А.О. Лебедев на пути к пониманию федеративного государства

Что право есть, и что оно не есть?

Что есть свобода, собственность и сила?

Где путь позитивизма – там могила,

Но мы в нее вновь не хотим засесть.

Ведь право есть свобода равных –

Вульгарных, жадных, НЕ бесправных.

Ведь стейт есть тоже образ права –

НЕ государство, НЕ держава.

(Эпиграф собственного сочинения).

Проблематика федеративного государства и федерализма была популярна и в дореволюционный период и в советское время, не перестает она быть актуальной и сейчас. С этих позиций заявленную нами тему никак не назовешь мало исследованной. Авторы специальных работ, как правило, подходят к пониманию природы федеративного государства и федерализма с разных точек зрения: экономической, управленческой, философской и даже естественнонаучной, но при этом собственно правовая интерпретация федерации отходит на второй план, зачастую просто забывается как нечто само собой разумеющееся.

Мы выбрали свободный стиль изложения материала, в силу этого сразу вынуждены разочаровать тех, кто надеется найти в ней строгие формулировки, безупречный академизм и вообще ответы на все проблемные вопросы, связанные с пониманием федеративного государства. Мы, по сути, очертим лишь ту канву, в рамках которой, по нашему мнению, следует находиться при объяснении правовой природы федеративного государства.

Для начала сделаем несколько исходных методологических замечаний. Может быть, некоторым покажутся данные отступления излишними, даже тривиальными, однако в современной юридической литературе часто об этих «азах» забывают.

Во-первых, каждой науке свойственен свой понятийный аппарат. В силу этого введение в правовой оборот нового термина требует, чтобы он был «преломлен» через предметно-методологическое своеобразие науки права, был наполнен собственно правовым содержанием. В этом смысле ненаучно оперировать в правоведении понятиями, определяя их как внеправовые или доправовые, тем более, когда речь идет о таких основополагающих понятиях права как, например, государство или суверенитет.

Во-вторых, как следствие предыдущего утверждения, каждое понятие должно формулироваться и подвергаться анализу с точки зрения функционального предназначения, места в системе права. Понятия, не играющие «правовой роли», не имеют научного статуса в правоведении. Так, например, бессмысленно с точки зрения функций права выделение так называемой позитивной юридической ответственности.

В-третьих, мы должны придерживаться единства в выделении сущностных черт тех или иных понятий. Так, когда мы говорим, к примеру, об американском или немецком федерализме, следует понимать, что сущность федерализма одинакова, и мы можем говорить только о некотором своеобразии тех или иных моделей федерализма в силу исторических, культурных, экономических и иных причин. Обозначать одними и теми же понятиями разную сущность неверно. Так В.Е. Чиркин, характеризуя переход от Советского Союза к Российской Федерации, не учитывает этого правила: «Поскольку принципиально изменились характер государства и права, их сущность и содержание, то это повлекло за собой изменение форм, которые наполнялись новым содержанием. Использование прежних институтов и форм при наполнении их новым содержанием представляло собой особую составную часть процесса слома тоталитарного государственного аппарата и тоталитарного права»⁰.

В-четвертых, важно помнить, что наука оперируют преимущественно моделями. Соответственно, любая модель описывает действительность в известном приближении и может быть реализована на практике с известной долей условности. Задача ученого – пройти между Сциллой приземленного эмпиризма и Харибдой абсолютного идеализма.

Изложенные выше соображения позволяют нам уже сейчас сделать важное замечание касательно природы федеративного государства – федерация и федерализм должны пониматься как правовые понятия, что не исключает возможности их исследования в иных науках с других предметно-методологических позиций. Утверждение о правовом характере данных понятий позволяет сделать вывод, что мы должны рассматривать федерацию и федерализм с точки зрения их функционального предназначения в праве. Заявляя, что право – мера свободы, причем свободы формально равных субъектов, мы постулируем, что все правовые институты инструментальны по отношению к правам и свободам человека как высшей ценности, что означает необходимость их рассмотрения с позиций защиты и распространения правовой свободы (свободы формально равных). Федеративное государство, естественно, также рассматривается как определенный правовой институт (порядок отношений), направленный на защиту и распространение правовой свободы.

Надо отметить, что вопрос о природе федеративного государства бесконечно запутан в литературе. В дореволюционное время почти все российские и многие зарубежные авторы рассматривали федеративное государство как сложное (союзное, коллективистское) государство и противопоставляли его, с одной стороны, простому государству, с другой – союзу государств. При этом преимущественно считалось, что в состав федеративного государства входят иные государства. Соответственно возникал вопрос о суверенитете: остается ли он за самим федеративным государством или за государствами – его членами; разделен ли он между ними; участвуют ли «государства-члены» в осуществлении суверенитета; вообще является ли суверенитет необходимым признаком государства (теория «несуверенных государств») и т.д. Мы не будем освещать те или иные теоретические воззрения по этой проблеме (их можно найти в многочисленной литературе по данному вопросу) и сделаем лишь несколько замечаний.

Еще раз повторим, занимаясь наукой права, мы не можем придавать суверенитету какое-то внеправовое объяснение. С этих позиций сложно согласиться, к примеру, с мнением М.В. Глигич-Золотаревой, которая утверждает, что «само по себе право не может ограничить суверенитет, служащий основанием права […] право выступает в качестве функции суверенитета, но не наоборот»⁰.

Фактически перед нами несколько закамуфлированный позитивизм (сейчас редко кто объявляет себя открыто позитивистом). По сути, речь идет о том, что право производно от государственного суверенитета, государство тем самым не связано правом и представляет собой нечто внеправовое⁰. Конечно, понятие суверенитета в рамках Вестфальского мира (1648 г.) и основанной на нем системе не могло иметь правового содержания. В эпоху абсолютных монархий суверенитет не мог пониматься иначе как полновластие и верховенство, не связанное правом⁰. Но разве можно говорить о ничем не ограниченной власти в правовом государстве?!

Среди аргументов, объясняющих внеправовой характер суверенитета особо следует остановиться на позиции самого известного отечественного дореволюционного исследователя федеративного государства А.С. Ященко. Этот автор не просто присоединяется к мнению, что суверенитет есть власть верховная и неограниченная, но и дает подробные пояснения по этому вопросу. «Логически необходимо признать существование в ряду других властей власти высшей, которая сама определяет свою юридическую компетенцию, т.е. имеет право над пределами своей компетенции. Это юридически самоопределяющаяся власть и есть власть суверенная», – утверждает Ященко. Конечно, при этом автор поясняет: «Никому и в голову не может прийти мысль утверждать, что суверенная власть все может. Есть пределы физически возможного, социологически допустимого. … Юридическая неограниченность не значит фактическая неограниченность»⁰. Идеи о самоограничении власти или об ее связанности высшими принципами права считаются им метафизическими, по крайней мере, не носящими характер собственно юридический.

Он идет в своем объяснении дальше: «Если даже допустить существование права, не зависящего от суверенной власти и лишь констатируемого органами власти, то этим ни юридические, ни практические проблемы еще не разрешены: независимая от органов власти норма права существует, но в чем она заключается? Кто нам скажет ее содержание? […] кто будет окончательно и бесспорно решать, подходит ли данный конкретный случай под эту норму?». Если допустить, что лицом, выносящим окончательное суждение о праве будет суд, то «этот суд, если он организован вполне самостоятельно, – а он имеет значение только в этом последнем случае – может узурпировать право компетенции в свою пользу»⁰. Несмотря на кажущуюся безупречность суждений, не представляется возможным согласиться с выводами Ященко.

Во-первых, с точки зрения чистой теории, утверждение, что должен существовать какой-то единственный специальный орган, формулирующий нормы права, неверно. Принцип формального равенства в правовой свободе носит не субъективный, а объективный характер. Сложно найти что-либо более объективное, чем формальное равенство. С этой позиции, суждение о соответствии или несоответствии чего-либо формальному равенству является не элементом субъективных воззрений того или иного лица, а лишь констатацией существующего, самоочевидным выводом.

Во-вторых, с позиций реального государства, конечно, невозможно обойтись без специального органа, компетентного судить о праве. Ященко упоминает Верховный суд США в качестве такого органа. Действительно, США и многие другие развитые в правовом отношении государства характеризуют как «государства судей». Но лишь совершенно игнорирующий реальность исследователь может утверждать, что Верховный суд США является сувереном и может позволить себе все, вынести любое, произвольное суждение о праве.

Принцип разделения властей ограничивает не только законодателя и исполнительную власть. Он ограничивает и судей. Причем речь идет в данном случае не о том, что, например, судьи Верховного суда США назначаются Сенатом по предложению Президента. Мы имеем в виду лишь то, что судьи не могут сами приводить в исполнение вынесенные ими решения, – хотят они этого или нет, но они вынуждены учитывать при рассмотрении дел расклад политических сил, господствующее умонастроение в обществе⁰ и т.д. Они должны пользоваться какой-то поддержкой: будь-то поддержка общественного мнения, Президента, Сената и Палаты представителей, легислатур и губернаторов штатов. У американских судей есть надежный защитник – это, прежде всего, устоявшаяся демократическая традиция, высокая правовая культура. Судьи тонко чувствуют это и не совершают «ошибочных ходов». Но если они решат, что им все позволено, что они действительно полностью вольны судить о праве, то их авторитет будет подорван, и рано или поздно они потеряют опору, их решения будут игнорироваться.

Исходя из этого, ни в теоретическом, ни в практическом плане согласиться с А.С. Ященко невозможно.

Роль суверенитета в объяснении феномена федеративного государства, на наш взгляд, сильно преувеличена и в дореволюционной литературе и сейчас. Ведь эта проблема возникла именно в рамках концепции «федерация – союз государств». Когда же мы говорим о федеративном государстве не как о каком-то «союзе», а как о едином государстве, в состав которого другие государства не входят и не могут входить по определению, то проблема суверенитета снимается во многом сама по себе.

Затруднение заключалось в том, что дореволюционные авторы, с одной стороны, находились под сильным влиянием немецкой юридической науки, с другой – не могли дать адекватное объяснение процессу создания федеративных государств (прежде всего США). Североамериканские штаты рассматривались как союз государств (считалось, что независимые государства, штаты, образовали союз ради достижения некоторых общих целей, но несмотря на это не утратили статуса государств). Прибавить к этому надо также затруднения авторов в разграничении федеративного государства и децентрализованного унитарного государства.

Касательно указания дореволюционных юристов на то, что федеративное государство является специфическим «союзом», можно отметить следующее. В принципе федеративное государство может создаваться изначально как федеративное, либо унитарное государство путем децентрализации может переходить в разряд федераций. Соединенные Штаты создавались как раз по первому сценарию. При этом говорить, что отдельные штаты до создания федерации являлись полноценными государствами, в целом будет неверно. Дело в том, что штаты по отдельности не могли выполнять одну из основных функций государства – обеспечение внешней безопасности (прежде всего, конечно, от Великобритании). В. Остром описал в своей работе «Смысл американского федерализма» определенное лукавство Гамильтона и Мэдисона, которые, во многом намеренно запутывая вопрос, уверяли, что создается не государство, а некий «союз государств»⁰. В результате идея, что федерация – не государство в полном смысле, а специфический «союз государств», прочно засела в работах юристов.

Отметим, что и в современной литературе сплошь и рядом воспроизводятся позиции полуторавековой давности – такое чувство, что наука права в своем развитии не сдвинулась с места. Так в одном из основных учебников по конституционному праву России О.Е. Кутафиным прямо написано: «Федерация – это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство представляет собой сложное государство, в состав которого входят другие государства»⁰.

Так что же тогда представляет собой федеративное государство и чем оно отличается от государства унитарного? Уже в XIX в. обращалось внимание на то, что специфичность федеративного государства заключается в особом рассредоточении (распределении) власти. Даже Дайси, в общем русле считавший федерацию союзом государств, обращал внимание, что федерализм означает «распределение силы в государстве между известным числом равноправных учреждений, которые все учреждаются и контролируются конституцией»⁰.

Действительно, государство есть определенный порядок отношений властвования (это не отрицает и позитивизм). Следовательно, любая более-менее сущностная характеристика государства – это, в конечном счете, характеристика государственной власти. Исходя из этого, отличие унитарных государств от федеративных следует искать именно в организации государственной власти.

При этом необходимо учитывать, что власть тем или иным способом рассредоточивается и в унитарных государствах. Даже в тоталитарных обществах, где единство и жесткая иерархичность публично-властных институтов подразумевается, невозможно обойтись без определенного распределения полномочий. В силу этого необходимо конкретизировать, как именно власть рассредоточивается в правовом государстве. Государственную власть нельзя мыслить без органов, ее осуществляющих, а последние – без компетенции. В этом смысле характеристика государственной власти будет характеристикой наделенных компетенцией органов.

Это позволяет сделать следующее уточнение: вопрос об организации государственной власти упирается в решение вопроса о распределении предметов ведения между федеральным и региональными центрами и полномочий между органами государственной власти на уровне федерации и органами государственной власти на уровне субъектов федерации.

При этом необходимо понимать, что распространенная формулировка «органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации» при буквальном прочтении не совсем точна. Речь идет о том, что «одна» государственная власть, кроме того, что делится «по горизонтали», также делится «по вертикали» – на власть федерального и власть регионального уровней. В этом смысле нет никакой отдельно «федеральной власти» и отдельно «региональной власти». И органы центра и органы регионов – это органы одной власти и одного федеративного государства. Устоявшаяся же в литературе формулировка (см. выше), скорее всего, связана с устаревшими представлениями о федерации как «союзе государств» и ее не следует понимать буквально.

Так чем же федеративное государство отличается от государство унитарного? И.А. Конюхова в целом справедливо отмечает: «Есть власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным»⁰. Но это замечание общего порядка необходимо уточнить.

В современной отечественной литературе часто при характеристике «федеративного устройства» России говорят о триаде «компетенция – финансы – ответственность». Имеется в виду, что органы на уровне субъекта федерации наделяются полномочиями, денежными средствами для их осуществления и несут «ответственность» перед органами федерального уровня. При этом мало кто задумывается, что это характеристика не федеративного, а унитарного государства, где центр в одностороннем порядке наделяет соответствующие органы «на местах» полномочиями, денежными средствами и контролируют их деятельностью.

Для федеративного государства характерна триада «компетенция – финансы – самостоятельность». Это означает, во-первых, что предметы ведения между федеральным центром и субъектами федерации, а также полномочия между органами на федеральном уровне и уровне субъектов не могут быть распределены центром в одностороннем порядке. Это происходит преимущественно на конституционном уровне (при этом Конституция не может опять-таки быть изменена центром самостоятельно), а также на уровне договоров и федеральных законов. При этом данные законы проходят через бикамеральный парламент, в котором одна из палат, являясь, конечно, федеральным органом, в том числе призвана отражать интересы субъектов федерации.

Во-вторых, субъекты федерации должны обладать в значительной части самостоятельными источниками финансирования соответствующих полномочий.

И, наконец, в-третьих, о чем чаще всего умалчивают отечественные авторы, глядя на российскую действительность, органы на уровне субъектов должны обладать организационной самостоятельностью (т.е. формироваться не центром). Соответственно, данные органы «отвечают» за свою деятельность не перед федеральными органами, а перед избирателями в ходе выборов.

Выдерни что-нибудь из «триады», и федерализм посыплется – федеральный центр получит возможность навязывать свою волю региональным органам федеративного (точнее – квазифедеративного) государства.

При этом особое значение приобретает деятельность суда конституционной юрисдикции. По средством его решений федеративный характер государства может как окрепнуть, так и стать слабее.

Итак, мы видим: в федеративном государстве власть не просто «расползается» по территории, а рассредоточивается таким образом, что создается множество самостоятельных центров принятия решений, что позволяет не допустить узурпации власти на федеральном уровне.

Какие же полномочия могут получить органы на уровне субъектов: законодательные, исполнительные, судебные? Касательно законодательных полномочий можно отметить следующее: субъекты федерации могут обладать весьма значительными регулирующими полномочиями, но это не является необходимым признаком разделения властей «по вертикали».

Дело в том, что федеральный центр, руководствуясь необходимостью обеспечения надлежащей правовой защиты, почти всегда может осуществить общефедеральное регулирование, и его действия будут правомерными (как действия, направленные на защиту и распространение правовой свободы)⁰. В этом смысле гипотетически федеральный центр всегда в вопросе регулирования может оставить субъектам федерации совсем мало простора – только для учета «местных особенностей».

Примерно то же можно сказать и о судебной власти: судебные органы субъектов могут иметь место, но должен существовать федеральный суд, способный при необходимости пересматривать их решения. В противном случае единого государства не получится.

Иное дело полномочия исполнительные. И здесь мы подходим к важнейшей характеристике федеративного устройства как разделения властей «по вертикали»: в федеративном государстве полномочия по осуществлению правового регулирования преимущественно осуществляются на федеральном уровне, а по исполнению – преимущественно на уровне субъектов федерации.

При распределении исполнительных полномочий в федеративном государстве следует исходить из того, что субъекты в принципе должны осуществлять все полномочия по исполнению, за исключением тех, которые необходимо осуществлять на общефедеральном уровне (например, ясно, что исполнительные полномочия в части обеспечения внешней безопасности, внешнеполитических сношений останутся у федерального центра)⁰.

Как почти любой социальный институт, федерализм, возникнув как средство «децентрализации», стал выполнять и ряд иных второстепенных функций – как механизм учета «местных особенностей», приближения власти к народу, повышения эффективности управления и прочие. К сожалению, в отечественной литературе часто забывают, что эти функции неравнозначны, а некоторые из них носят неправовой, а скорее управленческий характер. Разделение властей «по вертикали» – сущностная, основополагающая функция федерализма. Если ее нет, то нет федерализма, нет федеративного государства.

А как это выглядит в работах отечественных авторов? Они видят «черты федерализма», «протофедерализм» и в Киевской Руси, и в Московском царстве, и в Советском Союзе!? При этом забывая не только о разделении властей «по вертикали», но и о том, что федерализм (протофедерализм) возможен только в обществах, вставших на путь правового развития. А происходит это потому, что разделение властей «по вертикали» понимается ими лишь как одна из функций федерализма. Происходит аберрация правового анализа у данных ученых. Они замечают, что когда-то и где-то существовал, к примеру, механизм учета «местных интересов» и сразу констатируют: это черта федерализма, забывая, что учет «местных интересов» имеет место и в тоталитарных обществах (и чисто силовым способом нужно уметь управлять, учитывая местные особенности!).

В последние годы в отечественной литературе по федерализму широко обсуждается вопрос о принципе субсидиарности и его роли в федеративном государстве, а также о так называемой конституционно-правовой (конституционной) ответственности (и, в частности, конституционной ответственности в федеративных отношениях). Принцип субсидиарности обычно характеризуют как правило, согласно которому полномочия и денежные средства для их реализации должны передаваться на тот уровень публичной власти, на котором данные полномочия наиболее эффективным образом могут осуществляться (обыкновенно, речь идет о максимально низком уровне, уровне, вплотную приближенном к населению, передача «наверх» должна осуществляться, только если это целесообразно)⁰.

Критикуя научную обоснованность выделения в правоведении этого принципа, А.В. Прохоров говорит, что «принцип субсидиарности требует брать в расчет, прежде всего, способность органов того или иного уровня эффективно решать задачи, стоящие перед федерацией. Таким образом, правовой аспект в рассуждениях о “федеративной субсидиарности”, как правило, отсутствует»⁰.

В целом соглашаясь с позицией А.В. Прохорова, мы все-таки должны сделать одно важное замечание. На наш взгляд, неверно проводить водораздел между правом и эффективностью публично-властных институтов. Подобное противопоставление понятно в трудах юристов позитивистского толка. Выступая апологетами того или иного властного режима, они зачастую приходят к выводу, что наиболее эффективным способом организации публичной власти выступает ее иерархическое построение, организационное единство и т.п. Именно при выполнении этих условий, по их мнению, достигается эффективность управления, государство становится сильным, с наибольшим «успехом» выполняются функции государства.

Можем ли мы дать правовую интерпретацию эффективности управления в государстве, посмотреть на эффективность с точки зрения функций права? На наш взгляд, можем. Ведь эффективность обеспечения правовой свободы напрямую зависит от эффективности публично-властных институтов, призванных как раз эту свободу развивать и защищать (т.е. от государственности). Хочу сразу оговориться – не следует наши суждения понимать как призыв к государственному интервенционизму под лозунгом «Защитим правовую свободу!». Нет. Речь идет о том, что одну и ту же функцию – защиту свободы и равенства в свободе – можно выполнять различно. Ведь повышение эффективности публично-властных институтов правового типа означает, что государство, в частности, лучше будет обеспечивать полицейскую защиту, повыситься уровень обороноспособности, в конце концов, меньше потребуется средств налогоплательщиков⁰.

В этом смысле мы не согласны с суждениями, например, что разделение властей «по горизонтали» и «по вертикали» предотвращает узурпацию власти, но отрицательно сказывается на эффективности управления. Действительно, самостоятельные ветви власти, могут действовать несо­гласованно, нескоординированно, и именно в этом заключается разделе­ние властей и проявляется принцип рассредоточения власти ради обеспечения свободы и равенства в свободе; но это отнюдь не означает, что несогласованность действий и соперничество ветвей являются ущербными с точки зрения эффективности. Если коллективизм и силовое регулирование позволяют социуму сохраниться, выжить, то право, соединенное в неразрывном единстве с либеральной экономикой (одного без другого невозможно)⁰, является механизмом развития общества. В определенных исторических условиях, при решении отдельных вопросов авторитарные методы в управлении действительно могут быть более эффективными, но в долгосрочной перспективе правовое регулирование наиболее эффективно. Разделение властей, действительно, может мешать принятию «прорывных» решений, но оно служит известной гарантией и от резких провалов в государственной политике. Если мы возьмем государства с реальным федеративным устройством (а их отнюдь не около 30, как считают отдельные авторы⁰, прочитав об этом в текстах соответствующих конституций и иных актов), то увидим, что это – высокоразвитые государства в экономическом и правовом отношении (вспомнить хотя бы США и ФРГ).

Из изложенного выше следует важный вывод – эффективность не является проявлением принципа субсидиарности в федеративных государствах, она внутренне присуща праву.

Второй аспект принципа субсидиарности, прямо вытекающий из первого, заключается в том, что уровни публичной власти должны взаимодействовать на основе взаимодополняемости и взаимопомощи. Конечно, пишущие об этом авторы сразу указывают, что вмешательство одного уровня публичной власти в дела другого должно происходить в строго определенных рамках, при наличии специальных оснований и особой процедуры, и ограничиваться минимально необходимыми для достижения поставленных целей мерами. Может быть, в развитой правовой культуре возможность такого вмешательства и не приведет к плачевным для правовой свободы последствиям. Однако для культур, только пытающихся преодолеть преимущественно потестарный тип регулирования, это, как правило, будет означать только одно – центр сам решит, когда, по каким основаниям и каким способом он будет вмешиваться в дела регионов и муниципий.

Зачастую именно при рассмотрении принципа субсидиарности появляется идея о необходимости «конституционной ответственности» в федеративных отношениях. Так Н.А. Гаганова, характеризуя принцип субсидиарности в вертикальном разделении властей, говорит о таких сферах его проявления как «федеральное вмешательство, отстранение от должности высших должностных лиц субъекта федерации и роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации за нарушения федерального законодательства…»⁰.

Обычно в качестве классического примера федерального вмешательства и во многом возникшей на его основе идеи конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях приводят известную ситуацию в США в 50-60-е годы XX в., когда федеральный центр (прежде всего, в лице Верховного Суда США) решил, наконец, преодолеть существующую дискриминацию черного населения и начать политику десегрегации, что вызвало противодействие со стороны ряда штатов. Самым известным эпизодом стал так называемый кризис в Литл-Роке (1957 г.), когда губернатор штата Арканзас отказался исполнить решение Верховного Суда США, установившего неконституционность сегрегации школьного образования, и в результате, для приведения в исполнение этого решения, Президент США Д. Эйзенхауэр вынужден был применить вооруженную силу⁰.

Что же делать, когда органы государственной власти уровня субъекта федерации отказываются исполнять федеральные акты? Безусловно, федеральное регулирование подразумевает возможность применения силы для приведения актов в исполнение. Что будет, когда обычный гражданин отказывается исполнять официальные предписания? Он будет привлечен к административной (уголовной) ответственности. А если должностное лицо штата сделает то же самое? И к нему тоже следует применять административные (уголовные) санкции. Ну а если гипотетически отказываются следовать федеральным актам все органы на уровне штата – и легислатура, и губернатор, и государственные служащие (в т.ч. и полицейские)? Тогда публично-властные органы штата ставят себя вне правовой ситуации, и в этих условиях возможно даже применение вооруженной силы. Когда же подобный кризис будет разрешен, и ситуация вновь вернется в правовое русло, тогда возможно ставить вопрос о привлечении тех или иных должностных лиц к юридической ответственности в установленном порядке⁰.

Мы не зря в своих рассуждениях говорим об ответственности именно должностных лиц. На наш взгляд, говорить о какой-либо юридической ответственности так называемых коллегиальных органов (например, законодательного органа субъекта федерации) и уж тем более самого субъекта федерации в корне неверно. Возражения против этого известны: представительный орган избирается и именно перед гражданами он будет «отвечать» в ходе очередных выборах, решения органа могут быть признаны утратившими силу в ходе судебного разбирательства⁰. Мы же хотим привести точное, но, к сожалению, не замеченное в отечественном правоведении суждение Гамильтона, что правосудие несовместимо с санкциями против коллективных лиц. В. Остром, развивая мысль Гамильтона, отмечает: «Если санкция применяется к коллективному лицу, то невозможно провести различие между истинными виновниками и невиновными посторонними»⁰.

Итак, по нашему убеждению, то, что в литературе называют конституционно-правовой ответственностью в федеративных отношениях, ответственностью в юридическом смысле не является.

Важно понимать, что развитый федерализм может быть только в развитой правовой культуре. Это следует, во-первых, из того, что федеративное государство – понятие правовое, т.е. осмысленное через распространение и защиту правовой свободы⁰, во-вторых, в любом авторитарном (и тем более тоталитарном) обществе концентрация, «единство» власти преподносятся как несомненное благо. Любая власть, любой начальник стремится к сосредоточению полномочий, расширению круга своих подчиненных, построению «властной вертикали». Для того чтобы это предотвратить необходимо не просто проведение «вертикального» и «горизонтального» разделения властей на бумаге (в авторитетных текстах), но и чтобы уровень правового развития общества (реальной правовой культуры) был соответствующим.

С этих позиций можно говорить о диалектике федерализма. С одной стороны, федерализация выступает как средство правового развития (федерализма в культуре силового типа нет и быть не может по определению, но при движении от потестарного к правовому типу регулирования (в культуре «смешанного» типа) федерализация, на наш взгляд, также может выступать одним из механизмов такого движения), с другой – как результат правового развития (развитый федерализм возможен только в развитой правовой культуре).

Итак, мы можем констатировать, что основная (сущностная) функция федерализма (и, соответственно, характеристика федеративного государства) заключается в особом разграничении компетенции между федеральным центром и субъектами, при котором обеспечивается самостоятельность органов уровня субъекта федерации, их независимость от органов федерального уровня. При этом на федеральном уровне преимущественно осуществляются полномочия по регулированию, на уровне субъектов – полномочия по исполнению. Тем самым обеспечивается разделение властей «по вертикали», не допускающее концентрации власти в федеральном центре и направленное на развитие и защиту правовой свободы.