Комментарий к Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации"

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 N 141-ФЗ, от 06.07.2006 N 105-ФЗ)

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Государственная служба Российской Федерации

1. В комментируемой статье дано базовое определение государственной службы Российской Федерации. Необходимо отметить, что таким образом законодательно закрепляется модель и определяются теоретические, нормативно-правовые и нормативно-методические основы государственной службы.

Существуют различные модели государственной службы. "Трудовая" модель предполагает, что гражданин вступает в отношения трудового найма с государственным органом и в рамках компетенции занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого органа. Недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей. "Сервисная" модель рассматривает государственную службу как систему специфических услуг, направленных на удовлетворение потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности людей. Во многих странах определяющим фактором при установлении статуса государственной службы по отношению к организации является оказание государственных услуг. "Политическая" модель государственной службы в общем виде сводится к тому. Что служба является в одном направлении ("вверх") - административной поддержкой политических руководителей, а в другом ("вниз") - средством проведения политических решений в жизнь. "Государственно-административная" модель государственной службы базируется на признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, а также условий рыночных отношений. "Либерально-рыночная" модель государственной службы связана с рассмотрением государственной власти как однопорядкового элемента рыночных отношений во взаимодействии с другими элементами: капитал, товар, труд, услуги и др. Она также имеет рыночную стоимость, по которой общество или его финансово-экономические институты приобретают ее при необходимости. "Смешанные"("комбинированные") модели государственной службы предполагают, что в зависимости от обстоятельств, внешних и внутренних факторах акцент делается на каком-либо ведущем подходе.

Выбор модели государственной службы Российской Федерации, адекватной условиям России предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе.

Началом создания нормативной правовой базы государственной службы Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации стали "Положение о федеральной государственной службе", утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 года, и Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года. "Трудовая" модель возобладала при определении понятия "государственная служба", содержащемся в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации". Так в п. 1 ст. 2 указано, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Тем не менее, государственные служащие должны наниматься не отдельным государственным органом, а государством в целом.

В комментируемом законе значительно расширен перечень объектов, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена деятельность государственных служащих. Перечисляются: Российская Федерация; федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы; субъекты Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы субъектов Российской; лица, замещающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лица, замещающие должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственный орган это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. В Российской Федерации в соответствии с принципом разделения властей государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, в соответствии с федеральным законодательством, устанавливается структура органов государственной власти субъекта РФ.

К государственным должностям Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации относятся должности: Президент Российской Федерации (ст.ст. 11, 80), Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 101), заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Думы Федерального Собрания (ст. 101); заместитель Председателя Думы Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Правительства Российской Федерации (ст.ст. 103, 110); заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (ст. 110); федеральный министр (ст. 110); судья Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья Верховного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья федерального суда (ст. 128); Генеральный прокурор Российской Федерации (ст. 129); прокурор субъекта Российской Федерации (ст. 129); прокурор прокуратуры Российской Федерации (ст. 129); Председатель Центрального банка Российской Федерации (ст. 83); полномочный представитель Президента Российской Федерации (п. "к" ст. 83); Председатель Счетной палаты (п. "г" ч. 1 ст. 103); заместитель Председателя Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102); Аудитор Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "г" ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103)

Государственные должности субъектов Российской Федерации, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации могут быть в систематизированном виде представлены в региональных законах о государственной гражданской службе или перечисляются в отдельном правовом акте. Например, законом Пензенской области 9 марта 2005 года N 752-ЗПО "О государственных должностях Пензенской области" утвержден Перечень государственных должностей Пензенской области, включающий следующие должности:

Губернатор Пензенской области;

Председатель Законодательного Собрания Пензенской области;

Заместитель Председателя Законодательного Собрания Пензенской области, замещающий должность на постоянной основе;

Депутат Законодательного Собрания Пензенской области, осуществляющий полномочия на постоянной основе;

Руководитель аппарата Правительства Пензенской области;

Первый заместитель Губернатора Пензенской области;

Заместитель Губернатора Пензенской области;

Министр Пензенской области;

Председатель Счетной палаты Пензенской области;

Заместитель председателя Счетной палаты Пензенской области;

Аудитор Счетной палаты Пензенской области;

Председатель Избирательной комиссии Пензенской области;

Заместитель председателя Избирательной комиссии Пензенской области;

Секретарь Избирательной комиссии Пензенской области;

Член Избирательной комиссии Пензенской области, работающий на штатной оплачиваемой основе.

Законом Тульской области от 3 марта 2005 года N 524-ЗТО "О поправках в Устав (основной закон) Тульской области" установлены Государственные должности Тульской области (Статья 9-1 Устава области):

губернатор Тульской области;

председатель Тульской областной Думы;

вице-губернатор Тульской области;

первый заместитель губернатора области - руководитель аппарата администрации области;

первый заместитель председателя Тульской областной Думы;

председатель избирательной комиссии Тульской области;

заместитель губернатора Тульской области;

заместитель председателя Тульской областной Думы;

заместитель председателя избирательной комиссии Тульской области;

председатель комитета, комиссии Тульской областной Думы;

руководитель финансового органа Тульской области;

руководитель органа по управлению государственным имуществом Тульской области;

член комитета Тульской областной Думы;

секретарь избирательной комиссии Тульской области.

Закон Читинской области от 19 января 2005 года N 625-ЗЧО "О государственных должностях Читинской области" в п. 2 ст. 1. устанавливает, что государственными должностями являются должности Председателя Читинской областной Думы, Главы Администрации (Губернатора) Читинской области, первого заместителя Главы Администрации (Губернатора) Читинской области, заместителя Главы Администрации (Губернатора) Читинской области, заместителя Главы Администрации (Губернатора) Читинской области - председателя Комитета, первого заместителя Председателя Читинской областной Думы, заместителя Председателя Читинской областной Думы, председателя постоянного комитета Читинской областной Думы, заместителя председателя постоянного комитета Читинской областной Думы, депутатов, осуществляющих свои полномочия на профессиональной постоянной основе, председателя избирательной комиссии Читинской области, заместителя председателя избирательной комиссии Читинской области, секретаря избирательной комиссии Читинской области, председателя Контрольно-счетной палаты Читинской области, заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Читинской области, специалистов (аудиторов) Контрольно-счетной палаты Читинской области.

С учетом системы и структуры федеральных органов власти Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" устанавливаются должности только одного вида государственной службы, а именно - гражданской государственной службы РФ.

В определении понятия государственной службы в качестве ключевого признака выделяется профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков. Следующим ключевым признаком является требование, предъявляемое к гражданству. На государственной службе могут находиться только граждане Российской Федерации. Статья 18.1 комментируемого закона, введенная Федеральным законом от 11.11.2003 г. N 141-ФЗ, говорит о том, что в Российской Федерации, в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы. Возможность прохождения военной службы по контракту иностранными гражданами предусмотрена также Федеральным законом от 28.03.1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе". Контракт о прохождении военной службы заключается иностранным гражданином с Министерством обороны РФ или федеральным органом исполнительной власти, в котором указанным законом предусмотрена военная служба, письменно по типовой форме и в порядке, определяемым Положением о порядке прохождения военной службы. Ст. 33 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" установлены особые требования, предъявляемые к иностранным гражданам, поступающим на военную службу по контракту, а именно - владение государственным языком Российской Федерации и соответствие медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной служб к конкретным военно-учетным специальностям.

Разработка и принятие комментируемого закона стали результатом реализации одного из направлений реформирования государственной службы Российской Федерации. Основные направления преобразований определены Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена Распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N ПР-1496) и Программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336; Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. N 1437 продлен срок реализации федеральной программы на 2006-2007 годы).

2. Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, комментируемым Федеральным законом не регулируется, так как не является государственной службой.

Статья 2. Система государственной службы

Термин "система" греческого происхождения и означает целое, составленное из отдельных из частей. В настоящее время существует достаточно большое количество теретико-методологических подходов к определению сущности системы. Вместе с тем, анализ различных дефиниций позволяет выделить общие моменты, которые присущи практически всем определениям системы - рассмотрение ее как целенаправленного комплекса взаимосвязанных элементов любой природы и отношений между ними; общие цели; целенаправленные правила взаимосвязей общих для всех элементов. Характеристиками системы являются:

- Целостность системы.

- Эмерджентность - появление у системы эмерджентных свойств системы, которые не присущи составляющим ее элементам.

- Синергизм - однонаправленность действий, происходящих в определенной системе, результатом чего является повышение конечного эффекта.

- Обособленность - закономерность систем, заключающаяся в некоторой изолированности систем от взаимодействия с другими системами.

- Совместимость - взаимосвязанность элементов и подсистем одной системы с элементами и подсистемами других систем.

- Адаптивность - закономерность, связанная с приспособлением системы к изменяющимся внешним и внутренним параметрам ее существования.

- Иерархичность - означает, что каждый элемент системы в свою очередь может рассматриваться, как целостная система, элементы которой также могут быть представлены, как системы, а с другой стороны, любая система лишь компонент системы высшего уровня.

Государственная служба как система представляет собой упорядоченную совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней социальной средой в процессе достижения целей государственного управления. Системный подход акцентирует внимание на исследовании государственной службы как единого целого, обладающего общими характеристиками системы, отмеченными выше, на соотношении, взаимосвязанности и взаимозависимости структурных элементов. Система государственной службы образуется подсистемой приоритетов, целей и принципов властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает следующие виды государственной службы: в зависимости от уровня власти выделяют федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, от ветви власти - государственную службу законодательной ветви власти, исполнительной и судебной, в зависимости от видовой дифференциации - гражданскую, военную и правоохранительную. Принципы построения и функционирования системы государственной службы определены в ст. 3 комментируемого закона (См. ст. 3 и комментарии к ней).

Военная, правоохранительная и федеральная государственная гражданская служба образуют федеральную государственную службу. Закон предусматривается возможность установления и иных видов федеральной государственной службы, так например, Министерство иностранных дел РФ инициирует включение в систему государственной службы Российской Федерации дипломатического вида службы. Существенным является то, что установление новых видов службы осуществляется путем внесение изменений в комментируемый закон.

Пункт 4 комментируемой статьи является новеллой закона. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ, ранее регулировавший правоотношения на государственной службе устанавливал, что государственная служба субъектов РФ находилась в их ведении. В настоящее время правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции РФ комментируемым законом указывается, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации.

Правовое регулирование отдельных видов государственной службы осуществляется видовыми федеральными законами. С 1 февраля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе".

Статья 3. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

В комментируемой статье закрепляются основные принципы построения и функционирования государственной службы.

Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе*(1). Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: "Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей"*(2).

Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства*(3).

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества.

Комментируемый закон является базовым для всей системы государственной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной службе.

1) Первым среди принципов государственной гражданской службы назван принцип федерализма. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, при этом федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации (п "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Поскольку военная и правоохранительная служба в соответствии с ч. 3 ст. 2 комментируемого закона являются видами федеральной государственной службы - правовое регулирование этих видов службы осуществляется только на федеральном уровне. Государственная гражданская служба несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего; установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

2) Принцип законности понимается в научной литературе как определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов*(4). Применительно к государственной службы принцип законности находит свое выражение в том, что правовой статус государственного служащего, поступление, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, служебное время и время отдыха, служебная дисциплина, а также другие вопросы регулируются законами и подзаконными нормативными актами, подлежащими в обязательном порядке официальному опубликованию.

3) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".

Государственная служба, как институт, призванный на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

4) Принцип равного доступа граждан к государственной службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации: "граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе". Это положение в целом соответствует требованиям п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 года, вступила в силу 23 марта 1976 года), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова, в основном, специфика государственной гражданской службы).

В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов Российской Федерации" работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления осуществляется на русском языке.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации "республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации".

Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными кроме русского являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки.

Знание государственного языка республики не отменяет необходимость для лица, претендующего на занятие должности государственной гражданской службы, знать государственный язык Российской Федерации. Это вытекает из абз. 2 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов Российской Федерации", который устанавливает, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик государственные языки республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службы комментируемым законом установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2-4 ст. 22 закона и носит исчерпывающий характер.

5) Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает установление использование единого подхода в регулировании государственной гражданской, военной и правоохранительной службы, с учетом специфики каждой из них.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" предусматривает соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, установление ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов. Видимо, используя термин "соотносительность" законодатели старались подчеркнуть, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы. Данный закон также предусматривает учет стажа правоохранительной и военной службы при переходе на гражданскую службу. Исчисление стажа государственной гражданской службы необходимо при назначении служащего на должность, определении ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; определении продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; назначении государственному гражданскому служащему пенсии и в других случаях. Часть 1 ст. 54 комментируемого закона прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

6) В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно справедливо отмечает В.А. Кобзаненко, "оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного"*(5).

Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" предусматривает, что для государственных гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; ограничения и обязательства; а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (то есть максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 комментируемого закона в стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.

7) Принцип открытости государственной службы основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

б) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

в) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

8) Государственная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого комментируемая статья закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые специальными законами об отдельных видах государственной службы требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной службы. На повышение профессионализма и компетентности государственных служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих.

9) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность также является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

2. Комментируемая норма определяет, что указанные выше принципы государственной службы находят свое детальное выражение и регламентацию в отдельных законах о видах государственной службы. Государственная гражданская служба регулируется в настоящее время Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", государственная военная служба - Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" и Федеральным законом "О статусе военнослужащих". Единого закона, регулирующего государственную правоохранительную службу, в настоящее время не существует. Особенности прохождения отдельных видов правоохранительной службы установлены федеральными законами "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О милиции" и другими. Некоторые из этих законов устанавливают дополнительные принципы построения и функционирования этих видов государственной службы. Так, например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" дополнительно к рассмотренным выше устанавливает принципы стабильности гражданской службы; доступности информации о гражданской службе; взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Статья 4. Федеральная государственная служба

К федеральной государственной службе, с учетом содержания ст. 2 комментируемого закона, определения понятия государственная служба, данного в ст. 1, отнесены:

государственная военная служба (см. комментарии к ст.ст. 2, 6);

государственная правоохранительная служба (см. комментарии к ст. 2, 7);

федеральная государственная гражданская служба (см. комментарий к ст. 2, 5).

┌───────────────────────────┐

│ Государственная служба РФ │

└───────────┬───────────────┘

┌────────────────────────┼────────────────────┐

▼ ▼ ▼

┌─────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌────────────────────────┐

│ Государственная │ │ Государственная │ │ Государственная │

│ военная служба │ │ правоохранительная │ │ гражданская служба │

│ │ │ служба │ │ │

└────────┬────────┘ └─────┬──────────────┘ └─────────┬──┬───────────┘

▼ ┌─────────────┘ ┌─────────────────────┘ ▼

▼ ▼

┌─────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌────────────────────────┐

│ Федеральная │ │ Федеральная │ │ Государственная │

│ государственная │◄ ┤ государственная │ │ гражданская служба │

│ служба │ │ гражданская служба │ │ субъектов РФ │

└─────────────────┘ └────────────────────┘ └────────────────────────┘

Федеральная государственная служба имеет в своем правовом и организационном статус те же признаки и свойства, которые определены в отношении государственной службы в целом. Вместе с тем, главной особенностью федеральной государственной службы является предмет ее ведения. В статье 71 Конституции РФ определяется исключительная компетенция Российской Федерации и в числе вопросов ведения (п. "т") названа федеральная государственная служба. В данном случае имеются в виду организация и правовое регулирование федеральной государственной службы. Содержание же деятельности федеральной государственной службы составляет предмет ведения государства в той его части, которая отнесена к федеральной компетенции. Предмет ведения федеральной государственной службы определяет и границы территории, в пределах которой федеральные государственные органы и федеральные государственные служащие реализуют свои полномочия. Федеральные государственные органы, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в соответствии с назначенными им полномочиями осуществляют деятельность либо в масштабах Российской Федерации независимо от территориального устройства, либо применительно к территориальному устройству Российской Федерации.

В круг нормативных правовых актов, регулирующих федеральные государственно-служебные отношения, входят как акты, регулирующие государственную службу в целом, например - комментируемый закон, так и акты, которые относятся к отдельным видам федеральной государственной службы, например - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Статус федеральных государственных служащих определяется также в законах о федеральных органах государственной власти, например, в Федеральном конституционным законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г.

Регулирование федеральной государственной службы и в частности статуса федерального государственного служащего осуществляется также посредством указов Президента РФ. Например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" устанавливает систему федеральных органов исполнительной власти, включающую федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации; (пп. "в" в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 N 649)

осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба (служба):

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;

не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 N 649).

Федеральное агентство:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 N 649).

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации.

В Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" названы основные направления административной реформы, непосредственно касающиеся, в том числе и федеральной государственной службы. В развитие этой административной реформы приняты Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти". Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, среди целей которой заявлены: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Статья 5. Государственная гражданская служба

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена Распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N ПР-1496) и Программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336) определены комплексные меры, направленные на совершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методических основ государственной службы.

Государственная гражданская служба является одним из трех видов государственной службы, составляющих систему государственной службы Российской Федерации (ст. 2 комментируемого закона). Государственная гражданская служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции.

В развитие положений комментируемого закона должны быть приняты иные федеральные законы, так называемые "видовые"; регламентирующие каждый из трех видов государственной службы. В настоящее время существует только один "видовой" закон, подготовленный в соответствии с комментируемым законом, а именно - вступил в силу с 1 февраля 2005 г. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы, определяет правовой статус государственного гражданского служащего. По сути своей закон является трудовым кодексом для российских гражданских служащих, но в то же время значительно расходится с общепринятыми общими и трудовыми правами, гарантиями и мерами социальной защиты.

Как вид государственной службы государственная гражданская служба в свою очередь подразделяется на:

федеральную государственную гражданскую службу, осуществляемую на должностях федеральной государственной гражданской службы для обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, осуществляемую на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации для обеспечения исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Ранее, в период действия Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", государственная служба субъектов Российской Федерации находилась в ведении самих субъектов РФ (пп. 2 п. 3 ст. 2), что предполагало широкую самостоятельность в правовом регулировании. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, причем на федеральном уровне сконцентрированы все ключевые основы поступления на гражданскую службу, прохождения службы, правового статуса служащего, классификации должностей гражданской службы. К ведению субъектов РФ отнесен только ряд конкретных полномочий, в том числе и по организации региональной гражданской службы. Фактически закон от 27 июля 2004 г. является актом прямого действия и, реализую принцип системности государственной службы, устанавливает единые правила для федеральных гражданских служащих и гражданских служащих регионов.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой осуществляется

1. Конституцией Российской Федерации;

2. комментируемым Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

4. другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5. указами Президента Российской Федерации;

6. постановлениями Правительства Российской Федерации;

7. нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8. конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9. нормативными правовыми актами государственных органов.

Среди Указов Президента в первую очередь необходимо назвать:

Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации", Указ Президента РФ от 01.02.2005 г N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)", Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим"; Указ Президента РФ от 16.02.2005 г. 16 февраля 2005 года N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации"; Указ Президента РФ N 609 от 30 мая 2005 г. "Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела"; Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих"; Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы"; Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных граждански служащих"; Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"; Указ Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих".

На Правительство РФ возложено принятие правовых и организационных мер по исполнению законов и Указов Президента РФ о государственной службе. Например, Распоряжение Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р утверждена форма анкеты, подлежащей представлению в государственный орган гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2005 г. N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами" установлен порядок и суммы оплаты труда экспертов.

После вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ происходило кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. При этом в законотворческой практике обозначились два подхода к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ законы принимаются в виде объемных комплексных документов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. Несмотря на большой массив правовых норм в подобных законах, их действительный регулятивный потенциал невелик. В других субъектах РФ законодатели сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые федеральным законом отнесены к их компетенции.

В большинстве субъектов РФ в настоящее время приняты региональные законы о гражданской службе субъекта РФ. В качестве примера назовем некоторые:

Закон Еврейской автономной области от 24 ноября 2004 года N 363-ОЗ "О некоторых вопросах государственной гражданской службы Еврейской автономной области";

Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 25 января 2005 года N 1 "О государственной гражданской службе Коми-Пермяцкого автономного округа";

Закон Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области";

Закон Орловской области от 8 февраля 2005 года N 487-ОЗ "О государственной гражданской службе Орловской области".

В качестве примеров иных нормативных правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулирующих региональную гражданскую службу можно перечислить некоторые, касающиеся основных предоставленных субъектам РФ полномочий:

Закон Московской области от 12 мая 2005 года N 120/2005-ОЗ "О классных чинах государственной гражданской службы Московской области";

Закон Сахалинской области от 9 февраля 2005 года N 4-ЗО "О квалификационных требованиях к должностям государственной гражданской службы Сахалинской области";

Областной закон Ленинградской области от 25 февраля 2005 года N 12-ОЗ "О перечне государственных должностей Ленинградской области, денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области, реестре должностей государственной гражданской службы Ленинградской области и денежном содержании государственных гражданских служащих Ленинградской области";

Постановление Губернатора Челябинской области от 30 мая 2005 г. N 257 "Об аттестационной комиссии по проведению аттестации и квалификационного экзамена отдельных категорий государственных гражданских служащих Правительства Челябинской области и органов исполнительной власти Челябинской области";

Указ Губернатора Омской области от 1 марта 2005 г. N 22 "О размере и порядке единовременной выплаты при предоставлении государственным гражданским служащим Омской области ежегодного оплачиваемого отпуска";

Указ Губернатора Пермской области от 22 августа 2005 г. N 129 "Об утверждении порядка предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска государственным гражданским служащим области, имеющим ненормированный служебный день";

Постановление Губернатора Челябинской области от 29 апреля 2005 г. N 191 "Об утверждении примерного должностного регламента государственного гражданского служащего Челябинской области";

Постановление Губернатора Саратовской области от 30 августа 2005 г. N 216 "О кадровом резерве на государственной гражданской службе Саратовской области";

Распоряжение Администрация Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 5 июля 2005 г. N 21-р "О конкурсной комиссии по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры".

Статья 6. Военная служба

Комментируемая статья содержит определение одного из видов федеральной государственной службы - военной службы. Следует иметь в виду, что данное определение в соответствии с ч. 1 ст. 19 комментируемого закона применяется со дня вступления в силу нового федерального закона о военной службе. В настоящее время применяется определение военной службы, содержащееся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". В соответствии с ней военная служба - это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.

Сравнительный анализ определений, содержащихся в комментируемом законе и в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" показывает, что, во-первых, согласно комментируемому закону военная служба может осуществляться и не на воинских должностях, во-вторых, комментируемый закон относит к военной службе только профессиональную служебную деятельность граждан. Между тем действующее законодательство различает два вида военной службы: военную службу по призыву и военную службу в добровольном порядке (по контракту). Вполне очевидно, что профессиональной деятельностью можно назвать только военную службу в добровольном порядке (по контракту), поскольку она осуществляется на постоянной основе и требует от проходящих ее лиц определенного уровня профессиональной подготовки (профессионализма).

В соответствии с ч. 1 ст. 32 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" контракт о прохождении военной службы заключается гражданином (иностранным гражданином) с Министерством обороны Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти, в котором Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" предусмотрена военная служба, письменно по типовой форме в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы. В контракте о прохождении военной службы закрепляются добровольность поступления гражданина (иностранного гражданина) на военную службу, срок, в течение которого гражданин (иностранный гражданин) обязуется проходить военную службу, и условия контракта.

Порядок прохождения военной службы определяется Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе", другими федеральными законами, Положением о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Более подробно о заключении контракта и прохождении военной службы см. комментарий к ст. 12.

Гражданам, проходящим военную службу, присваиваются воинские звания. Более подробно о них см. комментарий к ст. 13.

Статья 7. Правоохранительная служба

Комментируемая статья содержит определение правоохранительной службы. Сам термин "правоохранительная служба" является новым для российского законодательства, впервые он введен комментируемым законом. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 комментируемого закона определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. В настоящее время такой закон пока не принят.

Государственная правоохранительная служба также является видом профессиональной деятельности. Специфика правоохранительной службы предопределяется ее функциями, которыми является обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина.

Перечень должностей, относимых к правоохранительной службе в будущем будет определен соответствующим указом Президента РФ. В настоящее время можно лишь предполагать, прохождение службы на каких должностях будет считаться правоохранительной службой. По-видимому, к правоохранительным служащим будут отнесены прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; судебные исполнители; сотрудники федеральных органов государственной охраны. В настоящее время служебная деятельность указанных лиц регулируется различными законодательными и подзаконными актами:

- Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации";

- Федеральным законом "О федеральной службе безопасности";

- Федеральным законом "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы";

- Федеральным законом "О службе в таможенных органах Российской Федерации"

- Федеральным законом "О государственной охране"

- Федеральным законом "О судебных приставах"

- Законом Российской Федерации "О милиции";

- Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, а также некоторыми другими.

В настоящее время существует проект Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации". Этот проект регулирует отношения в сфере организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации, устанавливает правовое положение (статус) государственного служащего правоохранительной службы и гарантии его прав, регулирует отношения, возникающие при поступлении на правоохранительную службу, ее прохождении и прекращении. В соответствии с указанным законопроектом правоохранительная служба осуществляется в соответствии с основными принципами построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации. Принципами правоохранительной службы являются:

1) обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

2) главенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;

3) единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;

4) единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;

5) взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;

6) государственная защита служащего правоохранительной службы;

7) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;

8) соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.

Принципы правоохранительной службы реализуются при соблюдении следующих положений:

1) служащий в своей деятельности руководствуется законодательством Российской Федерации; никто кроме лиц, уполномоченных федеральным законом, не вправе вмешиваться в его деятельность; при получении приказа или указания, явно противоречащего закону, служащий обязан принять меры, исключающие нарушение закона;

2) при исполнении возложенных на служащего служебных обязанностей он подчиняется только прямым руководителям; прямыми руководителями служащего являются руководители, которым служащий подчинен по службе, хотя бы и временно; ближайший к служащему прямой руководитель является его непосредственным руководителем; служащие, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими; старшинство определяется замещаемой должностью, а при равной должности - специальным званием (классным чином);

3) ограничение прав и свобод человека и гражданина в отношении служащего правоохранительной службы допускается в соответствии с федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения безопасности государства;

4) служащий не вправе отказаться от исполнения своих служебных обязанностей по причине угрозы его жизни или здоровью, если эти обязанности предусмотрены контрактом и приняты необходимые меры безопасности;

5) служащий, непрерывно замещающий одну и ту же должность руководителя в течение шести лет, подлежит обязательному переводу для замещения равнозначной должности, в том числе, в случае отсутствия такой должности, - и в другую местность (ротация);

6) в правоохранительном органе не допускается создание структурных подразделений политических партий и религиозных объединений, а также деятельность политических партий, религиозных объединений и их структурных подразделений; служебная деятельность служащего не может осуществляться в интересах профессиональных союзов, религиозных, а также созданных вне правоохранительного органа иных общественных объединений;

7) в правоохранительных органах не допускается проведение забастовок;

8) за деятельностью правоохранительных органов осуществляется общественный контроль в формах, порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Должности правоохранительной службы учреждаются для непосредственного осуществления на постоянной или временной основе мер по исполнению функций правоохранительного органа с правом использования в соответствии с федеральным законом в этих целях властных, в том числе принудительных полномочий. Перечни типовых должностей правоохранительной службы утверждаются Президентом Российской Федерации. На основании перечней типовых должностей правоохранительной службы руководителем правоохранительного органа утверждается в соответствии с особенностями функционирования указанного органа перечень должностей правоохранительной службы, включающий в себя также нетиповые должности правоохранительной службы.

Правоохранительным служащим должны присваиваться специальные звания или классные чины. Более подробно об этом см. комментарий к ст. 13.

Статья 8. Должности государственной службы

1. Комментируемая статья устанавливает порядок учреждения должностей всех видов государственной службы. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" уточняет, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. Таким образом, учреждение их другими нормативными актами не допускается.

Применительно к должностям государственной гражданской службы в настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" от 31.12.2005 г. N 1574. Данный указ устанавливает, что все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, подлежат включению в Реестр.

2-3. Комментируемый закон подразделяет государственные должности по видам в зависимости от вида и уровня государственной службы. При этом допускается ситуация, когда в одном государственном органе будут учреждены государственные должности различных видов, и, соответственно, занимающие их государственные служащие будут иметь различный правовой статус. В настоящее время такая ситуация существует, например, в таможенных органах, в которых существуют как должности относящиеся к гражданской службе, так и должности, относящиеся к правоохранительной службе.

4. Должности государственной службы подразделяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Так, например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" выделяет четыре категории должностей: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности различных категорий относятся к разным группам, для занятия их установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 комментируемого закона).

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители". В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" данные должности относились к категории "В". К должностям помощников (советников) например, относятся: помощник (советник) Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации - Министра Российской Федерации.

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты, в основном, выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также подразделяет должности государственной гражданской службы на пять групп:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Закон также устанавливает соотношение между категориями и группами должностей. Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Проект Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" также подразделяет должности правоохранительной службы на категории и группы. В соответствии с ч. 1 ст. 8 законопроекта в зависимости от функционального назначения должности правоохранительной службы подразделяются на категории "руководители" и "правоохранители".

К категории "руководители" относятся должности правоохранительной службы руководителя (кроме государственных должностей Российской Федерации) и заместителей руководителя правоохранительного органа, руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений правоохранительного органа, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов правоохранительного органа и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей иных органов и учреждений, подчиненных правоохранительному органу, и другие должности, отнесенные к типовым должностям руководителей в соответствии с частью 2 статьи 7 настоящего Федерального закона.

К категории "правоохранители" относятся должности специалистов правоохранительной службы, учреждаемые для:

1) обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

2) профессиональной реализации функций правоохранительной службы на постоянной основе;

3) профессиональной реализации функций правоохранительной службы на непостоянной основе и обеспечения выполнения указанных функций.

Должности правоохранительной службы подразделяются на должности правоохранительной службы, по которым присваиваются специальные звания, и должности правоохранительной службы, по которым присваиваются классные чины.

Должности правоохранительной службы, по которым присваиваются специальные звания, подразделяются на:

1) должности младшего состава правоохранительной службы (5 группа);

2) должности младшего начальствующего состава правоохранительной службы (4 группа);

3) должности среднего начальствующего состава правоохранительной службы (3 группа);

4) должности старшего начальствующего состава правоохранительной службы (2 группа);

5) должности высшего начальствующего состава правоохранительной службы (1 группа).

Должности правоохранительной службы, в соответствии с которыми присваиваются классные чины, подразделяются на следующие группы:

1) младшие должности правоохранительной службы (5 группа);

2) старшие должности правоохранительной службы (4 группа);

3) ведущие должности правоохранительной службы (3 группа);

4) главные должности правоохранительной службы (2 группа);

5) высшие должности правоохранительной службы (1 группа).

Комментируемая часть также содержит требование установить соотношение должностей всех видов и уровней государственной службы в Российской Федерации. Соотношение должностей, относящихся к различным видам службы, должно определяться указом Президента Российской Федерации, соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В настоящее время ни один из требуемых нормативных актов не принят.

5. Комментируемая часть определяет, что для замещения должности государственной службы граждане должны соответствовать определенным квалификационным требованиям. Анализ законодательства о государственной службе позволяет разделить квалификационные требования на три группы:

- требования к уровню профессионального образования;

- требования к стажу государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности;

- требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей;

- требования к состоянию здоровья.

Квалификационные требования к уровню образования

Требования к уровню профессионального образования гражданского служащего устанавливаются ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), которая была утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, проблема образовательного уровня государственных служащих названа в качестве одной из основных. В частности было отмечено, что на начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Таким образом, согласно этим данным на указанный момент времени не имели профессионального образования 26,7 тыс. человек. Кроме того, следует обратить внимание на профиль высшего профессионального образования, который зачастую не соответствует выполняемой функции государственного служащего.

Ранее ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" требования к уровню и профилю профессионального образования государственного служащего были установлены в зависимости от группы должностей. Так, для высших и главных государственных должностей гражданин должен был иметь высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы. Для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Среднее профессиональное образование допускалось лишь для младших государственных должностей государственной службы.

В настоящее время квалификационные требования к уровню профессионального образования обусловлены не только группой, но и категорией должности. Так, для замещения должностей категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп необходимо высшее профессиональное образование. Для замещения должностей категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп закон требует наличия среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. В этой связи на практике могут возникнуть (а точнее - обязательно возникнут) достаточно серьезные проблемы.

Дело в том, что, согласно действующему законодательству среднее профессиональное образование допускается только при замещении должностей категории "обеспечивающие специалисты". Между тем, категория должностей "обеспечивающие специалисты" включает в себя лишь те должности, которые учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Например, - работники кадровых служб, в ряде случаев - юристы и т.п. Те же гражданские служащие, чьи служебные обязанности находятся в сфере профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций не могут быть отнесены к данной категории должностей. Соответственно указанные гражданские служащие должны иметь высшее профессиональное образование независимо от того к какой группе должностей они относятся. Соответственно те гражданские служащие, которые не имеют высшего образования, поскольку замещают младшую группу должностей (напомним, что ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" это позволял) с переходом в категорию "специалисты" оказались несоответствующими установленным квалификационным требованиям со всеми вытекающими последствиями. На практике, (особенно в небольших городах и сельских населенных пунктах) достаточно распространенной является ситуация, когда государственный служащий, имеющий значительный стаж службы и прекрасно справляющийся со своими служебными обязанностями тем не менее не имеет высшего образования. В описанной выше ситуации служебный контракт с таким государственным служащим не может быть заключен, а уже заключенный контракт должен быть расторгнут по ст. 40 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вследствие нарушения установленных законом обязательных правил его заключения, если нарушение этих правил исключает возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы и прохождения гражданской службы. По прямому указанию названной нормы закона к таким случаям в том числе относится отсутствие у лица соответствующего документа об образовании, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний. Слабым утешением для такого гражданина станет выплачиваемое при увольнении по данному основанию месячное денежное содержание.

Здесь уместно будет вспомнить еще одну правовую позицию сформулированную в свое время Конституционным Судом РФ, которая касается обоснованности изменений, вносимых в действующее законодательство. Так, Конституционный Суд неоднократно указывал, что принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики. Это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты (см., напр., Постановление Конституционного Суда РФ N 2-П от 29.01.2004). Другими словами, данная правовая позиция Конституционного Суда РФ сводится к "соразмерности" и "адекватности" изменений действующего законодательства, "правил игры". В этой связи Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. С этой целью законодатель должен обеспечить предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано*(6).

Как нам представляется существует два пути решения рассмотренной выше проблемы. Во-первых, возможно введение некоторого переходного периода, в течение которого такие государственные служащие могли бы получить соответствующее образование. Вместе с тем следует учитывать, что такой переходный период в этом случае будет весьма продолжительным (не менее 5 лет). Кроме того, встает вопрос об оплате обучения такого гражданского служащего в высшем учебном заведении. Логично предположить, что оплата обучения должна осуществляться за счет средств соответствующего бюджета. Учитывая распространенность описанной ситуации это может потребовать значительного расхода бюджетных средств.

В этой связи более предпочтительным нам представляется второй способ решения проблемы, который предполагает законодательное закрепление специальной нормы о нераспространении указанного квалификационного требования в отношении тех государственных служащих, которые уже замещали соответствующие должности на момент вступления в силу ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". При этом закрепление данного изъятия из общего правила может быть обусловлено наличием стажа государственной службы определенной продолжительности. В данном случае следует учитывать, что наличие высшего образования не является самоцелью, а преследует задачу повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих. Поэтому если до вступления в силу ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственный служащий успешно справлялся со своими профессиональными обязанностями в течение длительного времени представляется нецелесообразным увольнять его в связи с отсутствием высшего образования. Нужно отметить, что аналогичным образом, например, будет решаться вопрос о квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или работы по специальности. Так, согласно Указу Президента РФ от 27.09.2005 N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих"*(7) квалификационные требования, предусмотренные этим указом, применяются при назначении на должность федеральной государственной гражданской службы после вступления его в силу .

Другой проблемой, которая связана с введением новых квалификационных требований к профессиональному образованию гражданского служащего, является профиль, т.е. специализация данного образования. Ранее действующий ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривал наличие высшего профессионального образования по специальности "государственное управление" либо по специализации должностей государственной службы или образование считающееся равноценным. От претендентов на высшие и главные государственные должности также требовалось наличие дополнительного высшего профессионального образования по профилю (послевузовского управленческого или иного, признанного ему равноценным).

Нужно сказать, что ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закрепляет требование соответствия образования направлению профессиональной служебной деятельности только в отношении гражданских служащих, замещающих должности категории "обеспечивающие специалисты" и только старшей и младшей групп. Для таких гражданских служащих обязательным является наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Для всех иных категорий и групп должностей закон устанавливает требование высшего профессионального образования не конкретизируя специализацию такого образования. Напомним, что проблема непрофильного образования государственных служащих в федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы) называлась в качестве одной из основных. Поэтому отсутствие в законе упоминания о специализации профессионального образования гражданских служащих по должностям "руководители", "помощники (советники)" и "специалисты" можно расценить только как недостаток юридической техники. Не устанавливают требований к специализации высшего образования и законы субъектов Российской Федерации, которые в этой части, что называется "слово в слово" воспроизводят нормы ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(8).

Нужно заметить, что данный правовой пробел восполняется на уровне ведомственного нормотворчества. Такие требования, например, предусматриваются в отношении гражданских служащих Федерального медико-биологического агентства (ФМБА) приказом ФМБА от 28 октября 2005 г. N 349*(9). Например, для руководителя регионального, межрегионального управления названным приказом предусматривается обязательное наличие высшее медицинское образование по одной из следующих специальностей:

медико-профилактическое дело;

гигиена;

санитария;

эпидемиология;

лечебное дело;

педиатрия;

стоматология.

Для главных специалистов, ведущих специалистов и консультантов необходимо наличие высшего профессионального образования по специальности "государственное управление" либо высшее профессиональное образование по специальностям, соответствующим функциям и конкретным задачам, возложенным на отдел.

Большие проблемы на практике возникают с определением какое именно образование может считаться соответствующим направлению деятельности соответствующего органа. Ранее действующий ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривал, что решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы. Действующий закон такого указания не содержит и решение данного вопроса всецело зависит от усмотрения руководителя.

Проект закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" также закрепляет квалификационные требования к образованию государственных служащих в зависимости от группы замещаемой должности. Так, согласно ст. 12 проекта для замещения должностей 5 и 4 групп требуется среднее (полное) общее образование. Для замещения должностей 3 группы требуется среднее профессиональное образование, а для замещения должностей 3 - 1 группы, предназначенных для осуществления либо организации функций расследования уголовных дел и дел об административных правонарушениях, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, по которым присваиваются классные чины правоохранительной службы, - высшее профессиональное юридическое образование. Для замещения других должностей 2 и 1 групп, кроме указанных в настоящей статье, требуется высшее профессиональное образование.

В настоящий момент квалификационные требования к образованию на правоохранительной службе предусмотрены различными нормативно-правовыми актами. Например, квалификационные требования к образованию лица, поступающего на государственную службу в органы МВД предусмотрены Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

На должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел принимаются граждане, имеющие образование не ниже среднего.

На должности среднего и старшего начальствующего состава принимаются граждане, имеющие соответствующее среднее специальное или высшее образование. В порядке исключения на должности среднего начальствующего состава принимаются граждане, окончившие специальные курсы по программе, утвержденной министром внутренних дел Российской Федерации.