущую роль в определении основных принципов разрешения административных споров и формировании практики. Трибуналы, как и суды, выполняют функции по разрешению споров. Однако обычный суд (court of law or court of judicature) является одной из ветвей государственной системы, независимой от законодательной и исполнительной. Трибуналы же созданы с административной целью и являются частью административной системы государства, несмотря на выполнение ими обязанностей, сходных, по сути, с судебными. В своих работах, еще в 1974 г., В.К. Пучинский указывал на увеличение количества различных административных трибуналов, принимающих функции судов и расширение их компетенции. Анализ деятельности административных трибуналов позволил ему сделать вывод, что "издавна рекламируемая в Англии идея о праве каждого человека искать защиты нарушенных интересов в обычных британских судах терпит явный урон в связи с развитием административной юстиции" <1>. Аналогичный вывод сделан в отчете Комитета административной юстиции Administrative Justice Advisory Committee (STAJAC) от 16.11.2015 <2>. В отчете указывается, что, несмотря на длительность процедур и некоторые финансовые затраты, альтернативные способы разрешения споров, внесудебное разрешение административных споров является более предпочтительным во многих отношениях, включая сохранение позитивных отношений в будущем, что значительно сложнее, когда стороны прошли через формальный судебный процесс. Несмотря на длительный период существования, трибуналы сохранили свои преимущества, которые позволяют им занимать значительное место в правовой системе Великобритании. Это:

- оперативное, неформализованное рассмотрение спора, без жестких требований к сбору и представлению доказательств;

- преимущественно устное разбирательство;

- возможность защиты своих прав лично, если не рассматриваются вопросы права;

- высокий авторитет членов трибунала и их большой практический опыт, согласно ст. 2(3) Закона 2007 г., члены трибуналов должны быть специалистами в той области, к которой относится рассматриваемое ими дело, или законе, который надлежит применить в данном случае;

- территориальная доступность.

--------------------------------

<1> Пучинский В.К. Английский гражданский процесс. М.: Изд-во РУДН, 1974. С. 81.

<2> Showcase of the administrative justice landscape in Scotland. Официальный сайт The Scottish Tribunals and Administrative Justice Advisory Committee (STAJAC). Информация по состоянию на 10.03.2016. http://www.adminjusticescotland.com/2015eventreports.htm.

Ряд специалистов начинает отсчет создания системы трибуналов в Великобритании с принятия Закона о национальном страховании (National Insurance Act) в 1911 г. <1>. Однако представляется, что первым трибуналом можно считать созданный на основании Закона о таможенном и акцизном управлении в 1660 г. Совет уполномоченных по таможенным и акцизным сборам (Commissioners of Customs and Excise), обладавший правом рассматривать жалобы на неправомерность установленных таможенных налогов и сборов <2>. Установленная в Законе о национальном страховании 1911 г. (National Insurance Act 1911) система урегулирования споров оказалась самой удачной и стала прообразом построения всей системы административного обжалования в Великобритании. Согласно закону рассмотрение споров, затрагивающих вопросы страхования от безработицы, производилось в третейском суде (court of referees), апелляционное обжалование - арбитром (umpire).

--------------------------------

<1> Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law (13th ed.). London: Longman, 2003. P. 56.

<2> Act for the Continuance of the Customs and Excise. From the last day of February, 1659. Until the twenty fourth day of June, 1660, in Acts and Ordinances of the Interregnum, 1642 - 1660, ed. C.H. Firth and R.S. Rait (London, 1911). Pp. 1416 - 1417. British History Online http://www.british-history.ac.uk/no-series/acts-ordinances-interregnum/pp1416-1417 информация по состоянию на 21.03.2016.

В середине 20-х гг. XX в. деятельность трибуналов подвергается резкой критике, и целесообразность их существования опровергается. В 1929 г. выходит книга Главного судьи Англии и Уэльса (Chief Justice of England and Wales Gordon Hewart) "The New Despotism". В книге указывалось, что развитие трибуналов как органов контроля за административными органами подрывает основы государственного устройства Великобритании, разрушает судебную систему. По мнению Gordon Hewart, использование системы административных трибуналов неизбежно влечет создание новой системы деспотии, при которой каприз исполнительной власти ставится выше интересов государства, споры разрешаются плохо образованными государственными служащими, которые к тому же, в обход законодательной власти, занимаются нормотворчеством <1>. Gordon Hewart пользовался значительным уважением в юридическом сообществе, книга послужила толчком к бурной дискуссии в обществе о путях развития квазисудебной системы. И Правительство было вынуждено назначить комиссию во главе с графом Донамором (Earl of Donoughmore).

--------------------------------

<1> Hewar Lord Chief Justice. The New Despotism. 1929. P. 17.

В 1932 г. комиссией был представлен отчет (Donoughmore Report, Donoughmore, 1932), в котором указывалось, что деятельность трибуналов соответствует государственным интересам, праву справедливости и способствует оперативному устранению текущих противоречий <1>. Предложение профессора Лондонской школы экономики Вилльяма Робсона (William Robson of the London School of Economics) о создании отдельной судебной ветви - административных судов - было отклонено.

--------------------------------

<1> Peter Cane. Administrative Tribunals and Adjudication. Bloomsbury Publishing, 2009. P. 132.

После данного отчета длительное время деятельность трибуналов оказывалась вне интересов юридического сообщества. Внимание правительства к административным трибуналам было привлечено в 1954 г. в связи с делом Crichel Down. В 1938 г. в интересах военно-воздушных сил были выкуплены земли для использования в тренировочных целях. В договоре указывалось, что земли будут использоваться только для этих целей, т.к. они не пригодны для сельского хозяйства. В 1949 г. эти земли были переданы в Министерство сельского хозяйства и позднее переданы компании Crown Estate. Бывшие хозяева потребовали возвращения земель, однако им было отказано.

Отказ обжаловался в административном трибунале при Министерстве и вызвал недовольство полномочиями и бесконтрольностью государственных чиновников, процедурой рассмотрения спора и многочисленные требования изменить систему административной юстиции. В связи с этим 1 ноября 1955 г. правительством Великобритании была создана комиссия под руководством сэра Оливера Фрэнка (Sir Oliver Franks) для анализа деятельности административных трибуналов и предложений дальнейших путей совершенствования административной юстиции <1>. Представленный в 1957 г. Доклад стал поворотным моментом в развитии административной юстиции Великобритании. В Докладе указывалось, что дешевизна, доступность, простые правила рассмотрения, наличие специальных знаний у служащих трибунала, пусть даже в ущерб правовым, - все это сделало трибуналы неотъемлемой частью государственной системы Великобритании. В рамках доклада (п. 40) впервые звучит новое понимание природы трибуналов. Они не часть судебной системы и не приложение к государственным административным органам, а особый механизм, обеспечивающий контроль за соблюдением законов чиновниками. В отчете формулировались три основных принципа, которыми должны руководствоваться в своей деятельности трибуналы:

- открытость;

- справедливость;

- беспристрастность.

--------------------------------

<1> Franks O. (1957) Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, Cmnd. Origins and history. Council on Tribunals archive site. Официальный сайт Ministry of Justice. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100910235604/http://www.council-on-tribunals.gov.uk/about/origins.htm. (дата обращения: 10.05.2016).

Необходимость данных принципов объяснялась тем, что если процедуры будут секретны, то решения не будут пользоваться доверием, а это неприемлемо. Если нет справедливости, если каждый не сможет высказать свое мнение, то остановить притеснения будет невозможно. Как гражданин может поверить в справедливость, если те, кто решает его дело, не рассматривают его с "открытыми умами"? <1>

--------------------------------

<1> Franks O. Цит. соч.

Результатом деятельности комиссии стало принятие в 1958 г. Закона "О трибуналах и расследовании" (Tribunals and Inquiries Act). В соответствии с данным Законом в 1959 г. для общественного контроля за деятельностью различных трибуналов был учрежден Совет по трибуналам (Council on Tribunals). Устанавливались открытая процедура рассмотрения дел и публичное представление мотивов принятого решения, стороны были вправе участвовать без привлечения адвокатов, упрощалась процедура представления и сбора доказательств, трибуналы дистанцировались от государственных органов, законность действий которых они контролировали. При этом требования к работникам трибунала приводились в соответствие со стандартами судебной системы. Подчеркивалось, что разрешение споров - компетенция судов, если только отсутствуют особые обстоятельства, которые делают производство в трибунале более предпочтительным.

Следствием данных преобразований стало занятие трибуналами особого места в правовой системе и улучшение взаимодействия с судебной системой <1>. В последующие годы Закон 1958 г. был заменен Законом о трибуналах и расследованиях 1971 г. (Tribunals and Enquiries Act 1971), а затем - Законом 1992 г. (Tribunals and Enquiries Act 1992), однако эти изменения носили больше "косметический" характер.

--------------------------------

<1> Sir Andrew Leggatt's Report. Report of the Review of Tribunals by Sir Andrew Leggatt: Tribunals for Users - One System, One Service [published 16 August 2001]. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.tribunals-review.org.uk/ (дата обращения: 10.05.2016).

В 2000 г. Правительством Великобритании была создана комиссия для анализа системы деятельности трибуналов. Комиссию возглавлял бывший судья Апелляционного суда сэр Эндрю Логатт (Sir Andrew Leggatt, a former Lord Justice of Appeal). Результатом деятельности комиссии стал Доклад "Трибуналы для потребителей, одна система - одно обслуживание: доклад по результатам анализа системы трибуналов" <1>. В Докладе формулировались определенные условия, при наличии которых деятельность трибуналов в большей степени отвечала бы требованиям времени и была эффективной. Подчеркивалось, что независимость - основополагающий структурный принцип действия трибуналов, который должен быть обеспечен в первую очередь с помощью финансовой и административной независимости. Действующие правила выплаты государственными органами гонораров арбитрам, покрытия издержек трибуналов, обеспечения информационными технологиями и предоставления административной поддержки не позволяют обеспечивать действенную независимость при осуществлении контроля за административными органами. Отмечалась неэффективность системы обжалования актов трибуналов. Указывалось на недостатки процедуры обжалования. Решение одного трибунала могло быть оспорено в другом трибунале, в суде, у министра, решение министра могло быть оспорено в суде, но в ряде случаев право обжалования могло вообще отсутствовать. Отсутствие четких критериев возможности оспаривания по вопросам права или факта или по обоим основаниям влекло правовую неопределенность.

--------------------------------

<1> Там же.

Основные рекомендации, изложенные в Докладе, были учтены при принятии Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г. (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007, далее - Закон 2007 г., действующий с изменениями до настоящего времени).

В соответствии с Законом 2007 г. Совет трибуналов заменялся Советом по административной юстиции и трибуналам (Administrative Justice and Tribunals Council). Данный Совет был упразднен с 19 августа 2013 г. на основании решения Правительства <1>. К его компетенции относилось:

- повышение статуса трибуналов и развитие преимуществ, отличающих их от судов;

- повышение административной эффективности управления системой трибуналов;

- совершенствование и равномерное распределение системы трибуналов по стране;

- разработка и внедрение общих стандартов деятельности, регламентирующих разрешение споров и административные услуги персонала трибуналов (ст. 13(2), приложение 7 к Закону 2007 г.). Для осуществления непосредственного контроля и управления системой трибуналов ст. 2(1) Закона 2007 г. вводилась новая должность Президента трибуналов (Senior President of Tribunals). При выполнении своих должностных обязанностей Президент не выполняет никакие указания лиц, занимающих судебную или административную должность.

--------------------------------

<1> 19 August 2013 by the Conservative-Liberal Democrat Coalition Government under the Public Bodies Act 2011 // http://ajtc.justice.gov.uk/ (дата обращения 10.05.2016).

Трибуналы были преобразованы в единую систему. В соответствии с Законом 2007 г. они могут быть созданы на основании статутов, актов парламента. В ряде случаев учреждение трибунала осуществляется решением министра. Однако тогда необходим акт парламента, который бы однозначно указывал на необходимость создания трибунала и делегировал министру необходимые полномочия. Закон устанавливает категорический запрет на любое административное вмешательство в дела трибуналов. Государственный чиновник не может являться членом трибунала, а министр не несет ответственности за решения, принимаемые трибуналом.

В настоящее время система трибуналов в Великобритании представляет собой двухуровневую систему, независимую от органов исполнительной власти, в рамках или по инициативе которых они были созданы. На каждом уровне существует несколько палат, создаваемых в соответствии со ст. 7 Закона 2007 г. Лордом верховным канцлером Великобритании по согласованию с председателем Трибунала первого уровня (First-tier Tribunal) (ст. 3(1) Закона 2007 г.) или Трибунала высокой инстанции (Upper Tribunal) (ст. 3(2)).

В Трибунал первого уровня входят палаты:

1. Палата общего регулирования (General Regulatory Chamber), к компетенции которой относятся дела:

- по обжалованию решений (Council for Licensed Conveyancers);

- связанные с благотворительностью и деятельностью комиссии по благотворительности (Charity Commission);

- по отказу управления (Claims Management Regulator) возместить ущерб;

- по оспариванию решений Управления по добросовестной торговле (Office of Fair Trading), связанных с лицензированием потребительского кредитования или деятельности агентов по работе с недвижимостью или применением санкций, установленных Правилами борьбы с отмыванием денег (Money Laundering Regulations 2007);

- по проверке законности решений Агентства окружающей среды и природных ресурсов Англии (Environment Agency and Natural England);

- по оспариванию уведомлений, связанных с защитой прав на информацию и защиту данных, предусмотренных Законом о свободе информации (law on Freedom of Information) и Правилами о защите баз данных, конфиденциальности и электронных коммуникациях (Data Protection and the Privacy and Electronic Communications Regulations 2003);

- по оспариванию действий (бездействия) органов местной власти;

- вытекающие из договоров об оказании транспортных и почтовых услуг.

Деятельность палаты регламентируется Правилами 2009 г. (The Tribunal Procedure (First-tier Tribunal) (General Regulatory Chamber) Rules 2009) <1>.

--------------------------------

<1> The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (General Regulatory Chamber) Rules 2009 Ref: SI 2009 No 1976 (L 20). https://www.gov.uk/government/publications/general-regulatory-chamber-tribunal-procedure-rules (дата обращения: 10.05.2016).

2. Палата по социальным правам действует с 3 ноября 2008 г. К компетенции данной палаты были отнесены компетенции трех ранее автономных трибуналов, а именно Трибунала поддержки просителям убежища, Компенсации уголовного ущерба, Трибунала социального обеспечения и поддержки детей (Asylum Support Tribunal, Criminal Injuries Compensation Appeal Panel, Social Security and Child Support Appeal Tribunal). Процедура установлена в Правилах 2008 г. (The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (Social Entitlement Chamber) Rules 2008) <1>.

--------------------------------

<1> The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (Social Entitlement Chamber) Rules 2008. https://www.gov.uk/government/publications/social-entitlement-chamber-tribunal-procedure-rules. (дата обращения: 10.05.2016).

3. Палата по делам здоровья, образования и социального обеспечения (Health, Education and Social Care Chamber). Процедура рассмотрения спора регламентируется The Tribual Procedure (First-Tier Tribunal) (Health, Education and Social Care Chamber) Rules 2008 S.I. 2008 No. 2699 (L. 16) <1>. Рассматривает жалобы, связанные со стандартами представления медицинской помощи и фармацевтических услуг в рамках NHS программы, заявления лиц, к которым применены меры Закона об охране психического здоровья (Mental Health Act 2007), жалобы на решения местных органов образования (Local Education Authorities).

--------------------------------

<1> The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (HEALTH, EDUCATION AND SOCIAL CARE CHAMBER) Rules 2008 S.I. 2008 No. 2699 (L. 16) https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/455197/health-education-social-care-chamber-tribunal-procedure-rules.pdf (дата обращения: 10.05.2016).

4. Налоговая палата (Tax Chamber) входит в состав Королевской службы внутренних доходов и таможни Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и действует с 1 апреля 2009 г. Процедура рассмотрения жалоб установлена в Правилах 2009 г. <1>. К ее компетенции относится рассмотрение жалоб налогоплательщиков на решения налоговых органов по всем налогам и сборам, а также налогообложению преступно полученных доходов (Part 6 Proceeds of Crime Act 2002). Кроме того, в соответствии с Актом о Правительстве 2010 г. (Governance Act 2010) палата рассматривает споры, связанные с расходами членов Правительства.

--------------------------------

<1> The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (Tax Chamber) Rules 2009. URL: http://www.legislation.gov.uk/uksi/2009/273/contents/made (дата обращения: 10.05.2016).

5. Палата по военным пенсиям и компенсациям (War Pensions and Armed Forces Compensation Chamber). Рассматривает споры, связанные с пенсиями и компенсациями по правилам 2008 г. - Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (War Pensions and Armed Forces Compensation Chamber) Rules 2008.

6. Палата по делам иммиграции и предоставления убежища (Immigration and Asylum Chamber). Деятельность регламентирована The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (Immigration and Asylum Chamber) Rules 2014 <1>.

--------------------------------

<1> The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (Immigration and Asylum Chamber) Rules 2014// https://www.gov.uk/government/publications/immigration-and-asylum-chamber-tribunal-procedure-rules. (дата обращения: 15.05.2016).

7. Палата по делам собственности (Property Chamber) рассматривает земельные вопросы и споры по жилой недвижимости. Процедура рассмотрения споров предусмотрена в Правилах 2013 г. The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (Property Chamber) Rules 2013 <1>.

--------------------------------

<1> The Tribunal Procedure (First-Tier Tribunal) (Property Chamber) Rules 2013. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2013/1169/article/4/made (дата обращения: 15.05.2016).

Трибунал высокой инстанции состоит из:

1. Палаты по административным апелляциям (Administrative Appeals Chamber), рассматривающей с 3 ноября 2008 г. апелляционные жалобы на решения трибуналов первого уровня, затрагивающие вопросы:

- социального обеспечения и поддержки детей;

- военных пенсий и компенсаций военнослужащим;

- особых образовательных потребностей или инвалидности;

- решения, принятые комиссаром движения или группой регулирования транспорта в Северной Ирландии (traffic Commissioner or the Transport Regulation Unit in Northern Ireland);

- специального образования;

- психического здоровья.

2. Палаты по вопросам иммиграции и предоставления убежища (действует с 1 апреля 2009 г.).

3. Палаты по финансовым и налоговым делам (Finance and Tax Chamber) (действует с 1 апреля 2009 г.).

4. Земельной палаты (Lands Chamber) (действует с 1 июня 2009 г.).

Палаты осуществляют свою деятельность на основании Правил (The Tribunal Procedure (Upper Tribunal) Rules 2008 <1>.

--------------------------------

<1> The Tribunal Procedure (Upper Tribunal) Rules 2008 (as amended) Ref: SI 2008 No 2698 (L 15). https://www.gov.uk/government/publications/upper-tribunal-procedure-rules (дата обращения: 15.05.2016).

Обращение с апелляцией на решение Трибуналов первого уровня возможно после обращения с заявлением в трибунал, принявший оспариваемое решение, о возможности обжалования. В случае получения отказа допускается обращение в Трибунал высокой инстанции с просьбой позволить обратиться с апелляцией. По ряду дел законодательство не предусматривает возможности апелляционного обжалования, например по делам о возмещении убытков, причиненных преступными действиями должностных лиц, или представления убежища. В этом случае апелляционная жалоба на решение трибунала первого уровня может быть направлена непосредственно в Трибунал высокой инстанции. Жалоба может быть принята к производству, если заявитель предоставит факты значительного нарушения его прав и свобод, подтвердит готовность нести все необходимые издержки. Кроме того, Трибунал высокой инстанции рассматривает по первой инстанции сложные и значимые споры, осуществляет надзорные функции за деятельностью некоторых публичных органов, отвечает на запросы нижестоящих трибуналов. В соответствии со ст. 19 Закона 2007 г. рассматривает в порядке судебного контроля дела, переданные Высоким судом.

Суды общей юрисдикции осуществляют надзор за деятельностью трибуналов и рассматривают жалобы на их решения. Так, в соответствии со ст. 13 Закона 2007 г. на решения Трибуналов могут быть поданы жалобы в Апелляционный суд Северной Ирландии, Апелляционный суд Англии и Уэльса или в Сессионный суд Шотландии. Общие суды также вправе рассматривать различные административные споры по общим правилам гражданского судопроизводства. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения органов управления, администрации, превысивших свои полномочия. Если решения администрации не правомерны, то суд дает оценку им с точки зрения соответствия праву. Необходимо подчеркнуть, трибуналы дают оценку ситуации с точки зрения правильности и разумности административных действий, а суд оценивает соответствие только действующему законодательству. Надзорная деятельность судов в отношении административных органов осуществляется, если они выходят за рамки своей компетенции или деятельность противоречит закону.

Рассматривая систему административной юстиции, безусловно, нельзя не согласиться с рядом специалистов, отмечающих тенденцию сближения двух форм административной юстиции в Великобритании <1>. Это проявляется:

- в возможности передачи дел для рассмотрения между Высшим трибуналом и Административным судом;

- представленных полномочиях Высшему трибуналу рассматривать дела в порядке судебного контроля;

- общих стандартах, регламентирующих процедуры обращения, представления средств защиты в Высший трибунал и Административный суд;

- единых системных принципах, применяемых при разрешении споров Высшим трибуналом и Административным судом;

- совмещении должности Главного председателя Трибуналов с должностью судьи Апелляционного суда;

- обязанности назначения председательствующим в деле Высшего трибунала о судебном контроле судьи Высокого суда или Апелляционного Суда Англии и Уэльса;

- назначении членов трибуналов комиссией по назначению судей (Judicial Appointments Commission). Все изложенное позволяет присоединиться к мнению баронессы Хейл, бывшего члена Совета Трибуналов (Baroness Hale) (a former member of the Council on Tribunals): "Когда-то были подозрения, а теперь это факт, Трибуналы являются частью судебной системы Великобритании" <2>.

--------------------------------

<1> Соловьев А.А. К вопросу о современной системе административной юстиции Великобритании // Вестник РУДН, серия "Юридические науки". 2014. N 2. С. 218; Устюжанинова Е.В. Современная административная юстиция в Великобритании. Автореф. на соиск. ученой степени канд. юрид. наук. М., 2012. С. 12.

<2> Thompson B. Current Developments in the UK: System Building - from Tribunals to Administrative Justice, in Adler, M. (ed). Oxford: Hart Publishing.