- •Міністерство освіти і науки україни
- •Факультет менеджменту
- •Тема 2. Суть, ознаки та принципи державного управління
- •Тема 3. Механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин
- •Тема 4. Суб’єкти адміністративного права
- •1. Поняття та загальна характеристика суб'єктів адміністративного права
- •2. Адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади України
- •3. Адміністративно-правовий статус Президента України
- •4. Адміністративно-правовий статус фізичних осіб
- •5. Особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування
- •Тема 5. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування в україні
- •1. Державна служба як різновид публічної служби: поняття, види, моделі та принципи. Правове регулювання та державна політика у сфері державної служби
- •2. Правове регулювання статусу державного службовця
- •3. Правові питання проходження державної служби
- •4. Особливості правового регулювання державної служби в органах місцевого самоврядування
- •Запитання для самоконтролю
- •Тема 6. Форми державного управління
- •Тема 7. Методи державного управління
- •Тема 9. Адміністративний примус
- •Тема 10. Адміністративний процес та адміністративне судочинство
- •1. Основні підходи до визначення поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація
- •2. Сутність та значення адміністративного судочинства
- •3. Система адміністративних судів та їх компетенція. Кодекс адміністративного судочинства
- •Тема 11. Адміністративні провадження
- •Тема 12. Забезпечення законності і дисципліни в сфері державного управління
- •Тема 13. Адміністративно-правове регулювання
- •1. Адміністративно-правове регулювання у галузі підприємництва
- •2. Адміністративно-правове регулювання
- •3. Адміністративно-правове регулювання у сфері фінансів
- •4. Адміністративно-правове регулювання у сфері транспорту і комунікацій
- •Тема 14. Адміністративно-правове регулювання у соціально-культурній сфері
- •1. Загальні засади адміністративно-правового регулювання у соціально-культурній сфері
- •2. Адміністративно-правове регулювання у галузі освіти і науки
- •3. Адміністративно-правове регулювання у сфері культури та туризму
- •4. Адміністративно-правове регулювання у сфері охорони здоров'я населення
- •5. Адміністративно-правове регулювання у сфері соціального захисту населення
- •Тема 15. Адміністративно-правове регулювання в адміністративно-політичній сфері
- •1. Адміністративно-правове регулювання у сфері забезпечення обороноздатності країни та національної безпеки
- •2. Адміністративно-правове регулювання у галузі зовнішньої політики та митної справи
- •3. Державне управління внутрішніми справами
- •4. Адміністративно-правове регулювання у сфері юстиції
- •Запитання для самоконтролю
- •Нормативні джерела
- •5. Концепція реформи адміністративного права, підготовлена робочою групою Кабінету Міністрів України. – к.: Верховенство права, 1998. – 87 с навчальна література
- •Наукова література
- •Тести до теми 4
- •1. Адміністративна дієздатність – це здатність:
- •Тести до теми 5
- •Тести до теми 10
- •10. Право на звернення до адміністративного суду реалізується шляхом подання:
- •Тести до теми 12
- •1. Мета державного управління у галузі транспорту та зв'язку:
- •2. Центральним органом виконавчої влади у галузі видобувної промисловості є:
- •Тести до теми 13
- •Тести до теми 14
Тема 10. Адміністративний процес та адміністративне судочинство
Основні питання:
1. Основні підходи до визначення поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація
2. Характеристика окремих видів адміністративних проваджень
3. Сутність та значення адміністративного судочинства (адміністративна юстиція)
4. Система адміністративних судів та їх компетенція. Кодекс адміністративного судочинства
1. Основні підходи до визначення поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація
В адміністративній науці досі не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Проте можна виділити принаймні три основні підходи до його визначення.
Перший підхід – юрисдикційний – передбачає так зване вузьке розуміння адміністративного процесу, згідно з яким адміністративний процес – це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес – це провадження у справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.
Відповідно до другого підходу – управлінського, який передбачає широке розуміння адміністративного процесу, адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління. Іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес – це вся сукупність адміністративних проваджень. Даний підхід передбачає поширення поняття «адміністративний процес» не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворну та правозастосовну діяльність адміністративних органів. Щодо органів виконавчої влади та інших державно-управлінських структур, органів місцевого самоврядування може застосовуватися термін «публічна адміністрація», отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом широке розуміння адміністративного процесу поширюється і на діяльність адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча дане твердження є полемічним і деякі вчені-адміністративісти, які поділяють широке розуміння адміністративного процесу, пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.
Отож третій підхід до визначення адміністративного процесу умовно можна назвати судочинським. Він походить від розуміння юридичного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у даному випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. У межах цього підходу також існують різні погляди, наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовна діяльність адміністративних органів), або стверджується, що адміністративний процес – це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі має не процесуальний, а процедурний характер (так звані адміністративні процедури). Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя в адміністративних справах відповідає поняттю адміністративно-процесуального права, яке закріплене в КАС, та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства (наприклад, сьогодні розроблено та активно обговорюється проект Адміністративно-процедурного кодексу, який визначає процедури розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ та адміністративних послуг).
Водночас слід зазначити, що визначення поняття «адміністративний процес» залишається дискусійним. Наводяться різні аргументи на користь певних підходів. На сучасному етапі юрисдикційний підхід до розуміння адміністративного процесу є найменш поширеним, більш актуальними залишаються управлінський та судочинський підходи. Але домінуючим в адміністративно-правовій науковій та навчальній літературі залишається саме управлінський підхід, тому виклад навчального матеріалу надалі буде здійснено з урахуванням саме цього традиційного підходу. У будь-якому випадку слід розрізняти поняття «адміністративний процес» (це завжди діяльність) та «адміністративно-процесуальне право» (це правові норми, які таку діяльність регулюють).
Отже, ознаки адміністративного процесу такі:
1) адміністративний процес пов'язаний із державним управлінням, його правовими формами;
2) йому притаманний зв'язок з матеріальними нормами адміністративного права;
3) це діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Можна зазначити, що адміністративний процес складається з двох частин: по-перше, діяльності органів державного управління щодо розгляду конкретних справ; по-друге, відносин між учасниками цієї діяльності.
Адміністративний процес базується на таких принципах, як верховенство права, законність, охорона інтересів особи і держави, рівність сторін, національна мова, самостійність органів (посадових осіб) у прийнятті рішень, оперативність та доступність, гласність та відкритість, офіційність (публічність), повнота, об'єктивність та неупередженість, етичність у стосунках, економічність, підконтрольність та відповідальність посадових осіб. Окрім того, під час здійснення адміністративно-процесуальної діяльності публічної адміністрації має втілюватися правова презумпція невинності та презумпція правомірності дій та вимог осіб, що звертаються до державних органів (її ще називають презумпцією правомірності правової позиції громадянина).
Адміністративний процес у широкому розумінні має свою структуру, складається із сукупності проваджень, під якими розуміють діяльність щодо вирішення певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Будь-яке провадження складається з процесуальних стадій, які у свою чергу поділяються на етапи, наповнені діями. Виділяють такі стадії адміністративно-процесуальної діяльності:
1) стадія аналізу ситуації (порушення адміністративної справи);
2) стадія прийняття рішення у справі;
3) стадія виконання прийнятого рішення (завершальна стадія).
Наведений перелік стадій запропонований Д. Бахрахом, хоча існують й інші погляди щодо даного питання. Так, М. Тищенко додає до цих стадій ще стадію оскарження або опротестування рішення у справі, яка має факультативний (необов'язковий) характер. Можна навести і такий варіант визначення стадій здійснення адміністративних проваджень, запропонований проектом Адміністративно-процедурного кодексу:
1) початок адміністративного провадження;
2) підготовка адміністративної справи до розгляду;
3) розгляд адміністративної справи;
4) прийняття адміністративного акта;
5) звернення адміністративного акта до виконання.
У теорії адміністративного права виділяють чимало проваджень, основними з яких є: провадження в справах про адміністративні правопорушення; провадження за зверненнями громадян; дисциплінарне провадження; реєстраційне та дозвільне провадження; контрольно-наглядове провадження; діловодство; провадження із розробки та прийняття нормативно-правових актів; провадження із розробки індивідуальних актів управління; провадження щодо застосування заходів примусу; провадження із земельних, податкових, пенсійних та інших питань; установчі провадження (створення, ліквідація, реорганізація організаційних структур у сфері державного управління); атестаційні провадження; провадження про застосування заохочень, присвоєння почесних звань, нагород.
Існують різні варіанти класифікації адміністративного процесу, які здійснюються шляхом розподілу на певні групи сукупності проваджень на підставі визначеного критерію. Так, в літературі пропонують розрізняти: адміністративно-правотворчий, адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий), адміністративно-юрисдикційний процеси (В.Колпаков); адміністративно-процедурний та адміністративно-юрисдикційний (Ю.Козлов, Л.Попов, І.Голосніченко); адміністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний (П.Кононов); адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовний та адміністративно-контрольний (М. Тищенко) тощо. Окрім того, всі провадження поділяють на юрисдикційні та неюрисдикційні (М. Тищенко, він же виділяє установчі, правотворчі, правоохоронні та правонаділяючі провадження); конфліктні та не конфліктні (О.Кузьменко). Існують й інші класифікації.
Юрисдикційні провадження – це провадження, для яких характерна наявність таких ознак: 1) наявність спору; 2) належне процесуальне оформлення; 3 ) змагальність сторін у провадженні; 4) обов'язкове прийняття рішення у вигляді юридичного акта; 5) розмаїття органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. До таких проваджень належать:
провадження у справах про адміністративні правопорушення;
дисциплінарне провадження;
провадження за скаргами осіб.
Неюрисдикційні провадження – це провадження, для яких ознаки юридисдикійного характеру не притаманні. До неюрисдикційних проваджень належать:
провадження із обробки та прийняття нормативних актів;
провадження щодо прийняття індивідуальних актів управління;
провадження за заявами та пропозиціями громадян;
провадження із застосування адміністративно-попереджувальних заходів;
провадження із застосування заходів адміністративного припинення;
реєстраційне провадження;
дозвільне провадження;
установче провадження;
провадження щодо реалізації контрольно-наглядових повноважень;
виконавче провадження;
атестаційне провадження;
провадження щодо приватизації державного майна;
провадження у земельних, екологічних, фінансових, бюджетних та податкових справах;
діловодство тощо.
На сучасному етапі назріла необхідність, і це активно обговорюється, у вдосконаленні законодавчої бази щодо регулювання питань порядку здійснення як юрисдикційних (дисциплінарного та провадження у справах про адміністративні правопорушення), так і неюрисдикційних проваджень. Зокрема, це стосується провадження за зверненнями громадян, реєстраційного та дозвільного проваджень тощо. Серед відповідних пропозицій – проект Адміністративно-процедурного кодексу, центральною категорією якого є адміністративні послуги, які в літературі називають публічними або управлінськими і які передбачені ще Концепцією реформування адміністративного права.
Управлінські послуги – це діяльність уповноважених законом органів публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, які виявили ініціативу в їх реалізації. Загалом, управлінська послуга – це адміністративна процедура, яка здійснюється за заявою (ініціативою) фізичних та юридичних осіб. При цьому не має значення, чи зобов'язані ці особи звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку отримання певної ліценції чи дозволу. На підставі аналізу чинного законодавства вчені-правники І.Коліушко та В. Тимощук виділяють такі групи управлінських послуг:
видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності, на проведення мітингів, на розміщення реклами), в тому числі акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, атестація підприємств, робочих місць, сертифікація товарів, робіт та послуг тощо;
реєстрація з веденням реєстрів (актів цивільного стану, суб'єктів підприємницької діяльності, транспортних засобів), в тому числі легалізація об'єднань громадян;
легалізація актів (консульська легалізація), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах), верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
соціальні управлінські послуги (призначення субсидій, пенсій тощо).
Слід зазначити, що плідне обговорення та прийняття законопроектів, які встановлювали б чіткий порядок надання таких послуг та регулювали б процедурну діяльність публічної адміністрації, вкрай необхідне для вдосконалення реального стану адміністративного законодавства зокрема та вітчизняної правової системи в цілому, підвищення рівня захищеності основних прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.