Глава 3. Система управления государственной службой

Статья 16. Управление государственной службой

Управление государственной службой в Российской Федерации на современном этапе носит двойственный характер. Имеет место как ведомственное так и вневедомственное управление государственной службой. Ведомственное управление государственной службой состоит в том, что многие вопросы прохождения государственной службы находятся в ведении тех государственных органов, где эта служба осуществляется. В значительной мере это снижает ожидаемый эффект от реформы государственного аппарата. Важнейшей гарантией становления эффективно действующего механизма государственной службы является наличие центров вневедомственного контроля, находящихся вне зоны досягаемости частно-ведомственных интересов.

Исходя из текста ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" следует что для осуществления государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе должны быть созданы специальные органы, предусмотренные либо федеральными законами либо иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Это означает что основной функцией данных органов будет выступать функция государственного надзора и вневедомственного контроля в данной области общественных отношений. В вышеуказанном законе предусмотрено образование федерального государственного органа управления государственной службой и государственного органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации. Однако порядок образования этих органов ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не определен. Было бы логичным что осуществление контроля и надзора будет возложено на данные органы. Следует обратить внимание на тот факт что указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" устанавливает что функции контроля и надзора должны осуществляться отдельными органами - федеральными службами. Поэтому не исключено появление особого органа - федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Достаточно важным является вопрос о разграничении таких понятий как государственный надзор и вневедомственный контроль. Законодательство не различает эти термины, но научное толкование определяет их не одинаково. Государственный надзор ограничен проверкой законности и наблюдением без права вмешательства в деятельность государственных органов. Надзорные инстанции фиксируют нарушения и требуют их устранения от государственных органов. Органы вневедомственного контроля оценивают не только законность но и эффективность (целесообразность) тех или иных решений. Поэтому не исключается возможность проверки законности применения законодательства о государственной службе и проверки его эффективности различными организационными структурами. Надзор за законностью мог бы осуществляться федеральной службой, а оценка эффективности и целесообразности проводилась бы органами по управлению государственной службой. Средством государственного надзора должна быть возможность применения административных наказаний к руководителям государственных органов за нарушение законодательства. Так как надзор и вневедомственный контроль применяется к организационно не подчиненным субъектам, он не может быть гарантирован дисциплинарными мерами, а только административными. Поэтому важным условием действенности государственного надзора в сфере государственно-служебных отношений выступает наличие мер административной ответственности за нарушение законодательства в этой области. Без необходимых изменений в законодательство об административных правонарушениях эффективный государственный надзор невозможен.

1. Внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе представляет собой проверку законности деятельности вышестоящими органами ведомственно подчиненных субъектов. Средством воздействия при обнаружении нарушений законности выступают дисциплинарные санкции предусмотренные законодательством о государственной службе.

2. Предметом надзора Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров выступает единство применения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе и абсолютная определенность в толковании понятий, прав, обязанностей, ответственности.

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством о государственной службе.

За нарушение законодательства о государственной гражданской службе привлекаются ко всем видам юридической ответственности. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации"предусматривает дисциплинарный вид ответственности. Иные федеральные законы могут предусматривать иные виды юридической ответственности. Действующее законодательство лишает субъекты федерации права включать в свои законодательные акты положения об ответственности за нарушение законодательства о гражданской государственной службе, что ограничивает возможности регионов в правовом регулировании государственно-служебных отношений.

Статья 17. Кадровый резерв для замещения должностей государственной службы

ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает создание кадрового резерва на всех уровнях. Кроме того указанный закон устанавливает, что вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве.

На наш взгляд наиболее проблемным положением указанного перечня исключений является внеконкурсное назначение на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве. Прежний закон "Об основах государственной службы" такого положения не содержал, однако оно было предусмотрено Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденным Указом Президента РФ N 604.

Нужно сказать, что Верховным Судом РФ рассматривалось дело о признании недействующим (незаконным) пункта 3 Положения о проведении Конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы. Заявитель утверждал, что оспариваемое положение нарушает его право на доступ к государственной службе. По его мнению все претенденты, в том числе и состоящие в резерве, должны назначаться на государственные должности по результатам конкурса. Верховным Судом РФ заявление было удовлетворено, а абзац 1 пункта 3 Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. N 604, в части слов: "и отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения" признано недействующим. Однако Кассационная коллегия Верховного Суда РФ данное решение отменила (Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 27 ноября 2003 г. N КАС03-559). В определении Кассационной коллегии, в частности, было указано, что данная норма не препятствует каждому гражданину без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений поступить на государственную службу. Что касается назначения на конкретную должность, то законодательство не предусматривает единого порядка для граждан, поступающих на государственную службу, и граждан, уже находящихся на государственной службе и зачисленных в резерв на выдвижение на вышестоящую должность. С принятием ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ситуация несколько изменилась в связи с тем, что сам кадровый резерв теперь формируется на конкурсной основе.

Вместе с тем, не следует думать, что означенная выше проблема утратила свою актуальность. Так, ст. 64 в числе целей формирования кадрового резерва называет замещение вакантных должностей гражданской службы в порядке должностного роста гражданского служащего. Возникает вопрос - могут ли участвовать в процедуре конкурса на включение в кадровый резерв граждане впервые поступающие на гражданскую службу с целью замещения должности государственной гражданской службы? Так некоторые авторы полагают, что данная норма фактически перекрывает доступ к гражданской службе гражданам, которые еще не являются гражданскими служащими, так как они не имеют возможности участвовать в конкурсе, объявляемом на замещение вакантной должности, и не могут быть включены в кадровый резерв*(42). С этой точки зрения предлагаемая система подбора кадров оказывается в явном противоречии с международно-правовыми нормами и п. 4 ст. 32 Конституции РФ, которыми предусмотрен принцип равного доступа граждан к государственной службе.

В тоже время Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит лишь общее указание, что формирование кадрового резерва осуществляется на основе конкурса, по правилам ст. 22. Согласно части 1 ст. 64 этого закона кадровый резерв формируется на конкурсной основе с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших заявлений гражданских служащих (граждан). Таким образом, законодатель предполагает участие в конкурсе на включение в кадровый резерв не только гражданских служащих, но и граждан впервые поступающих на гражданскую службу.

Необходимо однозначно решить этот вопрос в Положении о кадровом резерве на гражданской службе, которое будет утверждаться Президентом РФ. Согласно ч. 7 ст. 64 вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве и только при отказе такого гражданского служащего (гражданина) от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу в соответствии со статьей 22. В этой связи и учитывая, что конкурс при поступлении на гражданскую службу вводится для обеспечения равного доступа граждан к государственной службе, на наш взгляд необходимо предусмотреть открытый конкурс на зачисление в кадровый резерв, т.е. не только в отношении гражданских служащих, но и граждан впервые поступающих на гражданскую службу.

В законодательстве субъектов Российской Федерации этот вопрос решается неоднозначно. Некоторые субъекты вообще ограничиваются воспроизведением норм, установленных ст. 64 ФЗ "О государственной гражданской службе" по сути не решая означенной проблемы. Другие - прямо предусматривают возможность участия граждан в конкурсе на включение в кадровый резерв, однако вводят ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством.

Так, например, Положением о кадровом резерве на государственной гражданской службе Пермской области, утвержденным Указом губернатора области от 15.03.2005 N 40, а также Положением о кадровом резерве на государственной гражданской службе Саратовской области, утвержденным Постановлением Губернатора Саратовской области от 30 августа 2005 г. N 216, устанавливается, что поиск претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется путем внешнего и внутреннего подбора.

Внутренний подбор претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется из числа гражданских служащих этого или иного государственного органа в порядке их должностного роста.

Внешний подбор претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется из числа:

лиц, замещающих государственные и (или) выборные должности области;

муниципальных служащих;

руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций;

выпускников учебных заведений.

Нужно заметить, что перечень граждан, которые могут участвовать в процедуре "внешнего подбора" на включение в кадровый резерв является исчерпывающим. Как нам представляется подобный подход не соответствует федеральному законодательству и нарушает право граждан на равный доступ к государственной службе.

Положением о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области, утвержденным постановлением Губернатора Челябинской области от 14 апреля 2005 г. N 127, устанавливается открытый конкурс на включение в кадровый резерв, однако ограничивается возраст претендентов. Вместо установленного федеральным законом общего возрастного предела замещения должности гражданской службы - 65 лет, данное Положение вводит предельный возраст для участия в конкурсе на включение в кадровый резерв. Возраст гражданских служащих (граждан), претендующих на участие в конкурсе на включение в кадровый резерв для замещения должностей государственной гражданской службы Челябинской области высшей и главной групп должностей государственной гражданской службы Челябинской области, не должен превышать 55 лет, для замещения должностей ведущей группы должностей, - как правило, не должен превышать 45 лет. Законность закрепления подобных ограничений областным нормативно-правовым актом вызывает серьезные сомнения.

Говоря о формировании кадрового резерва нельзя обойти вниманием и еще одну проблему. Так, в связи с отмеченной выше законодательной формулой целей кадрового резерва (замещение должности в порядке должностного роста) некоторые авторы высказывают опасение, что будут формироваться "специализированные" резервы, которые будут существовать параллельно с декларативным кадровым резервом государственного органа для замещения должности гражданской службы, формируемым по результатам конкурса в порядке, предусмотренном ст. 22 Закона. "В этом угадывается апробированный уже чиновниками прием сведения на нет конституционной гарантии граждан на равный доступ к государственной службе (см. ранее действовавший Указ о конкурсе 1996 г.). Специализированным резервом "в порядке должностного роста" будет очередной раз легализовано квазиконкурсное (читай - келейное) назначение на вакантные госдолжности чиновников-резервистов, которые неизвестно (естественно, для общественности) когда и каким образом прошли конкурсный отбор"*(43).

Действительно, наряду с формированием кадрового резерва на конкурсной основе (что по замыслу законодателя должно быть общим правилом) действующим законодательством предусмотрен и внеконкурсный порядок включения гражданского служащего или гражданина в кадровый резерв.

Выше мы уже рассматривали случаи когда вакантная должность государственной гражданской службы замещается без проведения конкурсной процедуры (ст. 22 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации). Очевидно, что в этих случаях не проводится и конкурс на включение соответствующего гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв. Например, это в полной мере должно относиться к случаям ликвидации государственного органа или сокращения должностей (ст. 31), а также к гражданским служащим неспособным выполнять свои обязанности по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением (ст. 28).

Необходимо учитывать и положения ст. 39 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которой, служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, независящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Согласно указанной выше норме служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается в следующих случаях:

1) в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

2) в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда;

3) в связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

4) в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

5) в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом.

Во всех этих случаях должно предусматриваться внеконкурсное включение в кадровый резерв соответствующего гражданского служащего (ч. 2 ст. 64).

Наконец, согласно ст. 48 (аттестация гражданских служащих) по результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией может быть принято решение о том, что гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. В этом случае в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Очевидно, что такой гражданский служащий включается в кадровый резерв по результатам аттестации вне конкурса. Как нам представляется этот последний случай внеконкурсного формирования кадрового резерва, что называется, выпадает из общего ряда. Действительно, только в этом случае гражданский служащий включается в кадровый резерв без конкурса для замещения вышестоящей должности государственной гражданской службы.

Мысль законодателя в данном случае вполне понятна: задача аттестационной комиссии в том и заключается, чтобы выяснить способен ли гражданский служащий замещать ту или иную должность государственной службы. Однако не следует забывать, что конкурс - это не только "особая процедура подбора кадров на вакантные государственные должности в соответствии с решением государственной конкурсной комиссии"*(44). Кроме того, конкурс представляет собой "организационно-правовую форму реализации конституционного права равного доступа граждан к государственной службе, состоящую в особом порядке отбора кандидатур на вакантные должности государственной службы"*(45). Нужно сказать, что ранее действовавшим ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 22) было прямо предусмотрено, что конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. В действующем законе такое указание отсутствует. Статья 22 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" лишь устанавливает, что конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Между тем, согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 1 февраля 2005 г. N 112, конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.

Совершенно очевидно, что конкурс преследует две задачи: во-первых, обеспечивает право на равный доступ к государственной службе и, во-вторых, способствует повышению профессионального уровня гражданских служащих. Аттестация же проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих. Другими словами, нельзя отождествлять эти процедуры, поскольку в отличие от конкурса аттестация не преследует цели обеспечения равного доступа граждан к государственной службе. В этой связи нам представляется недопустимым бесконкурсное включение в кадровый резерв на замещение вышестоящей должности гражданских служащих по результатам аттестации. На наш взгляд особый, бесконкурсный порядок формирования кадрового резерва допустим только в качестве государственной гарантии гражданскому служащему, с целью сохранения за ним при наличии уважительных обстоятельств соответствующей должности гражданской службы.

Иначе говоря, наличие двух способов формирования кадрового резерва (конкурсного и внеконкурсного) должно быть обусловлено двумя целями для которых он создается. В одном случае - это поступление на гражданскую службу либо замещение иной должности гражданской службы в порядке должностного роста, что предполагает конкурсный порядок формирования. В другом - предоставление гражданскому служащему социальных гарантий в виде сохранения за ним должности гражданской службы при наличии предусмотренных законом обстоятельств. В этом последнем случае включение в кадровый резерв должно производиться без проведения конкурса.

По этому же принципу должна формироваться и структура кадрового резерва. Федеральный Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не содержит положений о структуре кадрового резерва. Между тем, в зависимости от цели включения гражданского служащего в кадровый резерв такая структура явно напрашивается.

На федеральном уровне на сегодняшний день отсутствует нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок формирования и работы с кадровым резервом (Положение о кадровом резерве федеральной гражданской службы должно утверждаться указом Президента РФ). Многое из того, что было сказано выше находит отражение в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести Положение о кадровом резерве на государственной гражданской службе Республики Бурятия, утвержденное президентом республики Бурятия.

Так, в кадровом резерве государственного органа Республики Бурятия выделяются кадровый резерв, формируемый вне конкурса и кадровый резерв, который образуется на конкурсной основе.

В кадровый резерв, который формируется вне конкурса включаются:

гражданские служащие, высвобождающиеся в результате приостановления служебных контрактов по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в соответствии с частью 1 статьи 39 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

гражданские служащие, включенные в установленном порядке правовым актом государственного органа в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста по результатам аттестации;

граждане, не состоящие на гражданской службе, с которыми заключен договор (на конкурсной основе) о профессиональной подготовке кадров для гражданской службы Республики Бурятия;

государственные служащие (граждан), претендующие на замещение должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия категории "руководители" или "помощники (советники)", замещаемые на определенный срок полномочий, а также должностей гражданской службы Республики Бурятия младшей группы (по решению представителя нанимателя).

Кадровый резерв, формируемый на конкурсной основе состоит из:

гражданских служащих, изъявивших желание участвовать в конкурсе на включение в кадровый резерв, чьи квалификация и личностный потенциал превышают требования, предъявляемые к занимаемым ими должностям, в целях подготовки высококвалифицированной замены на должность гражданской службы в порядке должностного роста;

гражданских служащих, освобожденных от замещаемой должности в связи с дисциплинарным взысканием для замещения иной должности гражданской службы;

граждан, изъявивших желание участвовать в конкурсе и не состоящих на государственной службе;

государственных служащих (граждан), принимавших участие в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы Республики Бурятия и решением конкурсной комиссии рекомендованных к зачислению в кадровый резерв на замещение соответствующей должности.

Таким образом, действующее законодательство действительно содержит предпосылки создания "специализированных" кадровых резервов, которые формируются на бесконкурсной основе. Более того в некоторых субъектах Российской Федерации они уже существуют на практике. На наш взгляд наличие такой "лазейки" в законе, возможности обойти процедуру конкурсного отбора на замещение вакантной должности государственной службы во многом связано с неверным толкованием положений ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В самом деле, согласно ст. 22 указанного закона конкурс на замещение должности гражданской службы не проводится в случае назначения на эту должность гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Аналогичное положение закрепляется и в ст. 64: вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Таким образом, буквальное толкование ст. 22 и ст. 64 позволяет сделать вывод, что назначение на должность государственной гражданской службы вне конкурса гражданина или гражданского служащего состоящего в кадровом резерве вне конкурса возможно только в том случае, если сам резерв был сформирован на конкурсной основе. Иными словами, если имело место включение гражданина в кадровый резерв без проведения конкурсной процедуры, то его назначение на вакантную должность гражданской службы должно осуществляться по результатам открытого конкурса. Как нам представляется, подобный подход позволит устранить возможность "келейного" формирования кадрового состава государственной службы и обеспечить реализацию, гарантированного Конституцией РФ права равного доступа к государственной службе.

Наконец, нельзя обойти вниманием и еще одну проблему, связанную с назначением на вакантную должность государственной службы гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве. Следуя элементарной логике, гражданские служащие, которые включаются в кадровый резерв для замещения вакантных должностей в порядке должностного роста должны ранжироваться в зависимости от категории должности на которую они могут претендовать. В разных субъектах Российской Федерации этот вопрос решается различным образом. В республике Бурятия список кадрового резерва составляется с разбивкой по категориям и группам должностей гражданской службы и по конкретным должностям гражданской службы, соответствующим Реестру должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия. Аналогичным образом формируется кадровый резерв в Читинской области*(46). При этом, в кадровом резерве на замещение определенной должности государственной гражданской службы могут состоять несколько гражданских служащих (граждан). Например, Положением о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области прямо предусмотрено, что на каждую штатную должность подбираются две - три кандидатуры*(47). Между тем, согласно ч. 7 ст. 64 вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. При отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу в соответствии со статьей 22. Как в этом случае будет решаться вопрос выбора из нескольких претендентов на замещение должности гражданской службы, состоящих в кадровом резерве. Здесь возможно два варианта: либо решение этого вопроса относится на усмотрение представителя нанимателя, либо должен проводиться отдельный конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы среди лиц, состоящих в кадровом резерве. Причем из формулировки части 7 ст. 64 (вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя) более правильным с точки зрения закона представляется первый вариант. Однако, подобный подход представляется нам недопустимым с позиции обеспечения равного доступа к государственной службе, поскольку всецело основан на усмотрении представителя нанимателя. На наш взгляд, необходимо предусмотреть в данном случае проведение закрытого конкурса между гражданскими служащими, претендующими на замещение соответствующей должности.

Таким образом, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вводит некоторые новые механизмы формирования кадрового состава государственной службы, которые, однако, не вполне четко "прописаны" и на сегодняшний день существуют лишь в потенциале. В этой связи многое будет зависеть от тех нормативных актов, которые Президент РФ будет принимать в соответствии с данным законом (прежде всего, положение о кадровом резерве).

Статья 18. Финансирование государственной службы и программы ее реформирования и развития

Одной из гарантий реализации принципа защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность является требование финансирования всех уровней гражданских служащих из федерального бюджета либо бюджета субъекта федерации.

Настоящий закон закрепляет лишь общий принцип финансирования и носит отсылочный характер. Порядок финансирования гражданских служащих требует принятия дополнительных актов как на федеральном уровне так и на уровне субъекта федерации. Так, например должны быть приняты нормативные акты о денежном содержании государственных служащих, о материальном стимулировании государственных служащих.

Правовая форма закрепления порядка финансирования четко не определена. Это могут быть как законы так и иные подзаконные акты. Следовательно, субъектом правового регулирования финансирования государственной гражданской службы могут быть как органы законодательной так и органы исполнительной власти.

Важнейшим элементом реформирования государственной службы выступает эффективное размещение государственного заказа на переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных служащих. И в этой связи неизбежно встает вопрос о принципах финансирования данного государственного заказа

Структура государственного заказа на дополнительное профессиональное образование делится в зависимости от юридических последствий различных видов дополнительного образования.

Одна часть государственного заказа включает в себя заказ на профессиональную переподготовку. Эта часть заказа должна обеспечить структурно-организационные изменения органов власти, динамику механизма государства в процессе которых происходит неизбежное перемещение работников государственного аппарата из одного органа власти в другой. Подобный процесс требует от государственных служащих быстрого освоения новых для них полномочий органов власти или должностных лиц, новых способов и технологий обеспечения данных полномочий. Все это требует оперативного овладения новыми формами и методами государственной деятельности. Государственный заказ на профессиональную подготовку и должен выполнить данную задачу, так как именно профессиональная переподготовка дает право государственному служащему на прохождение службы в новых органах власти. Поэтому государственный заказ на профессиональную переподготовку должен опираться на прогнозы возможных реорганизаций государственного аппарата, реформ власти, изменений функций государства.

Вторая часть государственного заказа отражает стабильность функционирования и развития государственного аппарата и не связана с крупными организационными изменениями с необходимостью смены места работы государственного служащего. Эта часть заказа включает повышение квалификации и стажировку. Данные виды дополнительного образования предусматривают прохождение службы в одном и том же государственном органе и не дают права на новый вид организационной деятельности.

2. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливает что реализовывать данный заказ должны образовательные учреждения отвечающие двум условиям. Они должны иметь лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию. Требование этих двух условий предусматривает оценку двух сторон образовательного процесса: формальной и содержательной. Предметом и содержанием лицензии является подтверждение соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. В свою очередь свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовка выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, право на выдачу выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования. Требование государственной аккредитации образовательных учреждений для реализации государственного заказа вытекает из российского законодательства об образовании, так как право общеобразовательного учреждения на включение в схему централизованного государственного финансирования возникает с момента его государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации.

3. Решение о размещении государственного заказа принимается государственным органом в котором проходит службу государственный служащий. При размещении государственного заказа руководитель государственного органа должен руководствоваться функциями осуществляемыми государственным органом и потребностями в профессиональном образовании лиц замещающих должности гражданской службы. Закон предусматривает необходимость согласования размещения государственного заказа государственным органом с соответствующим органом по управлению государственной службой. Однако, термин согласования не представляется достаточно ясным и не предусматривает определенной процедуры принятия совместного решения по поводу размещения государственного заказа. Требование согласования может состоять просто в обязанности государственного органа довести до сведения органа по управлению государственной службой своего решения о размещении государственного заказа. Отличие терминов согласия и согласования не получило должного отражения в отечественном законодательстве и это чревато проблемами в процессе реализации закона.

4. Достаточно важным представляется порядок размещения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование для федеральных государственных служащих который устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации устанавливает также на основании федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год утверждает объем и структуру государственного заказа для федеральных служащих.

5. В отличие от федерального государственного заказа, государственный заказ на дополнительное образование гражданских служащих субъектов федерации может утверждаться не только подзаконным актом, но и законом. Кроме того четко не регламентирован субъект принятия нормативного подзаконного акта уполномоченного утверждать государственный заказ субъекта федерации.

Статья 18.1. Военная служба в Российской Федерации иностранных граждан

Российское законодательство предусматривает для иностранных граждан возможность поступления на военную службу. Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ в статье 32 "Отношение иностранных граждан к военной службе" устанавливает:

1. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу).

2. Иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Законодательство об обороне содержит общие правила заключения контракта как для граждан России так и для иностранных граждан. Так Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ предусматривает следующие требования к контракту о прохождении военной службы:

1. Контракт о прохождении военной службы заключается гражданином (иностранным гражданином) с Министерством обороны Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, письменно по типовой форме в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы.

2. В контракте о прохождении военной службы закрепляются добровольность поступления гражданина (иностранного гражданина) на военную службу, срок, в течение которого гражданин (иностранный гражданин) обязуется проходить военную службу, и условия контракта.

3. Условия контракта о прохождении военной службы включают в себя обязанность гражданина (иностранного гражданина) проходить военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или органах в течение установленного контрактом срока, добросовестно исполнять все общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также право гражданина (иностранного гражданина) на соблюдение его прав и прав членов его семьи, включая получение социальных гарантий и компенсаций, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус военнослужащих и порядок прохождения военной службы.

4. Контракт о прохождении военной службы вступает в силу со дня его подписания соответствующим должностным лицом в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы и прекращает свое действие со дня заключения военнослужащим иного контракта о прохождении военной службы, исключения военнослужащего из списков воинской части а также в иных случаях, установленных федеральными законами.

5. Заключение контракта о прохождении военной службы, прекращение его действия, а также иные отношения, связанные с ним, регулируются федеральным законом, Положением о порядке прохождения военной службы, а также законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими порядок прохождения военной службы и статус военнослужащих.

6. Военнослужащие, назначенные на должность министра обороны Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, проходят военную службу в соответствующей должности без заключения контракта о прохождении военной службы. Контракт о прохождении военной службы, который был заключен военнослужащими до назначения на указанную должность, прекращает свое действие. За указанными военнослужащими сохраняется статус военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

После освобождения указанных военнослужащих от должности они заключают новый контракт о прохождении военной службы или увольняются с военной службы по основаниям и в порядке, которые определяются настоящим Федеральным законом и Положением о порядке прохождения военной службы.

Вышеуказанный закон содержит и требования предъявляемые к гражданам (иностранным гражданам), поступающим на военную службу по контракту:

1. Гражданин (иностранный гражданин), поступающий на военную службу по контракту, должен владеть государственным языком Российской Федерации, а также должен соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям. Для определения соответствия гражданина установленным требованиям проводятся медицинское освидетельствование и мероприятия по профессиональному психологическому отбору.

2. Медицинское освидетельствование граждан (иностранных граждан) проводится в соответствии с Положением о военно-врачебной экспертизе. По результатам медицинского освидетельствования дается заключение о годности гражданина (иностранного гражданина) к военной службе На военную службу по контракту может быть принят гражданин (иностранный гражданин), признанный годным к военной службе или годным к военной службе с незначительными ограничениями.

3. Мероприятия по профессиональному психологическому отбору проводятся специалистами по профессиональному психологическому отбору в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы. По результатам профессионального психологического отбора выносится одно из следующих заключений о профессиональной пригодности гражданина (иностранного гражданина) к военной службе по контракту на конкретных воинских должностях:

рекомендуется в первую очередь - первая категория;

рекомендуется - вторая категория;

рекомендуется условно - третья категория;

не рекомендуется - четвертая категория.

На военную службу по контракту не может быть принят гражданин (иностранный гражданин), отнесенный по результатам профессионального психологического отбора к четвертой категории профессиональной пригодности.

4. Гражданин (иностранный гражданин), поступающий на военную службу по контракту, кроме вышеуказанных требований, также должен соответствовать требованиям по уровню:

образования;

профессиональной подготовки;

физической подготовки.

Законодательством предусмотрены определенные условия заключения контракта о прохождении военной службы:

1. Контракт о прохождении военной службы вправе заключать:

военнослужащие, у которых заканчивается предыдущий контракт о прохождении военной службы;

военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, прослужившие не менее 6 месяцев;

граждане, пребывающие в запасе;

граждане мужского пола, не пребывающие в запасе, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования;

граждане женского пола, не пребывающие в запасе;

другие граждане в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

Контракт о прохождении военной службы также вправе заключать иностранные граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации.

2. Первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать:

граждане в возрасте от 18 до 40 лет;

иностранные граждане в возрасте от 18 до 30 лет.

3. Отбор кандидатов для поступления на военную службу по контракту из числа граждан, не находящихся на военной службе и иностранных граждан, осуществляется военными комиссариатами, а из числа военнослужащих - воинскими частями в порядке, устанавливаемом Положением о порядке прохождения военной службы.

4. Определение соответствия граждан (иностранных граждан) требованиям, установленным для поступающих на военную службу по контракту, возлагается на комиссии военных комиссариатов по отбору кандидатов, поступающих на военную службу по контракту.

Определение соответствия военнослужащих требованиям, установленным для поступающих на военную службу по контракту, возлагается на аттестационные комиссии воинских частей.

В работе комиссий военных комиссариатов по отбору кандидатов, поступающих на военную службу по контракту, могут принимать участие представители воинских частей, для которых проводится отбор.

Копия решения комиссии должна быть выдана гражданину (иностранному гражданину) по его просьбе в трехдневный срок со дня принятия решения.

5. Основаниями для отказа кандидату, поступающему на военную службу по контракту, в заключении с ним соответствующего контракта являются:

отсутствие в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах вакантных воинских должностей согласно профилю подготовки кандидата или полученной им военно-учетной специальности;

решение аттестационной комиссии воинской части, утвержденное командиром (начальником) воинской части, о заключении контракта о прохождении военной службы с другим кандидатом по итогам конкурсного отбора;

решение комиссии военного комиссариата или аттестационной комиссии воинской части о несоответствии кандидата, поступающего на военную службу по контракту, требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.

Контракт о прохождении военной службы не может быть заключен с гражданами, в отношении которых вынесен обвинительный приговор и которым назначено наказание, в отношении которых ведется дознание либо предварительное следствие или уголовное дело в отношении которых передано в суд, гражданами, имеющими неснятую или непогашенную судимость за совершение преступления, отбывавшими наказание в виде лишения свободы. Контракт не может быть заключен с гражданами, лишенными на определенный срок вступившим в законную силу решением суда права занимать воинские должности, в течение указанного срока.

6. Командир (начальник) воинской части принимает решение о заключении нового контракта о прохождении военной службы или об отказе в его заключении с военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не позднее чем за три месяца до истечения срока действующего контракта.

7. В случае отказа гражданину (иностранному гражданину) в заключении контракта о прохождении военной службы он имеет право обжаловать данное решение в вышестоящий орган, прокуратуру или суд.

Мы видим что правила поступления на военную службу по контракту для иностранных граждан существенно не отличаются от условий предусмотренных для граждан Российской Федерации. Ограниченным является количество воинских должностей на которые могут поступать иностранцы. Так, законодательство предусматривает что первый контракт о прохождении военной службы заключается с иностранным гражданином, поступающим на военную службу на воинскую должность, для которой штатом предусмотрено воинское звание солдата, матроса, сержанта, старшины. Такого рода ограничения обусловлены требованиями национальной и общественной безопасности.