2008_Betell_T__Sobstvennost_i_protsvetanie

нормами закона, которых они не смогут обойти даже с помощью

«недвусмысленной договоренности об обратном» с нанимателя-

ми или потенциальными нанимателями жилья. И действительно,

чуть больше чем через десять лет в некоторых городах, особенно в Санта-Монике и Беркли, владельцам доходных домов оставили лишь право считаться собственниками да обязанность вовремя ремонтировать свои дома и платить налоги. «Если феникс, пред-

ставленный системой территориального планирования, намерен восстать из пепла, — писал Робертс, — нам следует обратиться за вдохновением к средневековым идеям»10. Вот вам еще один профессор, взалкавший возвращения феодализма.

Политизация собственности

Порой создавалось впечатление, что все профессора права сказали собственности последнее «прощай». В своих «Размышлениях об упадке частной собственности» профессор Джозеф Сакс из Калифорнийского университета в Беркли явно не преувеличивал,

когда заметил, что «мы захвачены масштабной трансформацией, в ходе которой, к невыгоде собственников, права собственности получают фундаментально иной смысл». Сакс, позднее получивший видную должность в министерстве внутренних дел при президенте Клинтоне, выбрал для рассмотрения процесс Penn Central (1978), в котором Верховный суд поддержал решение города Нью-Йорк отказать железной дороге в разрешении надстроить вокзал Grand Central.

Собственнику не только отказали в праве сделать то, что разре-

шено делать всем его соседям, но его остановили именно потому, что ранее он сделал нечто замечательное: он построил великолепное в архитектурном отношении здание вокзала. Самое точное изложение этого случая, написал Сакс, состоит в том, что от «собственника потребовали, чтобы он и впредь приносил пользу

своим соседям». Он сделал вывод, что «мы приходим к тому, что в будущем главным двигателем производства социальных благ обещает стать не собственность, а планирование (слово, которое не очень по душе американцам)»11.

Судьи и законодательные собрания, разрушившие права собственности в США, вряд ли могли предвидеть последствия своих действий. Манипуляции с правами собственности оказались де-

лом накладным — особенно для бедных, во имя которых было пред-

10E. F. Roberts, “The Demise of Property Law,” Cornell Law Review 57 (November 1971): 1.

11Joseph L. Sax, “Some Thoughts on the Decline of Private Property,” Washington Law Review 58 (1983): 481.

принято столь много изменений. Старомодный урок состоит в том,

что благие намерения, воплощенные в законах, урезавших права собственности, не дали обществу ничего, кроме обострения опасностей. В XIX веке Верховный суд был бастионом, отражавшим такие благонамеренные манипуляции законом. В 1920-х годах зако-

нодательным собраниям дали зеленый свет. Иллюстрацией служат законы о зонировании и реконструкции городских зданий.

Одной из первых и важнейших побед в войне с собственностью был процесс Village of Euclid v. Ambler Realty Co. (1926). В этом процессе Верховный суд поддержал постановление о зонировании, принятое муниципалитетом города Евклид, штат Огайо, расположенного в пригородах Кливленда, и тем самым поставил закрепленное в конституции право собственности ниже власти законодателей — власти действовать от имени общественной безопасности, здоровья и нравственности. Пустующие участки в преимуществен-

но промышленной зоне Евклида по плану зонирования были от-

несены к жилой зоне, так что земля потеряла три четверти своей стоимости. Окружной суд признал постановление муниципалитета недействительным, поскольку когда притязания на охрану государственного правопорядка заходят так далеко, «вся частная собственность становится заложником порывов общественного мнения, увлекающих за собой законодательные или муниципальные

собрания». Судья добавил, что «истинной целью» постановления

было «надеть смирительную рубашку на все незастроенные участки на территории 16 кв. миль. …Результатом станет разделение

исегрегация населения в соответствии с уровнем материального

положения». В итоге экономическая ценность, изъятая у истца

идругих, оказавшихся в аналогичной ситуации, по всей вероятности, пропадет безвозвратно, «а в лучшем случае будет перемещена в неохваченные запретами районы промышленной зоны Кливленда или, в худшем случае, в отдаленные промышленные зоны. Что

касается истца, то для него это чистый убыток».

Благоразумный судья подкрепил свое мнение цитатой из Оливера Уэнделла Холмса: когда охрана правопорядка урезает «ка-

жущуюся безусловной защиту» собственности (закрепленную Пятой поправкой), она «естественным образом стремится расширять ограничения далее и далее, до тех пор, пока частная собственность не исчезнет окончательно. Но в рамках конституции

США этого достичь невозможно». Однако город подал апелляцию, и Верховный суд отменил решение окружного судьи, оценив

постановление о районировании как расширение закона о причи-

нении помех и неудобств владельцу недвижимости.

«Помехой может быть правильная вещь в неправильном месте, как, например, свинья в гостиной, а не на скотном дворе», —

так судья Сазерленд сформулировал мнение большинства12. Нужно признать, что свинья может и не быть помехой в гостиной, если

это нравится хозяину свиньи и гостиной. Но в дальнейшем, пос-

ле того как суд узаконил постановления о зонировании, суждения муниципальных советов стали важнее мнений собственников. «Теперь можно рассчитывать, что свиньи, фабрики и жилые дома будут находиться там, где им следует быть», — заметил Деннис

Койл, профессор политических наук в Католическом университете13. В следующем, 1927-м году Верховный суд постановил, что больше не будет рассматривать аналогичные иски к законодательным собраниям, и прошло 47 лет, прежде чем он принял к рассмотрению следующее дело о зонировании14.

Всудебном решении о районировании нет ни слова о нищете

ибогатстве, но последствия районирования связаны с ними напрямую. Законы о зонировании неуклонно защищали недвижи-

мость богатых и затрудняли строительство, которое принесло бы

пользу бедным. Законы о зонировании политизировали собствен-

ность, а богатые, естественно, имеют куда большее политическое влияние, чем бедные. Но это лишь малая часть проблемы. Зони-

рование нацелено на защиту сложившегося характера застройки. Как только этот подход принимается за основу для расширения государственного правопорядка и урезывания прав собственности, под его защиту просятся прежде всего богатые районы. Экономическая причина проста: у бедных есть все основания мечтать о жилье в богатом благоустроенном районе, но обратное неверно. Те, кто может себе позволить жизнь в приятном районе, не соблазнятся переездом в бедный район.

Застройщики, специализирующиеся на недорогом жилье с вы-

сокой плотностью заселения, были бы рады строить в хороших районах, если бы их «праву входа» не мешали районирование или частные договоренности собственников жилья. Таким образом рыночные силы обеспечили бы «усреднение» всех районов,

по мере того как в лучших районах постепенно появлялось бы все больше дешевых домов. Логика зонирования — запретительная логика, и неудивительно, что политики следуют ей: зонирование

становится запретом. То, что в этом и состоит цель районирова-

ния, стало понятно к 1940 году, когда проектировщик Хью Поумрой написал: «Районы с низкой плотностью заселения, в которых живут семьи с высокими доходами, не должны подвергаться опас-

12Village of Euclid v. Ambler Realty, 272 U. S. 365 (1926), а также Bernard H. Siegan, Land Use Without Zoning (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1972), 203—205.

13Coyle, Property Rights, 41—42.

14Zahn v. Board of Public Works, 274 U. S. 325 (1927).

ности вторжения застройщиков, специализирующихся на мелких

участках»15.

Роберт Нельсон из Мэрилендского университета предположил, что консервативный Верховный суд на самом деле вовсе не случайно одобрил политику зонирования именно в 1920-х годах16. Массовая автомобилизация сделала возможным переселе-

ние в комфортабельные, малонаселенные пригороды, а зониро-

вание гарантировало, что они именно такими и останутся. В постановлении по делу города Евклида суд даже отметил, что, по его

мнению, многоквартирный дом в хорошем районе — это «просто

приживальщик, выстроенный для того, чтобы воспользоваться простором и красотой, созданными добропорядочным населением района»17.

Если не считать налогов, широко понимаемое зонирование сегодня является, вероятно, самым серьезным ограничением прав собственности в США. (Регулирование арендной платы, не прерываемое даже сменой нанимателя, является, конечно, наиболее обременительным ограничением, но оно действует только в нескольких городах, и прежде всего в Нью-Йорке, Беркли и СантаМонике18.) Зонирование противопоставляет настоящее будущему, вручает контроль над еще непостроенной недвижимостью градостроителям и правительственным агентствам; уже существующая

недвижимость также связана многочисленными ограничениями.

Хотя контроль был передан осознанно, долговременные последствия зонирования для городской и политической жизни никто не предвидел. Некоторые из последствий зафиксировал Бернард Сиган, профессор права в университете Сан-Диего19.

Зонирование прежде всего ударяет по бедным, которые не мо-

гут селиться там, где регулирование устанавливает минимальную величину земельного участка или площади жилых помеще-

ний. По оценкам, содержащимся в докладе, опубликованном

в1991 году Министерством жилищного строительства и город-

ского развития, отмена местных ограничений на наем комнат

вчастных домах могла бы увеличить национальный жилой фонд

15Robert H. Nelson, Zoning and Property Rights (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1977), 13.

16Ibid., 14.

17Ibid.

18Весной 1997 года городское законодательное собрание провалило попытку на 55-м году покончить с регулированием арендной платы в Нью-Йорке. В Калифорнии законодатели штата в 1993 году пришли на выручку владельцам недвижимости в Санта-Монике и Беркли, введя поправки, благодаря которым арендная плата приблизилась к рыночному уровню.

19Bernard H. Siegan, Other People’s Property (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1976), chaps. 1 and 3.

на 3,8 млн жилых единиц. Журналист Джеймс Бовард отметил,

что это в двадцать раз больше числа квартир, построенных в стране в 1992 году20.

Зонирование способствует разрастанию городов, препятствует прибыльному использованию самых ценных земель, вздувает арендную плату и цену жилых домов и квартир, заставляет размещать магазины в отдалении от жилья, что ущемляет интересы тех, кто не имеет автомобилей, и дает большим строительным фирмам, содержащим собственные юридические отделы, преимущество перед малыми, которые не в силах разобраться в лабиринте ограничений и регламентов. Оно к тому же способствует политической коррупции. «Для коррумпированных политиков

зонирование крайне выгодный источник взяток», — отмечает Си-

ган. В Вашингтоне, округ Колумбия, сообщает Бовард, городской

совет по районированию «продает с аукциона освобождение от

правил зонирования подобно тому, как средневековая церковь продавала индульгенции нарушителям всех десяти заповедей»21. Городская схема зонирования настолько негибка, что строительство чуть ли не каждого нового здания требует ее изменения.

Что касается старого довода, что без зонирования в жилых районах разместились бы мыловаренные фабрики, он был опровергнут опытом таких городов, как Хьюстон, которые десятилетиями обходились без зонирования. Карты застройки пяти не прибегающих к зонированию городов штата Техас, включая Хьюстон, показывают, что «промышленность по большей части выделилась из жилых

районов», — сообщает Сиган22. Подавляющее большинство дело-

вых организаций расположены не в жилых кварталах, а на шумных

улицах с большим движением транспорта. В период, когда уста-

новленные в Хьюстоне ограничения на использование земли были минимальны, это был один из самых динамичных и быстрорастущих городов в США. Изобилие жилья не давало подниматься арендной плате, а совместно действующие силы частной собственности и конкуренции на деле добились того, что, как мы увидим,

другие градостроители сочли невозможным.

Трагедия реконструкции городов

В США один из сильнейших ударов по частной собственности был нанесен в 1950—1960-х годах в рамках федеральных программ

реконструкции городов. Местные правительственные агентства

20James Bovard, Lost Rights: The Destruction of American Liberty (New York: St. Martin’s Press, 1994), 26.

21Ibid.

22Siegan, Other People’s Property, 43.

получили возможность на деньги федерального правительства

снести трущобы в сотнях городов по всей стране, а затем продать освободившуюся землюзастройщикампо договорнымценам. Жи-

телей этих «прокаженных» районов, которые на две трети состояли из афроамериканцев, предстояло переселить в «приличные,

чистые и безопасные жилища». Цель программы заключалась

в«приличных домах и достойной жизненной среде для каждой американской семьи».

Помимо переселения обитателей «трущоб», отмечает Герберт

Ганс, целью программы было «стимулировать широкомасштаб-

ную реконструкцию частных домов и привлечь новые налоговые поступления в скудеющие бюджеты городов, вернуть жизнь в городские центры и остановить исход в пригороды представителей белого среднего класса»23. В итоге программа разрушила в пять раз больше дешевых жилищ, чем создала, и выселила более 1 млн человек. Ко времени прекращения программы на нее было истрачено более 12 млрд долларов — примерно 40 млрд в долларах

1998 года24.

Во многих американских городах результаты бросаются в глаза и до сих пор. Сотни бедных районов в городских центрах были разрушены. Созданные трущобы оказались намного хуже тех, от которых избавились. В 1987 году журнал Time признал, что про-

грамма реконструкции городов «была преисполненной благих

намерений, но плохо продуманной федеральной миссией», которая кончилась сносом «причудливых малоэтажных городских районов, застроенных в XIX — начале ХХ века, вместо которых появились скопления дорогих, высоких и некрасивых домов. Или, еще хуже, просто пустыри»25. Снести дома в рамках политической кампании оказалось проще, чем построить новые. Города Чарль-

стон, штат Южная Каролина, и Саванна, штат Джорджия, сумели воспротивиться этой программе, благодаря чему сохранили свои

прославленные исторические районы.

Вто время практически не заходило речи о политической подоплеке программы. Федеральные деньги поступали в распоряжение местных политиков, которые раздавали немалые субсидии застройщикам. Потом часть этих денег возвращалась политикам

вформе пожертвований на политические кампании от строителей и застройщиков. Но в то время в публикациях, посвященных этой программе, читатель не наталкивался на описание подобных схем.

23Herbert J. Hans, “The Failure of Urban Renewal,” Commentary 39 (April 1965): 29—37.

24John C. Weicher, Urban Renewal: National Program for Local Problems

(Washington, D.C.: AEI, 1972).

25Kurt Anderson, “Spiffing Up the Urban Heritage,” Time 134 (November 23, 1987), 72—83.

Рассуждения реформаторов о «трущобах» и «упадке городов» принимались за чистую монету.

По сути дела, главным препятствием для сноса обнищавших

городских центров был сам рынок. Ни собственники, ни арендаторы не хотели сдаваться. «В действительности это означало, что бедные, несмотря на всю свою бедность, все же имели достаточно

денег, чтобы воспротивиться выселению», — писал Уильям Такер

вкниге «Вычеркнутые американцы» (которая связывает бездомность с жилищной политикой правительства)26. Прежде всего, подавляющую часть этих зданий никак нельзя было назвать трущобами. Если бы им дали простоять еще лет десять, большая часть

этой собственности была бы «облагорожена» и сегодня вызывала бы такое же восхищение, как другие районы городских центров,

избежавшие федерального бульдозера.

Конгресс распорядился использовать для расчистки «трущобных районов» суверенное право государства отчуждать частную

собственность. Но в этой схеме возникла конституционная ло-

вушка: хотя пятая поправка позволяет отчуждать частную собственность для общественных нужд (за компенсацию), програм-

ма реконструкции городов предполагала изъять собственность

и перепродать ее частным застройщикам. В начале 1950-х годов

вВашингтоне нашелся человек, который не захотел отдавать свою собственность даже за компенсацию и подал судебный иск. Как и в случае с зонированием в 1920-е годы, сначала федеральный суд принял сторону истца. Судья окружного суда признал незаконным план сноса домов в округе Колумбия, заметив при этом, что «не существует более коварного подхода к видоизменению основных понятий нашей системы правления или переходу от преобладания личных прав к преобладанию желаний правительства, чем переопределение концепции “общего благосостояния”, когда этот термин используют для обоснования полномочий правительства на изъятие [собственности]. …[Программа] представляет собой притязания властей на неоспоримое право завладевать целыми районами города и перепродавать их»27.

Это постановление было отменено единогласным решением Верховного суда в принципиально важном процессе Berman v. Parker (1954). Судья Уильям Дуглас «воспользовался случаем, чтобы сочинить целую диссертацию», как едко заметил про-

фессор Робертс из Корнеллского университета28. Слова Дугласа, написанные в то время, которое теперь представляется золотым

26William Tucker, The Excluded Americans: Homelessness and Housing Policies

(Washington, D.C.: Regnery Gateway, 1990), 179.

27Martin Anderson, The Federal Bulldozer (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1964), 190.

28Roberts, “Demise of Property Law,” 16.

веком американских городов, сегодня звучат иронически: «Убо-

гие и презренные условия жизни не только способствуют распространению болезней, преступности и безнравственности. Они по-

давляют дух человека, низводя живущих здесь людей до скотского состояния. Они способны превратить жизнь в почти невыносимое

бремя. Они являются также отвратительной язвой, лишающей

общество всякой привлекательности. …Идея общественного благосостояния достаточно широка и всеобъемлюща. Она охватывает ценности духовные и материальные, эстетические и денежные. Законодательное собрание имеет полномочия постановить, что общество должно быть красивым и здоровым, просторным и чистым, уравновешенным и тщательно охраняемым. …Если те, кто

управляют округом Колумбия, решили, что столица страны долж-

на быть красивой и чистой, Пятая поправка не содержит ничего такого, что может помешать этому»29.

Мартин Андерсон, чья книга «Федеральный бульдозер» писалась в то время, когда разворачивалась программа «Реконструкция городов», рассуждает о том, что это решение суда, существенно ограничившее защищенность собственности в США, «возможно, привело к более серьезным последствиям, чем считали многие американцы»30. Именно это и произошло. В свое время книгу Андерсона критиковали за чрезмерную критичность. Представляется, во всяком случае, что в ней недооценены негативные последствия программы реконструкции городов. Программа «открыла шлюзы для конфискаций во имя обновления», как написал Джеймс Бовард в книге «Утраченные права»31.

Во все времена именно права частной собственности служили защитой для бедных районов; с программой реконструкции городов права собственности были заменены политическим ре-

гулированием. Если мы хотим сохранить живую ткань городской жизни, множество частных собственников справятся с делом намного лучше, чем управление городского планирования.

У них совсем другие стимулы. Градостроители не задумывают-

ся о том, что самые лучшие планы не выдержат давления политиков, одержимых сиюминутными интересами. Зато частные собственники — как в богатых районах, так и в бедных, — кровно

заинтересованы в том, чтобы их недвижимость была в хорошем состоянии и сохраняла привлекательность для потенциальных

покупателей.

Программа реконструкции городов была остановлена в 1973 году. Наибольший вред она причинила в 1950—1960-х

29Berman v. Parker, 349 U. S. 32—33.

30Anderson, Federal Bulldozer, 13.

31Bovard, Lost Rights, 42.

годах — именно в тот период, когда США навязывали странам «третьего мира» земельную реформу. Можно не без оснований

полагать, что реконструкция городов была неким эквивалентом земельной реформы, которую американцы решили испытать

на собственной шкуре. Собственность пострадала в такой степени, что бедные теперь нуждаются в помощи. Разница между двумя программами в том, что на снос центров американских городов было истрачено намного больше денег, чем на перераспределе-

ние земли в других странах. Не исключено, что страны «третьего мира» сумеют возместить понесенный от реформ ущерб быстрее, чем сама Америка, где политики так просто не отдадут присвоен-

ные ими полномочия.

Сегодня распространено мнение, что жилье для бедных должны обеспечивать политики, потому что без их помощи рынок с этим не справится. При этом забывают о том, что в прошлом именно рынок обеспечивал жильем людей с низкими доходами. Когда строился новый дом, сначала в него вселялись люди с высокими и средними доходами. Освобождаемые ими квартиры и дома де-

лались доступными для менее обеспеченных людей. В жилищном

бизнесе этот процесс известен как «фильтрация». Уильям Такер отмечает, что в 1900—1930 годах «застройщики ежегодно

выставляли на рынок в Нью-Йорке 80 000 единиц жилья», что

является, пожалуй, непревзойденным темпом жилищного строительства в американской, а может быть и в мировой истории32. И это грандиозное строительство шло безо всякого участия правительства, которое занималось поддержанием закона и порядка.

Сегодня благодаря законам о нулевом росте и низком росте,

благодаря активному регулированию, в том числе арендной пла-

ты за жилье, и общему недоверию к способности рынка обеспе-

чить горожан жильем ситуация изменилась. В Сан-Франциско, например, в 1995 году было построено только 532 новые еди-

ницы жилья, и значительная их часть предназначена для людей

с низкими доходами. (На практике это означает «для имеющих политические связи», потому что нуждающихся в подобном жи-

лье намного больше, чем его строится.) Цены на жилье в Сан-

Франциско вдвое выше, чем в среднем по стране, а число жильцов

на единицу площади достигло рекордного уровня.

Нечто похожее происходит и с автомобилями, и опять в про-

игрыше бедные. Автомобилестроители никогда не производили автомобилей специально для бедных, но благодаря рынку подержанных машин они у них были. Даже мексиканец, только что приехавший в страну, мог позволить себе ржавый «датсун» или ста-

рый «бьюик». Но благодаря принятым в 1990 году поправкам

32 Tucker, Excluded Americans, 254.

к закону о чистоте воздуха такие автомобили сегодня называют

«вонючими керосинками» и другими обидными кличками, которые в случае автомобилей могут быть предвестниками такой же перспективы, какую в 1950-х годах создали прозвища «трущобы»

или «проказа городов» для городского жилья. Сегодня от было-

го автомобильного выхлопа осталось всего 10%, но более строгие

стандарты слишком дороги, чтобы их выполнили бедняки, и тогда их машины исчезнут с дорог. У богатых проблем не будет, а вот

бедным придется пересесть на общественный транспорт.

Изъятия во имя спасения природы

Интеллектуалы от политики довольно быстро сообразили, что районирование и расчистка трущоб не достигают намеченных результатов. Но желание контролировать строительство, использование недвижимости и торговлю ею — желание феодализировать ее — слабее не стало. В ответ на растущую критику городского планирования, пишет Бернард Сиган, «явился спаситель в виде природоохранного движения». Возникло новое обоснование того, почему нам все это нужно. Раз наш воздух отравлен, ресурсы иссякают, а биологические виды вымирают, необходимо ввести еще более жесткое регулирование. «Если раньше споры шли о том,

какого рода проекты следует запретить, то сейчас зачастую речь

идет только о том, нужно ли вообще какое бы то ни было развитие», — добавляет Сиган33.

Крупнейшим успехом экологического движения в борьбе против частной собственности было принятие в 1973 году закона

об исчезающих видах, единогласно принятого Конгрессом. Благие намерения и общее непонимание того, о чем идет речь, спо-

собствовали передаче значительных полномочий от частных собственников федеральному правительству. В воображении публики

поселился образ красивых благоденствующих животных, которые

из-за людской неосмотрительности оказались на грани выжива-

ния: спортсмены палили по стаям странствующих голубей, пока последний из них не оказался в клетке зоопарка. Такое не должно

повториться. «Люди думали, что защищают белоголовых орланов, медведей гризли и американских журавлей, — комментирует Айк Садж из Института конкурентного предпринимательства. — Никому в голову не приходило, что они защищают отдельные популяции тараканов и мух»34.

33Siegan, Other People’s Property, 38.

34Айк Садж, интервью с автором, июнь 1995 г.