Принятые сокращения

БВС (СССР, РСФСР, РФ) – Бюллетень Верховного суда (СССР,

РСФСР, РФ)

БНА РФ – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

ВВС (СССР, РСФСР, РФ) – Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР), Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ – Собрание законодательства РФ

СП (СССР, РСФСР, РФ) – Собрание постановлений Совета Министров (Правительства)

ВЦСПС – Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минздравсоцразвития России – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Минтруд России – Министерство труда и социального развития Российской Федерации

МОТ – Международная организация труда

МРОТ – Минимальный размер оплаты труда

МСЭК – Медико-социальная экспертиза

ОМС – Обязательное медицинское страхование

ПФР – Пенсионный фонд Российской Федерации

СНГ – Содружество Независимых Государств

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации

ФСС РФ – Фонд социального страхования Российской Федерации

ФФОМС – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

Раздел первый общая часть

Тема 1. Социальное обеспечение как

Общественно-полезная деятельность

Лекция 1. Понятие социального обеспечения, его становление, функции и формы

1.1. Понятие социального обеспечения и виды социального обеспечения. – 1.2. Основные этапы становления системы социального обеспечения в дореволюционной России. – 1.3. История развития отечественного законодательства о социальном обеспечении. – 1.4. Функции социального обеспечения. – 1.5. Формы социального обеспечения.

1.1. Понятие социального обеспечения и виды социального обеспечения

На всех этапах развития любого человеческого общества всегда есть люди, которые в силу объективных причин не в состоянии обеспечить источник средств своего существования¹. К этой категории людей относятся прежде всего дети и старики, а также лица, утратившие способность трудиться временно или постоянно в связи с расстройством здоровья. Сюда же относятся и те, кто в силу господствующих в обществе экономических отношений нуждаются в социальной помощи (при безработице – безработные; при инфляции – бедные; при наличии детей – многодетные и т.д.).

Очевидно, что качество и содержание жизни каждого человека оказывает определенное воздействие на нормальное функционирование общества. Поэтому государство в известных пределах берет на себя ответственность за наступление неблагоприятных обстоятельств для жизни и деятельности индивида и оказывает ему в различных формах социальную поддержку и помощь.

Различные виды поддержки и помощи общества своим членам при различных обстоятельствах объединяются понятием «социальное обеспечение». Но поскольку формы и виды помощи могут быть самыми разнообразными, то в зависимости от того, какие признаки принимаются за базовые, за основные в науке сформировались две основные концепции содержания понятия социального обеспечения – экономическая и правовая¹.

Экономическая (широкая) концепция предполагает предоставление достаточных материальных средств к жизни кому-либо со стороны общества. При этом сторонники экономической концепции включают в социальное обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления (в том числе бесплатное среднее, среднее специальное и высшее образование, бесплатное предоставление жилья (либо жилищных субсидий), все виды пенсий, пособий, социальное обслуживание, медицинскую помощь и лечение, а также различного рода льготы для отдельных категорий граждан).

Основу данной концепции составляет способ распределения благ через общественные фонды потребления.

Правовая (узкая) концепция представляет собой систему общественных отношений, складывающихся между физическими лицами с одной стороны, государственными органами, органами местного самоуправления и организациями – с другой, по поводу предоставления физическим лицам за счет внебюджетных социальных фондов и бюджетов всех уровней бюджетной системы различных видов обеспечения вследствие наступления жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение заработка (дохода), малообеспеченность или нуждаемость, а также вследствие наличия у них заслуг перед государством или осуществление ими специальных видов общественно полезной деятельности.

Сторонники правовой концепции базировали свою позицию одновременно на нескольких, порой мало совместимых критериях, в частности на экономическом и субъектном. Оно считают, что социальное обеспечение должно касаться не всех членов общества, а лишь определенных граждан, пользующихся особой защитой со стороны государства.

Следует заметить, что социальное обеспечение как реально существующее общественное явление нуждается в научно обоснованном определении (дефиниции). Однако само содержание понятия «социальное обеспечение», его параметры формировались по мере развития самой системы социального обеспечения в нашей стране и вследствие этого в юридической литературе понятие социальное обеспечение трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым¹.

Разработка понятия социальное обеспечение как категории, имеющей общечеловеческую ценность, продолжается до настоящего времени и оно формулируется по-разному, в зависимости от того, какие признаки принимаются за базовые, основные для данного явления, в соответствии с которыми тот или иной вид обеспечения следует называть социальным. Таковыми признаками, по мнению М.О. Буяновой, являются следующие²:

1. Источники финансирования.

Социальное обеспечение должно предоставляться за счет специальных фондов, образуемых государством. Финансирование социального обеспечения происходит за счет специальных внебюджетных фондов: пенсионного фонда, фонда социального страхования, федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также средств государственного бюджета, республиканского и территориальных фондов социальной поддержки населения;

2. Круг лиц, подлежащих обеспечению.

С юридических позиций общепринято, что обеспечение за счет общества должно осуществляться не для всех граждан, а лишь для определенных их категорий, установленных в законе. В настоящее время таковыми являются нетрудоспособные лица, потерявшие кормильца; беременные женщины; дети; семьи, имеющие детей; безработные; лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев; ветераны войны и труда; лица, пострадавшие от воздействия радиации; лица, награжденные орденами боевой и трудовой славы; Герои Советского Союза и России; лица, награжденные медалью «За оборону Ленинграда»; бывшие узники концлагерей, гетто; лица, подвергшиеся репрессиям и впоследствии реабилитированные. Круг этих лиц устанавливается применительно к конкретным видам обеспечения;

3. Условия предоставления обеспечения.

Право на обеспечение устанавливается для определенных групп из вышеперечисленных граждан только при наступлении соответствующих обстоятельств, указанных в законе. К таковым преимущественно относятся события (достижение определенного возраста, инвалидность, рождение гражданина и т.д.);

4. Цель предоставления обеспечения.

При предоставлении гражданам того или иного вида обеспечения, государство преследует определенные цели, которые можно условно подразделить на ближайшие, промежуточные, конечные. Например, при обеспечении женщины пособием по беременности и родам ближайшей целью является материальная поддержка женщины в тот период, когда она освобождается от работы перед родами или после них. Промежуточной целью является забота о здоровье матери и ребенка. Конечной целью является воспитание здорового поколения и рост народонаселения страны¹.

Социальное обеспечение является выражением социальной помощи государства на данном этапе развития. Изменение социальных приоритетов неизбежно влечет за собой и изменения в содержании понятия социального обеспечения. Поэтому в юридической литературе можно встретить различные формулировки понятия социального обеспечения. По мнению Р.И. Ивановой, социальное обеспечение – это форма распределения материальных благ не в обмен на затраченный труд, а с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных в социальных, в том числе правовых нормах¹.

По мнению Е.Е. Мачульской, социальное обеспечение представляет собой совокупность общественных отношений по распределению внебюджетных фондов социального страхования и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей физических лиц в случае утраты заработка (иного трудового дохода), несению дополнительных расходов по содержанию и воспитанию детей, поддержке других членов семьи, нуждающихся в уходе, в случае отсутствия средств в объеме прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а также по оказанию медицинской помощи и социальному обслуживанию².

В других научных трудах и учебных пособиях по праву социального обеспечения имеются иные формулировки понятия социального обеспечения. Так, в учебнике под редакцией К.Н. Гусова указывается, что под социальным обеспечением в настоящее время следует понимать форму выражения социальной политики государства, направленную на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств госбюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества³.

Исходя из приведенных выше определений, к системе социального обеспечения современной России следует относить:

– все виды пенсий, пособий, компенсационных выплат;

– социальное обслуживание;

– медицинскую помощь и лечение;

– санаторно-курортное лечение;

– различные льготы для отдельных категорий граждан.

В понятие социального обеспечения не включается право на бесплатное образование и обеспечение жильем (эти права включаются в социальное обеспечение сторонниками «широкой» трактовки социального обеспечения), а также многие другие права человека по причине отсутствия события как одного из необходимых факторов, с которым связывается социальное обеспечение.

Социальное обеспечение является сложным социально-экономическим и организационно-правовым институтом государства и для уяснения его требуется классификация социально-обеспечительных явлений. В качестве форм классификации обычно избирают род (класс, группа) как надвидовую форму классификации, объединяющую в себе несколько видов и вид как основную структурную единицу рода, которая характеризуется каким-либо общим признаком рода. Следует отметить, что правильность и полнота классификации зависит от выбора ее основания. Основаниями для классификации социально-обеспечительных явлений могут быть различные критерии:

– круг обеспечиваемых лиц;

– источники и способы формирования фондов для финансирования соответствующих мероприятий;

– условия и размер обеспечения субъектов;

– органы, предоставляющие обеспечение;

– цель предоставления обеспечения и др.

На основе анализа литературы по теории и практике социального обеспечения и нормативно-правового материала Д.А. Никонов и А.В. Стремоухов критерием деления структуры социального обеспечения на роды предлагают использовать только один критерий – особенный круг физических лиц, имеющих право на конкретный вид социального обеспечения¹.

На основании принятого критерия ими выделяются следующие, причем разновеликие, роды социального обеспечения:

1) социальное страхование;

2) государственное пенсионное обеспечение;

3) социальная поддержка;

4) социальная помощь;

5) социальное обслуживание.

Каждый из выделенных родов социального обеспечения, кроме того, делится на виды, обладающие специальным правовым статусом, – пенсии, пособия, субсидии, единовременные денежные выплаты, компенсационные выплаты, социальные услуги и т.д. При этом критериями внутривидового деления социального обеспечения стали юридический факт и конкретные материальные блага.

Рассмотрим особенности названных родов социального обеспечения.

1. Социальное страхование.

Это социально-обеспечительное явление выделяется в самостоятельный род социального обеспечения на основании того, что оно распространяется только на застрахованных лиц, к числу которых ФЗ от 16 июня 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» относит граждан РФ, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, работающих по трудовым договорам, лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Статья 8 названного закона в рамках социального страхования определяет следующие виды страхового обеспечения:

1) оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;

2) пенсия по старости;

3) пенсия по инвалидности;

4) пенсия по случаю потери кормильца;

5) пособие по временной нетрудоспособности;

6) пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием;

7) пособие по беременности и родам;

8) ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;

9) пособие по безработице;

10) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

11) единовременное пособие при рождении ребенка;

12) пособие на санаторно-курортное лечение;

13) социальное пособие на погребение;

14) оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

2. Государственное пенсионное обеспечение.

Проведение пенсионной реформы и в связи с этим принятие в декабре 2001 г. специального пакета законов предопределили социально-обеспечительное явление определить в качестве рода социального обеспечения. При этом пенсионное обеспечение разделилось на два самостоятельных блока: пенсии по государственному пенсионному обеспечению и пенсии по обязательному пенсионному страхованию. Первый блок вводился ФЗ от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», а второй – ФЗ от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и ФЗ от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Указанными законами было установлено, что государственное пенсионное обеспечение распространяется только на две категории граждан:

а) лиц, находящихся на службе у государства и занимающихся специфической деятельностью (федеральные государственные служащие, военнослужащие и лица, приравненные к ним по пенсионным правам);

б) лиц, требующих особого попечения со стороны государства.

При этом финансирование первой категории граждан должно осуществляться из государственного (федерального) бюджета, а второй – из Пенсионного фонда России. Следует отметить, что государственное пенсионное обеспечение ни к одному из родов социального обеспечения отнести нельзя, поскольку обеспечением в этом случае охватывается особенный круг лиц согласно ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 5 Закона о государственном пенсионном обеспечении назначаются следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению:

а) пенсия за выслугу лет;

б) пенсия по старости;

в) пенсия по инвалидности;

г) социальная пенсия.

3. Социальная поддержка.

Критерием выделения социальной поддержки в качестве рода является круг лиц, имевших до 31 декабря 2004 г. право на натуральные льготы¹. Субъектами социальной поддержки являются лица специально выделенные государством для такой поддержки, причем независимо от того, застрахованы они или нет, но имеющие уровень среднедушевого дохода ниже прожиточного минимума.

4. Социальная помощь.

Социальная помощь выделена в род социального обеспечения на основании того, что она предоставляется определенному кругу лиц – малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». К таким лицам, имеющим право на получение социальной помощи в виде социальных услуг относятся:

– инвалиды войны;

– участники Великой Отечественной войны;

– ветераны боевых действий;

– военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входящих в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

– лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

– лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

– члены семей погибших (умерших) инвалидов войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда;

– инвалиды;

– дети-инвалиды.

Видами социальной помощи категориям граждан, указанным в Законе являются: а) социальные услуги; б) социальные пособия; в) субсидии; г) предоставление жизненно необходимых товаров.

5. Социальное обслуживание.

Социальное обслуживание как род социального обеспечения определено Федеральными законами от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», поскольку существует круг лиц, которые находятся в трудной жизненной ситуации и не могут самостоятельно ее преодолеть.

Ст. 16 ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», например, определяет формы (виды) социального обслуживания:

1) социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание);

2) полустационарное социальное обслуживание в отделениях дневного (ночного) пребывания учреждений социального обслуживания;

3) стационарное социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания (домах-интернатах, пансионатах и других учреждениях социального обслуживания) независимо от их наименования;

4) срочное социальное обслуживание;

5) социально-консультативную помощь.