1.3. История развития отечественного законодательства о социальном обеспечении

Государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий в законодательном порядке была впервые закреплена в России в 1775 г. Указом Екатерины II «Учреждение для управления губернией», по которому создавалась новая система благотворения с новым управленческим аппаратом, финансами, направлениями и методами деятельности. Эта губернская реформа естественно вызвала к жизни совершенно новые для России учреждения – особые приказы общественного призрения, на которые возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, работные дома и смирительные дома (для исправления людей). Упомянутые приказы просуществовали до Земской реформы 1864 г., которая наряду с городской (1870 г.) реформой должна была произвести децентрализацию социального призрения и обеспечения, то есть переложить бремя социальной защиты и помощи нуждающимся на городское и земское (сельское) общественное самоуправление.

Под влиянием бурного развития законодательства, особенно в Германии, о социальном страховании, о пенсии, о вознаграждениях потерпевшим рабочим вследствие несчастных случаев в России появился ряд законов, регулирующих отношения фабрикантов и рабочих. Так, закон 1886 г. запрещал «взимать с рабочих плату за врачебную помощь», но не обязывал ее оказывать и распространялся не на все районы России¹. В 1901 г. утверждаются Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность.

На рубеже 80–90-х годов ХIХ в. в России разрабатывается и 9 июня 1903 г. принимается закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев. Этот закон вводил особую ответственность отдельных предпринимателей за увечье на производстве.

В 1912 г. принимаются законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев». Законом «О страховании на случай болезни» вводилась врачебная помощь рабочим в виде первоначальной помощи, амбулаторного лечения, родовспоможения, больничного лечения не более четырех месяцев.

Выплата вознаграждения в соответствии с Законом «О страховании от несчастных случаев» начиналась только с 14-й недели после несчастного случая. До этого времени потерпевшим выдавалось пособие за счет средств больничных касс, которые складывались в основном из взносов самих рабочих. Если же рабочий не являлся членом кассы, он получал пособие только в связи с увечьем.

В 1913 г. принимается Устав о промышленном труде, который содержал нормы, регулирующие общие вопросы страхования наемных работников. В Уставе предусматривалось вознаграждение рабочим и служащим, потерпевшим вследствие несчастных случаев, а также членам их семейств в фабрично-заводских, горных и горно-заводских предприятиях.

Проблемы социального обеспечения в России после Октябрьской революции 1917 г. не только не исчезли, но многократно выросли и обострились. Основной задачей нового советского правительства в решении проблем социального обеспечения была реализация страховой программы большевистской партии, которая включала следующие страховые требования:

1) распространение страхования на всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту;

2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности (на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства, сиротства, а также безработицы);

3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей;

4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы;

5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях.

Поэтому в числе первых актов советской власти было официальное правительственное сообщение от 30 октября 1917 г. «О социальном страховании», в котором указывалось, что правительство приступает к изданию декретов о полном социальном страховании в соответствии с требованиями пролетариата.

Осенью 1917 г. советское правительство принимает ряд декретов по вопросам социального обеспечения: от 8 ноября 1917 г. «Об увеличении пенсий»; от 14 ноября 1917 г. «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их»; от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни»; Положение от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай безработицы», которое впервые в России вводит страховое обеспечение безработных.

В период гражданской войны резко обостряется проблема социального обеспечения красноармейцев. Декретом от 24 декабря 1918 г. устанавливается выдача красноармейцам и их семьям периодических (ежемесячных) денежных пособий, а также принимается ряд решений СНК о систематической выдаче пайков семьям солдат. Декретом от 28 апреля 1919 г. утверждается новое Положение «О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств».

Тяжелое экономическое положение страны, трудности, связанные с гражданской войной, были главными причинами несостоятельности намерений государства по решению социальных проблем и обусловили практику натурализации социального обеспечения. Финансирование социального обеспечения в порядке социального страхования в условиях экономического коллапса страны оказалось неэффективным¹.

Декретом от 17 апреля 1919 г. закрепляется прямое сметное финансирование социального обеспечения и все ранее существовавшие фонды объединяются в единый Всероссийский фонд социального обеспечения.

После окончания гражданской войны государство проводит НЭП (новую экономическую политику), широко опираясь на материальные стимулы и хозяйственный расчет.

Возникает необходимость, возможность вновь возвратиться к социальному обеспечению рабочих и служащих на основе принципов социального страхования.

Декрет СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» распространяет систему социального страхования: на всех лиц, занятых наемным трудом; все случаи временной и постоянной утраты трудоспособности; случай безработицы; случай смерти.

Период НЭПа в истории развития законодательства о социальном обеспечении характерен тем, что за короткий отрезок времени была сформирована правовая база для регулирования данного вида общественных отношений в новых экономических условиях.

В этот период закрепляется право на социальное обеспечение: инвалидов из числа работающих по найму, а также военнослужащих старой и Красной армии, получивших увечья или заболевания. Одновременно устанавливаются различные виды социальной помощи:

– пенсия по случаю потери кормильца;

– выплата пособия застрахованным в случае временной нетрудоспособности в размере фактического заработка;

– дополнительные пособия роженицам;

– пособие на кормление ребенка;

– пособия на погребение застрахованных и членов их семей;

– пособия по безработице; установлены персональные пенсии для лиц, имеющих особые заслуги.

В этот период получает развитие курортное лечение, организуются дома отдыха и т.д. Расширяется сеть детских яслей, домов матери и ребенка, женских консультаций и т.д.

После восстановления экономики, разрушенной гражданской войной и интервенцией, государство приступает к социалистической индустриализации страны, коллективизации сельского хозяйства и культурной революции. На первый план выходят проблемы совершенствования социального обеспечения рабочих и служащих:

– 1924 г. – утверждается положение о научных работниках высших учебных заведений, о преподавателях рабочих факультетов;

– 1925 г. – вводится пенсионное обеспечение народных учителей, работающих в сельской местности;

– 1928 г. – (впервые) вводится пенсионное обеспечение по старости;

– 1929 г. – вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения в городах и рабочих поселках;

– 1932 г. – устанавливается новое пособие лицам с ограниченной трудоспособностью за время производственного обучения в размере 40–50% среднего заработка;

– 1933 г. – устанавливаются пенсии за выслугу лет летно-подъемному составу гражданского воздушного флота;

– 1936 г. – в Конституции СССР закреплено право граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, в случае потери трудоспособности, на бесплатную медицинскую помощь;

– 1937 г. – государство полностью возлагает на себя финансирование здравоохранения, а также берет на себя расходы за содержание детских яслей и садов;

– 1940 г. – СНК СССР принимает постановление «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего начальствующего состава срочной службы и их семьям»;

– 1941 г. – СНК СССР принимает постановление «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава, лицам младшего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям».

После разгрома фашизма страна восстанавливает разрушенное войной народное хозяйство и одновременно решает проблемы совершенствования законодательства о пособиях и социальном обеспечении:

– 1949 г. – вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет зоотехнических и ветеринарных работников;

– 1952 г. вводится пенсионное обеспечение руководителей и специалистов машинно-тракторных станций;

– 1956 г. – принимается Закон о государственных пенсиях, который существенно повысил уровень пенсионного обеспечения рабочих и служащих, расширил круг лиц, имевших право на пенсию;

– 1964 г. – принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Впервые в стране была введена государственная система пенсионного обеспечения колхозников по старости, по инвалидности, а их семей – пенсией по случаю потери кормильца, закон ввел также обеспечение женщин-колхозниц пособиями по беременности и родам.

В 70–80-х годах принимается достаточно много нормативных актов, направленных на улучшение социального обеспечения. В 1969 г. принимаются основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении. Постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1970 г. утверждено Положение о порядке назначения и выплаты пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, которое закрепило единый порядок обеспечения данным видом пособий всех женщин-матерей, включая женщин-колхозниц.

В эти годы продолжает совершенствоваться и система пенсионного обеспечения: повышаются минимальные размеры пенсий для рабочих, служащих и членов колхозов.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 ноября 1973 г. «О дальнейшем повышении размеров пенсий инвалидам и семьям, потерявшим кормильца».

Существенно повышены размеры пенсий указанным лицам, закреплен более справедливый механизм исчисления их пенсий, который позволил установить постоянное соотношение размеров пенсий по инвалидности с пенсиями по старости.

Для совершенствования порядка назначения пенсий Совет Министров СССР утвердил 3 августа 1972 г. новое Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий.

Принятая в 1977 г. Конституция СССР как итог развития Советского законодательства закрепила право граждан СССР на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Конституция установила организационные и юридические гарантии осуществления этого права.

Таким образом, к концу 80-х годов в СССР завершилось формирование государственной системы социального обеспечения, как и системы здравоохранения¹.

В условиях уже совершенно иной экономической ориентации общества и формирования российской государственности существенно меняются подходы к социальному обеспечению граждан. В стране создается фундамент рыночной экономики, и естественно, в новых законах и иных нормативных актах, регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения, закрепляется новый механизм перераспределения валового внутреннего продукта.

Важным этапом в развитии российской системы пенсионного обеспечения явился Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 30 ноября 1990 г. Впервые законодательно было закреплено право граждан на социальные пенсии, изменены условия назначения пенсий и порядок определения их размеров.

Существенные изменения произошли и в системе пособий. Так, лица, считающиеся безработными, приобрели право на получение соответствующего пособия. Единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием была установлена Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

В настоящее время в России проводится пенсионная реформа, цель которой – создание механизма, обеспечивающего соответствие условий предоставления и установления размеров пенсии объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, зависящего от продолжительности страхования и величины страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

С 1 января 2002 г. правовое регулирование пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации осуществляется новыми нормативными актами, предусматривающими конкретное основание и размеры пенсий – определенными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ с последующими изменениями и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ с последующими изменениями.

Пенсионное обеспечение военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов (органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, прокуратуры и т.д.), а также членов их семей осуществляется в соответствии с законом РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, их семей» с последующими изменениями.

Материальное обеспечение судей, пребывающих в отставке и членов их семей регулируется Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. с последующими изменениями, которым закрепляется право ушедших в отставку судей на пожизненное денежное содержание.