Тема 11. Адміністративні провадження

Основні питання:

1. Поняття адміністративного провадження.

2. Види адміністративних проваджень.

3. Характеристика окремих адміністративних проваджень.

1. Як зазначалось, адміністративний процес нерозривно пов'язаний з певними процедурами застосування приписів матеріальних адміністративно-правових норм щодо конкретних справ, які виникають у сфері управління. Ті чи інші процедури певних процесуальних дій здійснюються в межах відповідних адміністративних проваджень, в рамках яких комплексно вирішується широке коло різноманітних управлінських питань.

Отже, адміністративне провадження як складова адміністративного процесу – це специфічна діяльність уповноважених на те суб'єктів відповідно до встановленого адміністративно-процесуальними нормами порядку вирішення окремих однорідних адміністративних справ у сфері державного управління. Це – особлива процедура (процесуально визначений порядок) здійснення окремих процесуальних дій, пов'язаних з вирішенням певних адміністративних справ.

2. Як найхарактерніші можна назвати наступні види адміністративних проваджень:

1. В справах за зверненнями громадян.

2. Дисциплінарне.

3. В справах про адміністративні правопорушення.

4. Заохочувальне.

5. Дозвільно-реєстраційне.

6. Контрольно-наглядове.

7. Установче.

8. Щодо підготовки та прийняття управлінських актів.

9. Щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів.

10. Щодо застосування заходів адміністративного припинення.

11. Адміністративно-відновлювальне

12. Діловодство та документообіг.

13. З питань кадрової роботи.

14. Щодо організації внутрішньо-апаратної діяльності.

15. Щодо індивідуальних звернень юридичних осіб з питань управ­лінського характеру.

16. Щодо вирішення окремих господарських справ.

17. Щодо вирішення питань, урегульованих нормами фінансового, земельного, природоохоронного, податкового та інших галузей права.

3. Характеристика окремих адміністративних проваджень.

Провадження у справах за зверненнями громадян передбачає визначений адміністративно-процесуальними нормами порядок розгляду та вирішення різних за змістом звернень громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування, а також до інших державних і недержавних формувань. Таке провадження регулюється законом “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р., а також відповідними указами Президента України, постановами КМУ, відомчими нормативно-правовими актами (Див., наприклад, Інструкцію з діловодства за зверненнями громадян, затв. постановою КМУ від 14 квітня 1997р., Порядок проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затверджений постановою КМУ від 13.06.2000р , № 950 тощо).

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) – це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) – це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання – це письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Не підлягають розгляду та вирішенню письмові звернення: визнані анонімними, тобто такі, які не підписані авторами, без зазначення місця проживання, та такі, з яких неможливо встановити авторство; повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті: звернення, подані з порушенням встановлених законом строків; звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

Органи державної влади і місцевого самоврядування, установи і організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, підприємства, їх посадові особи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглянути пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) та скарги громадян, перевірити викладені в них факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства, забезпечити їх виконання і своєчасно повідомити громадян про наслідки розгляду їх звернень.

Відповідь за результатами розгляду звернень громадян в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав такі звернення і до компетенції якого входить їх вирішення, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу чи організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особа, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яті днів. Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.

Дисциплінарне провадження визначає правовий порядок застосування компетентними органами або їх посадовими особами дисциплінарних стягнень до порушників трудової чи службової дисципліни.

Правовою основою цього провадження здебільшого виступають норми трудового і адміністративного права, які містяться в самих різних джерелах, зокрема у Кодексі законів про працю України, в окремих законах (наприклад, у законі “Про державну службу”), дисциплінарних статутах (наприклад, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ) та в інших нормативно-правових актах про дисципліну.

Дисциплінарне провадження безпосередньо пов'язане із застосуванням дисциплінарної відповідальності як різновиду правової відповідальності, яка полягає у правовому обов'язку працівника (службовця) відповісти перед уповноваженим органом чи посадовою особою за вчинення дисциплінарного проступку і понести за це відповідне дисциплінарне стягнення. Фактичною підставою для настання такої відповідальності є вчинення особою дисциплінарного проступку. Вона реалізується через накладення на порушника певного дисциплінарного стягнення чи інших заходів дисциплінарного впливу. Такі дисциплінарні санкції застосовуються уповноваженими органами або посадовими особами у порядку підлеглості у визначених правовими нормами межах і порядку.

Під дисциплінарним проступком розуміється протиправне, винне невиконання, неналежне виконання або порушення особою вимог трудової або службової дисципліни, яке тягне за собою накладення дисциплінарних стягнень у передбачених законом формах і порядку.

Щодо різних категорій працівників і службовців встановлені різні види дисциплінарних стягнень. Так, відповідно до КЗпП до працівника за порушення трудової дисципліни може бути застосовано тільки одне з таких стягнень, як догана або звільнення з роботи. Щодо державних службовців перелік дисциплінарних стягнень значно більший.

Порядок застосування дисциплінарних стягнень щодо окремих категорій працівників чи службовців визначається спеціальними нормативно-правовими актами, а саме – дисциплінарними статутами, положеннями про дисципліну в тих чи інших органах тощо.

Дисциплінарні стягнення накладаються уповноваженими на те посадовими особами у порядку підлеглості у визначені строки. Такі заходи мають застосовуватись безпосередньо після виявлення проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не враховуючи при цьому часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладено пізніше від шести місяців з дня вчинення проступку (для працівників органів внутрішніх справ такий строк визначено в один рік).

За вчинення дисциплінарного проступку накладається тільки одне дисциплінарне стягнення. Воно повинно відповідати тяжкості вчиненого проступку і ступені провини особи. Стягнення оголошується наказом (розпорядженням) і повідомляється працівникові особисто під розписку. Перед цим від нього береться пояснення в усному чи письмовому виді або ж у передбачених випадках проводиться службове розслідування. Якщо протягом року такого працівника не буде піддано новому дисциплінарному стягненню, то він вважається таким, що його не має. За сумлінне ставлення до трудової дисципліни стягнення з такого працівника може бути знято достроково. Дострокове зняття стягнення може бути застосовано також і в порядку заохочення. Стягнення, накладене усно, вважається знятим після закінчення місячного строку. Протягом дії терміну дисциплінарного стягнення до працівника заходи заохочення не застосовуються.

Під провадженням в справах про адміністративні правопорушення розуміється визначений законом порядок здійснення процесуальної діяльності, пов'язаної з розглядом і вирішенням справ про адміністративні правопорушення, винесенням по них законних і об'єктивних постанов та їх виконанням.

Основні положення провадження в справах про адміністративні правопорушення містяться в четвертому і п'ятому розділах Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Принципи провадження в справах про адміністративні правопорушення в цілому співпадають з основними принципами адміністративного процесу, а саме це принципи:

- законності; - об'єктивної (матеріальної) істини; - відповідальності посадових осіб за належне ведення процесу; - офіційності (публічності); - відкритості (гласності); - охорони прав та інтересів особи і держави; - рівності учасників процесу перед законом; - національної мови (ведення провадження мовою корінного населення, можливість користування послугами перекладача); - двоступінчатості (можливість перегляду справи в другій, вищій інстанції); - змагальності сторін (праві і можливості сторін доказувати свою правоту); гарантії та можливості захисту своїх прав і інтересів у такому процесі (можливість апеляції, право оскарження рішення); - економічності, оперативності і простоти; - широкої участі у ньому громадськості: - презумпції невинності: - безпосередності і незалежності в прийнятті рішення (постанови) в справі.

Завданням такого провадження є своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів та зміцнення законності.

В ст. 247 КУпАП названі обставини, що виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення, а саме:

1) відсутність події і складу адміністративного правопорушення;

2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення 16-річного віку;

3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність;

4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони;

5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення;

6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність;

7) закінчення на момент розгляду справи строків давності накладення адміністративного стягнення;

8) наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до відповідальності, постанови компетентного органу про накладення адміністративного стягнення, або не скасованої постанови про закриття справи, а також порушення по даному факту кримінальної справи;

9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.

Доказами в справі про адміністративні правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (службова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюється протоколом про адміністративні правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.

Певна кількість послідовних процесуальних дій щодо провадження в справах про адміністративні проступки залежно від призначення, результату та інших особливостей об'єднується в окремі стадії і становлять в сукупності зміст такого провадження. Отже стадія такого провадження – це відносно самостійна сукупність послідовно здійснюваних, взаємопов'язаних процесуальних дій, об'єднаних найближчою метою щодо отримання певного юридичного результату. Здебільшого в адміністративно-правовій літературі в такому провадженні виділяють чотири основні стадії:

а) порушення справи та адміністративне розслідування – початкова стадія провадження, змістом якої є комплекс першочергових процесуальних дій, пов'язаних з: - виявленням факту адміністративного правопорушення; - складенням протоколу про адміністративне правопорушення (в разі необхідності і про адміністративне затримання, огляд та вилучення речей і документів); - встановленням особи правопорушника, свідків, потерпілих; - збором, дослідженням та попередньою оцінкою доказів, а також інших фактичних обставин в справі; - первісною юридичною кваліфікацію вчиненого тощо. Закінчується дана стадія в більшості випадків передачею матеріалів справи для розгляду по суті з урахуванням підвідомчості справ.

Протокол про адміністративне правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи, вказані в ст. 255 КУпАП.

б) розгляд справи по суті та винесення по ній постанови є центральною стадією провадження. Загальний порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення та винесення по них постанов визначається статтями 276 - 286 КУпАП.

Справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем вчинення правопорушення. Окремі справи щодо порушень безпеки дорожнього руху можуть розглядатись також за місцем обліку транспортних засобів або за місцем проживання правопорушника.

Загальний строк розгляду справ про адміністративні правопорушення визначається протягом 15 днів з дня одержання матеріалів справи (ст. 277 КУпАП). Справи про окремі правопорушення розглядаються і в більш стислі строки (наприклад, справи про дрібне хуліганство, злісну непокору працівнику міліції розглядаються протягом доби, про дрібне розкрадання – у п'ятиденний строк тощо).

В процесі розгляду справи уповноважений орган чи посадова особа зобов'язана з'ясувати ряд обставин, передбачених ст. 280 КУпАП, у т.ч. чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності та ін.

Чинне законодавство визначає правове положення окремих учасників даного провадження, зокрема особи, яка притягається до адміністративної відповідальності (ст. 268 КУпАП).

Дана стадія закінчується винесенням відповідної постанови по справі, яка повинна містити визначені законом дані (ст.283 КУпАП).

По справі про адміністративне правопорушення може бути винесено одну з таких постанов:

- про накладення адміністративного стягнення (з урахуванням положень ст.33 - 38 КУпАП);

- про застосування заходів впливу до неповнолітніх (передбачених ст. 24-1 КУпАП);

- про закриття справи (з урахуванням положень ч. 2 ст. 284 КУпАП, а також інших альтернатив адміністративній відповідальності).

в) перегляд справи у зв'язку з оскарженням або опротестуванням постанови по справі є стадією факультативною (тобто, не завжди обов'язковою). В процесі цієї стадії перевіряється законність та обґрунтованість винесеної постанови, а також дотримання установленого законом порядку адміністративного провадження в цілому, усуваються допущені порушення, забезпечується застосування до винних справедливих заходів впливу.

Постанову в справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим у порядку, визначеному законом (ст. 288 КУпАП), протягом десяти днів з дня винесення постанови. В разі пропуску цього строку з поважних причин його за заявою особи може бути поновлено.

Постанову по справі про адміністративне правопорушення також може бути опротестовано прокурором.

Подання у встановлений строк скарги чи принесення прокурором протесту зупиняє виконання постанови про накладення стягнення до розгляду скарги, за винятком постанов про застосування попередження, адміністративного арешту, а також у випадках стягнення штрафу на місці.

Скарга або протест прокурора на постанову по справі про адміністративне правопорушення розглядаються правомочними особами в десятиденний строк з дня їх надходження.

Результатом розгляду скарги або протесту на постанову може бути одне з таких рішень:

- залишення постанови без зміни, а скарги або протест без задоволення;

- скасування постанови і надсилання справи на новий розгляд;

- скасування постанови і закриття справи;

- зміна заходу стягнення з тим, однак, щоб воно не було посилено.

г) виконання постанови про накладення адміністративного стягнення є заключною стадією провадження в справах про адміністративні правопорушення. її суть полягає у кінцевій реалізації винесеної по справі постанови (в більшості випадків – про накладення адміністративного стягнення).

В Кодексі закріплено принцип обов'язковості виконання таких постанов для державних та громадських органів, інших організацій, посадових осіб та громадян. Встановлена давність виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Така постанова не підлягає виконанню, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. В разі зупинення виконання постанови або відстрочки її виконання у передбачених законом випадках перебіг строку давності зупиняється.

Порядок та процедури виконання постанов про накладення різних адміністративних стягнень детально регламентовано у розділі V КУпАП (статі 298-330).

Слід мати на увазі, що постанови про накладення адміністративних стягнень майнового характеру (у т.ч. оплатного вилучення, конфіскації, штрафу) у разі їх невиконання в установлений строк виконуються державними виконавцями в установленому законом порядку.

Провадження щодо застосування заходів адміністративного попередження (запобіжно-профілактичних) не завжди має чітке документально-процесуальне вираження. Застосування окремих заходів цієї групи нерідко взагалі не має певного процесуального відображення – за винятком загальної нормативної регламентації випадків та повноважень окремих органів чи посадових осіб щодо їх застосування (це, наприклад, перевірка документів, обмеження руху транспорту та пішоходів, окремі види огляду речей чи вантажу, обсервація, карантинні заходи тощо). В деяких випадках застосування згаданих заходів оформляється документально шляхом складення відповідних актів обстеження (перевірок), відміток у документах про проходження певних видів огляду (наприклад, технічного чи медичного), про проведення певних профілактичних заходів і перевірок (наприклад, офіційне застереження, проведення щеплення, пожтехмінімуму), заповнення відповідних анкет, декларацій та інших документів (наприклад, митної декларації) тощо.

В окремих випадках застосування заходів адміністративного попередження процесуально оформляється разом з відповідним оформленням застосування заходів адміністративного припинення.

Провадження щодо застосування заходів адміністративного припинення визначає адміністративно-процесуальний порядок застосування примусових заходів з метою припинення правопорушень, усунення їх шкідливих наслідків та забезпечення умов для притягнення до відповідальності правопорушників.

Таке провадження, як правило, досить чітко нормативно регламентоване у різних нормативно-правових актах, має своє процесуальне вираження. Процесуальне оформлення застосування цих заходів здебільшого здійснюється шляхом складення відповідних актів або протоколів встановленого зразка (наприклад, про тимчасове припинення експлуатації окремих об'єктів, про адміністративне затримання чи вилучення речей та документів та ін.), винесення відповідних постанов або приписів з метою усунення виявлених порушень чи інших недоліків з встановленням конкретних строків та виконавців (наприклад, приписи представників санітарної служби чи пожнагляду) та ін.

Дозвільно-реєстраційне провадження пов'язане з регулюванням порядку вирішення справ щодо реєстрації різноманітних фактів, подій, певних актів та інших обставин, а також щодо надання відповідних дозволів стосовно обігу окремих об'єктів та предметів з обмеженим доступом щодо їх придбання та використання, видачі ліцензій на заняття певними видами діяльності, відносно яких вимагається спеціальний дозвіл (це, зокрема, видача дозволів на заняття певними видами підприємницької діяльності, на право придбання, зберігання та використання мисливської вогнепальної чи інших видів зброї, вибухових речовин тощо).

Документоведення (діловодство) становить собою провадження, пов'язане зі створенням документів згідно з вимогами певних нормативно-правових актів, їх оформленням, обробкою, забезпеченням їх просування, збереженням відповідного режиму щодо їх змісту, а також: належним їх зберіганням.

Документ ( від лат. “документум” – засвідчення, доказ) є носієм певної інформації, засобом закріплення окремих рішень, волевиявлень та інших результатів діяльності, відповідних актів, тих чи інших даних, певних фактів чи подій тощо. Діяльність будь-якого державного чи недержавного формування повсякденно певним чином пов'язана з документами, які потребують дотримання відповідних правил поводження з ними. Залежно від характеру документа, його змісту та призначення такі правила встановлюються окремими законами та підзаконними актами (здебільшого відповідними інструкціями). Отже, належним чином організований документообіг має досить важливе значення для нормального функціонування різних державних і недержавних структур.

Установче провадження пов'язане з визначенням процесуального порядку утворення, ліквідації, реорганізації та переформування окремих державних органів, об'єднань громадян, органів самоорганізації населення, суб'єктів підприємницької діяльності, інших державних та недержавних формувань. Нормативною основою такого провадження служать окремі закони та інші нормативно-правові акти, що стосуються визначення правового статусу, специфіки призначення та діяльності згаданих вище формувань.