Тема 2. Суть, ознаки та принципи державного управління

Основні питання :

1. Поняття соціального управління та його види.

2. Суть державного управління та його основні ознаки.

3. Принципи державного управління.

4. Державне управління та виконавча влада.

5. Основні напрямки удосконалення державного управління відповідно до положень Концепції адміністративної реформи в Україні.

1. Управління в загальному розумінні означає цілеспрямований, організуючий вплив з боку керуючого суб'єкта на поведінку керованого об'єкта, на ті чи інші явища та процеси для приведення їх у відповідність з певними закономірностями. Управлінський вплив має упорядковуючий характер.

Сутність соціального управління як однієї з найважливіших соціальних функцій виражається у владній узгодженості, цілеспрямованості та організації зусиль колективів людей – учасників їх сумісної діяльності, з метою досягнення поставленої мети, підвищення ефективності такої діяльності, її доцільності та соціального прогресу в цілому. Соціальне управління є однією з найважливіших і необхідних умов існування та розвитку людського суспільства. Без соціального управління неможливе його цілеспрямоване функціонування.

Отже, соціальне управління – це цілеспрямована, владно-організуюча діяльність людей з метою організації і оптимізації людського середовища, забезпечення координації і взаємодії поведінки окремих індивідів та людських колективів, досягнення певної упорядкованості в процесі їх сумісних дій.

Структуру соціального управління формують наступні основні елементи:

• суд'єкт управління – керуючий елемент (це люди – як окремі особи, так і відповідним чином організовані їх колективи);

• об'єкт управління – керований елемент (це вольові дії, поведінка людей – як окремих індивідів, так і їх колективів);

• функції управління – основні напрями управлінської діяльності, що виражають її зміст, її спеціалізовані види;

• прямі та зворотні зв'язки – виражають взаємодію між елементами управління – як внутрішньо системного, так і міжсистемного.

Залежно від суб'єкта управління, сфери управлінського прояву, характеру відносин, що регулюються, в системі соціального управління можна виділяти окремі його види, а саме: державне управління; громадське управління; управління в недержавному (приватному) секторі; сімейне управління.

2. Як різновид соціального управління, державне управління – це підзаконна юридично-владна форма державної діяльності виконавчо-розпорядчого, організуючого характеру, здійснювана органами виконавчої влади і спрямована на реалізацію державної політики в окремих галузях і сферах суспільного життя шляхом виконання завдань та функцій держави щодо безпосереднього і безперервного керівництва економікою, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом у державі.

До основних ознак державного управління слід віднести його – підзаконність; державно-владний, організуючий та виконавчо-розпорядчий характер; переважне здійснення його органами виконавчої влади; масштабність та універсальність цього виду державної діяльності; спрямованість за змістом і метою на безпосереднє і оперативне проведення в життя державної політики в окремих галузях і сферах життя суспільства.

По своєму змісту, характеру та призначенню управлінська діяльність носить виконавчо-розпорядчий характер (найбільш суттєва риса державного управління). Це органічно витікає із самої природи виконавчої влади, яка покликана насамперед забезпечувати виконання Конституції та інших законів України в різних сферах державного будівництва, реально втілювати в життя законодавчо визначену державну політику в окремих галузях і сферах спільного життя. Водночас, керівництво підвідомчими галузями та об'єктами передбачає наділення управлінських органів певним обсягом розпорядчих прав, тобто державно-владних повноважень. Такі розпорядчі права щодо прийняття односторонньо-владних приписів знаходять свій вияв в обов'язкових нормативних або індивідуальних управлінських актах, через які здійснюється владно-регулюючий управлінський вплив. Таким чином, елементи виконавства та розпорядництва, тісно і нерозривно взаємопов'язані між собою, найбільш суттєво характеризують державне управління і найвиразніше виражають його зміст. Ось чому державне управління нерідко ототожнюється з виконавчо-розпорядчою діяльністю держави, а органи, що його здійснюють, нерідко називають ще виконавчо-розпорядчими.

По своїй природі управлінська діяльність завжди є діяльністю підзаконною, водночас – юридично-владною. Вона похідна від законодавчої, носить підзаконний характер. Органи, що здійснюють управління, діють на основі, в межах і для виконання законів. В той же час в рамках конституційних положень ця діяльність відносно самостійна, має юридично-владний характер і здійснюється в урегульованих правом формах і порядку.

Не менш важливо сутність державного управління характеризує його організуючий, творчий зміст. Це – безпосередньо організуюча діяльність спеціально створюваних для цього державних органів – передусім органів виконавчої влади.

Головним призначенням державного управління є реалізація завдань і функцій держави щодо організації виконання та практичного втілення в життя на основі законодавчих приписів державної політики в самих різних сферах державної діяльності в процесі безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом.

Важливо чітко засвоїти, що державне управління безпосередньо, органічно і нерозривно пов'язане з виконавчою владою: воно є формою виконавчої влади і практично виражає її зміст. Воно здійснюється переважно органами виконавчої влади: не дивлячись, що управлінська діяльність може здійснюватись і іншими державними та недержавними структурами (про що згадувалось раніше), органи виконавчої влади реалізують свої повноваження переважно через державне управління – вони спеціально створюються для здійснення державного управління.

3. Принципи державного управління – це основоположні, керівні ідеї, відправні засади, які покладені в основу організації і діяльності механізму державного управління. Це вихідні положення, на яких ґрунтується управлінська діяльність суб'єктів виконавчої влади.

Відображаючи найбільш суттєві сторони управлінської діяльності, принципи можуть бути сформульовані у вигляді відповідних правил і мати своє правове, зокрема конституційне закріплення.

Принципи державного управління прийнято поділяти на основні та допоміжні.

Основні принципи (їх нерідко називають ще конституційними, соціально-політичними) найбільш суттєво виражають загальний соціально-політичний зміст державного управління, носять універсальний, всебічний характер, властиві для всієї управлінської діяльності в цілому. Їх систему становлять наступні принципи:

- розподілу державної влади, самостійності та узгодженості при здійсненні функціональних повноважень окремими її гілками (ст.6 Конституції України);

- законності (ст.6, 19 Конституції України);

- верховенства права (пріоритетності законодавчої регламентації управлінських відносин) – (ст. 8 Конституції);

- демократизму (народовладдя) – (ст. 5 Конституції України);

- соціального спрямування (пріоритетності прав і свобод особи і громадянина в державному управлінні) – (ст. 3 Конституції);

- рівноправності громадян та національностей – (ст. 24 та ст. 26 Конституції України);

- поєднання централізованого державно-управлінського впливу з місцевим самоврядуванням – (ст.7 та ін. Конституції України);

- позапартійності (департизації) – (ст. 37 Конституції)

До системи допоміжних (організаційно-технічних) принципів державного управління відносять принципи: - диференціації (розподілу) управлінських функцій; - відповідальності суб'єктів управлінської діяльності за належне виконання своїх обов'язків в межах визначеної компетенції; - поєднання галузевих, міжгалузевих і територіальних особливостей та інтересів; - поєднання лінійних та функціональних засад в управлінні; - поєднання колегіальності та єдиноначальності та ін.

4. Між державним управлінням і виконавчою владою існує прямий, нерозривний зв'язок. Зміст державного управління визначають завдання і функції виконавчої влади.

Виконавчу владу можна визначити як відносно самостійну гілку єдиної державної влади, яка через управлінську діяльність своїх суб'єктів функціонально покликана організовувати і забезпечувати практичне виконання законів з метою реалізації державної політики у різних галузях і сферах суспільного життя.

По своїй правовій природі, змісту та характеру державне управління є діяльністю владною, яка передбачає наділення суб'єктів, що його здійснюють, відповідним обсягом державно-владних повноважень. Одночасно виконавча влада реалізується через державне управління, через управлінську діяльність суб'єктів, що її уособлюють. Виконавча влада служить базовим явищем для управлінської діяльності. Вона є суттєвим виразом такої діяльності. Тобто, суть і зміст виконавчої влади проявляється в управлінській діяльності суб'єктів цієї влади. Об'єктивне призначення виконавчої влади зумовлюється її функціями і завданнями щодо реального втілення в життя законодавчих приписів, організації і забезпечення повсякденного виконання законів на практиці. Водночас повністю ототожнювати виконавчу владу з державним управлінням не можна.

Слід відзначити, що в механізмі правового забезпечення державного управління визначальну роль відіграють норми адміністративного права. Вони служать основним правовим інструментом реалізації завдань і функцій виконавчої влади, насамперед щодо забезпечення умов належної реалізації прав, свобод та інтересів громадян, а також інших учасників управлінських відносин. Його норми призначені передусім регулювати суспільні відносини, що виникають у зв'язку з функціонуванням виконавчої влади в процесі управлінської діяльності її суб'єктів. Цим зумовлюється прямий, нерозривний зв'язок адміністративного права з виконавчою владою та державним управлінням, яке виражає форму і зміст цієї влади.

5. Основні засади та напрямки удосконалення державного управління сьогодні визначені Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженої указом Президента України від 22 липня 1998р.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення принципово нової, сучасної і ефективної системи державного управління як інструменту подолання глибокої соціально-економічної кризи в країні. Її суть полягає у комплексній перебудові існуючої системи управління та розбудові обґрунтованих на наукових принципах нових інститутів державного управління, вироблених світовою практикою розвитку демократичних держав. Нова система державного управління повинна стати ближчою до потреб і запитів людей, підконтрольною народові. Головним її пріоритетом має бути служіння народові, національним інтересам.

Для досягнення вказаної мети в ході проведення адміністративної реформи повинно бути розв'язано ряд важливих завдань щодо:

- формування ефективної організації виконавчої влади на всіх організаційно-правових рівнях управління;

- запровадження раціонального адміністративно-територіаль­ного устрою;

- формування сучасної системи місцевого самоврядування;

- запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

- організації на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

- створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

- перебудови системи управління фінансами;

- створення ефективної системи управління державним сектором економіки;

- запровадження дієвої системи державного контролю.

Механізм проведення адміністративної реформи включає в себе комплекс взаємо узгоджених між собою організаційно-правових та матеріально-технічних заходів, спрямованих на радикальне оновлення діючого адміністративного законодавства, власне, створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління; формування нових інститутів, організаційних структур та засобів здійснення управлінської діяльності; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; кадрове, наукове та інформаційне забезпечення нової системи управління.

Найбільш гострою і складною серед інших проблем адміністративної реформи є проблема реформування організаційних структур виконавчої влади нового типу, які, реалізуючі призначення і функції демократичної, правової держави, створювали б умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числі управлінських послуг з метою задоволення потреб особи і суспільства. На вирішення цих проблем спрямовані Указ Президента України від 9 грудня 2010 року N 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» та затверджена ним «СХЕМА організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади», Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року N 3166-VI, Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року N 2591-VI, Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 року N 3206-VI, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 7 квітня 2011 року N 3207-VI, ціла низка інших законів та підзаконних актів.

Президент України В. Янукович стосовно адмінреформи у Посланні до Верховної Ради зазначив наступне.

«Призначення адміністративної реформи – зробити владу відкритою, прозорою, ефективною та підконтрольною громадянам. Її реалізація сприятиме підвищенню ефективності публічного управління, зокрема якості надання адміністративних послуг, запобігатиме можливостям зловживання владою, посилить захист прав і законних інтересів громадян, забезпечуватиме подальший розвиток громадянського суспільства.

Упродовж 1996–2010 рр. в Україні було здійснено певні кроки з проведення адміністративної реформи, напрацьовано нормативно-правову базу для її реалізації. Зокрема затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні, Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг, Концепцію розвитку законодавства про державну службу. Потреба у подальшому поглибленні цього процесу безпосередньо обумовлена реалізацією Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». У 2010 році було здійсненоперший крок з реформування системи державної влади та оптимізації видатків на утримання державного апарату – зменшення на 20 % граничної чисельності працівників Адміністрації Президента України та скорочення на 50 % заробітної плати Президента. Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. No 1085/2010 було розпочато новийетап реалізації системних змін у сфері державного управління. Відповідно до функціонально-галузевого принципу побудови системи центральних органів виконавчої влади вжито низку заходів зі структурної реорганізації цієї системи та оптимізації державного апарату, запроваджено нову класифікацію підпорядкованих Кабінету Міністрів центральних органів виконавчої влади (міністерств, державних служб, державних агентств, державних інспекцій), змінено їх функції, передбачено скорочення кількості центральних органів виконавчої влади та кількості державних службовців у них.

Наступним етапом здійснення адміністративної реформи має стати реформування публічного управління в напрямі наближення його до світових стандартів як з теоретико-правової, так і організаційної точки зору.

На сьогодні актуальними питаннями адміністративної реформи, що потребують особливої уваги, є такі.

• Визначення та чітке окреслення ідеології реформи, насамперед у взаємовідносинах людини та держави. Концептуально реформа має йти назустріч сподіванням громадян щодо забезпечення можливості для якнайширшої реалі зації їхніх прав, наповнення структур влади чесними, некорумпованими управлінцями, відповідальними за свою діяльність. Слід відмовитися від уявлення про громадянина як об’єкт управління і виконавчу владу як суб’єкт управління. Лише у такий спосіб можна закласти підвалини нових відносин між громадянином і державною владою.

• Прийняття Концепції адміністративної реформи, що матиме системний характер і визначатиме основні напрями її проведення відповідно до ідеології реформи. Нормативно-правові акти, передбачені адміністративною реформою, повинні мати пріоритетний характер порівняно з іншими законодавчими актами, оскільки без них неможливо досягти успіху в реалізації заявлених владою планів розвитку країни.

• Реформування органів публічного управління. Вирішення цього завдання має здійснюватися передусім через належне правове забезпечення процесу. Йдеться про прийняття низки відповідних законів, що нададуть реформі системності та комплексності: Закону України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», Закону України «Про державну службу» (нова редакція), Закону України «Про адміністративні послуги», Закону України «Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів», Адміністративно-процедурного кодексу України. Зміст названих та інших нормативно-правових актів, їх положення мають бути узгоджені як між собою та з положеннями Концепції адміністративної реформи вже на етапі розроблення. Таке узгодження матиме на меті уникнення системних суперечностей у новій структурі державної влади.

• Завершення формування нормативно-правової бази електронного урядування. Насамперед, має бути прийнята відповідна Концепція та план заходів з її реалізації, на основі яких може бути розпочато процес втілення ідеї електронного урядування. Зокрема, необхідно запровадити електронний документообіг та електронний цифровий підпис в органах державної влади, а також практику надання державних послуг в електронній формі.

• Розроблення та реалізація нових моделей публічного управління. Зокрема, має бути створено раціональну та стабільну систему органів виконавчої влади не лише на центральному, а й на місцевому рівні; здійснено ефективний розподіл функцій і повноважень між органами публічної влади; децентралізовано надання адміністративних послуг громадянам і підвищено їх якість.

• Удосконалення інституту державної служби. З метою забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці потребує оптимізації система оплати праці державних службовців. Має бути вдосконалено систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Для мінімізації негативних соціальних наслідків здійснення адміністративної реформи необхідно розробити державну програму перепідготовки та працевлаштування державних службовців, яких буде скорочено внаслідок здійснення адміністративної реформи.

Від успішності адміністративної реформи значною мірою залежить успіхмодернізації країни. Тому не можна обмежитися механічними змінами у структурі органів влади. Відсутність ефективної моделі оптимального узгодження інтересів держави, регіону й територіальної громади в Україні унеможливлює рівномірний економічний і соціальний розвиток усіх регіонів, різниця між якими є надто відчутною й дедалі поглиблюється. У результаті здійснення адміністративно-територіальної реформи має бути оптимізоване публічне управління, створено умови для вирівнювання економічного розвитку регіонів, підвищено якість публічних послуг, що надаються громадянам.

На порядку денному політичної та суспільної дискусії в Україні має постати питання концепції державної регіональної політики, що має законодавчо врегулювати правовий статус адміністративно-територіальних одиниць і порядок вирішення питань щодо їх внутрішніх проблем і взаємодії між ними. Оптимізація структури адміністративно-територіального устрою передбачає зміну кількості адміністративно-територіальних одиниць. Концептуальні завдання адміністративно-територіальної реформи з обов’язковістю потребують укрупнення місцевого та муніципального рівнів адміністративно-територіального устрою, тобто зменшення кількості районів, міських, районних у містах, селищних та сільських рад. Нова конфігурація адміністративно-територіальних одиниць має визначатися відповідно до забезпечення вимоги рівного доступу громадян до суспільних ресурсів незалежно від місця проживання; створення для кожної громади належних можливостей для вирішення питань місцевого значення; надання публічних послуг на рівні законодавчо визначених соціальних стандартів; повноцінного виконання делегованих державною владою функцій.

Таким чином, головним завданням у загальному процесі удосконалення державного управління є сьогодні невідкладне проведення в Україні адміністративної реформи, якнайшвидше втілення в життя її основних положень.