Тема 6.4 формирование местной градостроительной правовой базы164

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы:

Изучение 1) проблем формирования местной градостроительной нормативно-правовой базы; 2) последствий отсутствия такой базы.

Вы будете изучать:

Причины проблем формирования градостроительного законодательства на местном уровне; затруднённость (заторможенность) процесса градостроительного проектирования; конфликтные ситуации между реальными (и потенциальными) застройщиками и органами власти, возникающие при отсутствии такой нормативной базы.

После изучения темы вы сможете:

Выявить причины неразвитости градостроительного законодательства на муниципальном уровне; оценить возможности по их устранению; на основе данных возможностей предложить варианты выхода из конфликтных ситуаций.

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Как известно, в советский период преобладало нормативно-техническое регулирование (регламентирование) градостроительной деятельности, правовых актов в данной области не было. Лишь в 1992 году принимается Закон об основах градостроительства), в соответствии с Преамбулой:

• устанавливающий основы федеральной градостроительной политики;

• формирующий, наряду с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Федерации, базу правового регулирования градостроительства;

• в целях: обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества, эффективного формирования систем расселения и размещения производительных сил, рациональной планировки, застройки и благоустройства городов, других поселений, развития производственной и социальной инфраструктур, бережного природопользования и сохранения историко-культурного наследия;

• направленный на создание здоровой и безопасной среды обитания населения, равную защиту прав и охраняемых законом интересов субъектов градостроительной деятельности в вопросах градостроительства на всей территории Российской Федерации независимо от форм собственности и гражданства.

22 декабря 1993 года постановлением Госстроя России № 18-58 утверждена Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения градостроительной документации. Данная Инструкция определяет основные требования, предъявляемые на территории РФ к составу и содержанию материалов, порядку разработки, рассмотрения, согласования и утверждения градостроительной документации. Требования Инструкции обязательны для всех организаций, учреждений и предприятий независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности (п. 1.1).

Указанные юридические акты содержат правовые, по своей сути, нормы (не технические), градостроительные документы приобретают правовой статус, становятся юридическими документами, один из главных признаков которых – общеобязательность.

Необходимо отметить, что в 1993 году всенародным голосование была принята Конституция России, утвердившая курс на построение демократического федеративного правового социального государства с рыночной экономикой.

Вообще, формирование рыночной экономики – одна из основных задач федеральной власти постсоветской России, где всё социально-экономическое и политическое развитие происходит в данном направлении. Итогом такого развития стало признание Европейским Союзом в 2002 году Российской Федерации страной с рыночной экономикой.

В области нормативно-правового регулирования развитие страны на основе рынка выражается, в первую очередь, в конституционных основах рыночных отношений; в некоторых статьях Конституции РФ нормативно закреплены многие принципы рыночной экономики (ст. 8, 9, 34-37 и др.). Принятие 4-х частей Гражданского кодекса РФ (1994, 1996, 2001, 2006 гг.), Земельного кодекса (2001 год), Градостроительного кодекса РФ (2004 год) и многих других законов подтвердило данную тенденцию.

Появляются нормативные требования о «формировании рынка недвижимости», «условиях для привлечения инвестиций» и т.п. Ниже, в качестве примера, представлен анализ градостроительной нормативно-правовой базы города Рязани (с учётом законодательства Рязанской области) с позиции формирования рынка недвижимости и привлечения инвестиций.

Начиная с 1992 года, то есть с момента принятия Закона об основах градостроительства, в России началось формирование градостроительного законодательства. Можно указать несколько ключевых дат (этапов) такого формирования:

1-й этап. 1992 год – принятие Закона «Об основах градостроительства в РФ»;

2-й этап. 1993 год – принятие Инструкции о составе, порядке разработки, согласования и утверждения градостроительной документации;

3-й этап. 1998 года – принятие Градостроительного кодекса РФ;

4-й этап. 2003 год – принятие Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (с отменой Инструкции 1993 года);

5-й этап. 2004 год – принятие нового Градостроительного кодекса РФ (не «в новой редакции», а именно нового).

Совершенно определённо можно и нужно констатировать, что за последние 15 лет происходит юридизация градостроительной деятельности.

В общем виде, причины такой юридизации этой области следующие:

• изменение политико-экономической ситуации (формирование рыночных отношений, построение правового государства);

• усиление федеративных отношений на новых принципах (более чёткое разграничение полномочий федеральной и региональной властей, бо́льшая политическая и экономическая независимость субъектов РФ);

• реформирование многих сфер общественно-политической жизни (в первую очередь – административная реформа 2004 года, реформа местного самоуправления 2003 года);

• развитие юриспруденции (и в теории (публикуется и обсуждается много теоретических работ дореволюционного периода), и на практике (увеличение споров, рассматриваемых в судебном порядке, «мода» на юристов));

• общая политика федеральной власти (демократизация общества и государства).

На федеральном уровне принят Градостроительный кодекс РФ – головной нормативно-правовой акт в области градостроительства; также утверждены многие подзаконные акты (главным образом – постановления Правительства РФ), развивающие положения Кодекса (например, постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 года № 702 «Об утверждении Правил установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности»; постановление Правительства РФ от 24 марта 2007 года № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований»).

На уровне субъектов РФ ситуация в целом по России более пассивная. Как правило, существует свой нормативный акт в области градостроительства, который требует доработки в соответствии с федеральным Градостроительным кодексом. Например, в Рязанской области действует закон «О градостроительной деятельности на территории Рязанской области» от 11 июля 2007 года № 83-ОЗ (далее – Закон Рязанской области о градостроительной деятельности), принятый в развитие федерального Кодекса, и данный факт следует считать, безусловно, положительным.

Одной их основных сложностей процесса формирования рынка недвижимости и создания условий для привлечения инвестиций с позиции местной градостроительной нормативно-правовой базы является фактическое отсутствие (либо недостаточная развитость) данной базы. Неурегулированность многих процедур (порядок подготовки документации по планировки территории), неясность некоторых вопросов (окончательный состав и содержание градостроительных документов, масштабы графических материалов) может отталкивать потенциальных инвесторов, уменьшает «спрос» из-за неполноценного «предложения».

Как представляется, «нормальность» развития ситуации в этой сфере следующая: органы государственной власти Рязанской области и органы местного самоуправления города Рязани принимают, в рамках своей компетенции, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ нормативные акты. В соответствии с ними и на их основе готовятся и утверждаются собственно градостроительные документы, которые, в свою очередь, и «привлекают» инвестора. Факторы привлечения инвесторов (инвестиций):

• определение тенденций (векторов, трендов) развития города¹⁶⁵, выявление «миссии» города, определение градообразующих факторов (стратегический план¹⁶⁶, генеральный план) и пр.;

• определение принципиального функционального зонирования территории (генеральный план);

• определение ограничений на использование территории – планировочные, природно-экологические, историко-культурные и другие (генеральный план, правила землепользования и застройки);

• установление видов разрешённого (и, соответственно, запрещённого) использования недвижимости (правила землепользования и застройки);

• установление параметров разрешённого строительства объектов (правила землепользования и застройки, проекты планировки территории);

• установление границ застроенных и, самое главное, незастроенных земельных участков (проекты планировки, проекты межевания территории);

• другие факторы.

Наличие такой информации о градостроительном развитии города, её гласное предъявление и создаёт условия появления рынка недвижимости (земли и объектов капитального строительства), формирующего адекватную (обоснованную) стоимость недвижимости, определяющего возможности собственника недвижимости по её эксплуатации, устанавливающего ограничения на её использование.

В данный момент в городе Рязани действуют несколько нормативно-правовых актов, содержащих градостроительно-правовые нормы. В первую очередь, это Устав города Рязани, принятый решением Рязанского городского Совета от 30 июня 2006 г. N 470-III.

К вопросам местного значения города Рязани отнесено:

• утверждение генерального плана города;

• утверждение правил землепользования и застройки;

• утверждение подготовленной на основе генерального плана города документации по планировке территории;

• утверждение местных нормативов градостроительного проектирования города Рязани;

• ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города;

• резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах города для муниципальных нужд;

• осуществление земельного контроля за использованием земель города (п. 26 ч. 1 ст. 9);

• установлены вопросы, подлежащие рассмотрению на публичных слушаниях: проекты планов и программ развития города Рязани, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (п. 3 ч. 3 ст. 20) и другие нормы.

Кроме этого, действуют Временные правила землепользования в городе Рязани, утверждённые решением Рязанского городского Совета от 30 мая 2002 года №217. Временные правила землепользования являются мини земельным кодексом Рязани и регулируют правоотношения в области: 1) разделения (межевания) городской территории на земельные участки как объекты недвижимости с фиксированными границами путём разработки, согласования и утверждения проектов планировки – межевания; 2) предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам; 3) обеспечения открытости и доступности для граждан и юридических лиц информации о землепользовании, а также их участия в принятии решений по этим вопросам; 4) иных действий, связанных с регулированием землепользования.

По смыслу абз. 1 ст. 3 рассматриваемого документа помимо Временных правил землепользования существуют ещё правила застройки, которые устанавливают параметры и виды использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских¹⁶⁷ поселениях, а также допустимые изменения объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

На примере данной ситуации (с Временными правилами землепользования и правилами застройки) видно, что это совсем не то, что имелось в виду Градостроительным кодексом РФ (и 1998 года, и 2004 года) под правилами землепользования и застройки.

Во-первых, это единый документ, документ градостроительного (правового – по Градостроительному кодексу РФ 1998 года) зонирования: правила землепользования и застройки.

Во-вторых, это градостроительный документ, отражающий определённый этап градостроительного проектирования (после генерального плана, перед проектом планировки). Временные правила землепользования не являются градостроительным документом в этом смысле; это – нормативно-правовой акт, регулирующий некоторые земельные и градостроительные правоотношения. Соответственно, между градостроительным документом – этапом градостроительного проектирования – и нормативным актом, содержащим градостроительно-правовые нормы, имеется огромная содержательная (сущностная) разница.

В-третьих, необходимо особо обратить внимание на наименование документа – правила землепользования и застройки. Слова «землепользование» и «застройка» здесь следует понимать (толковать) ограничительно. «Землепользование» не как использование земли вообще, во всех случаях (предоставление земли под различные цели, сдача земли в аренду, установление сервитутов, непосредственное физическое использование земли, например, вспашка), а только как использование земли под застройку.

«Застройка» также не является строительством, процессом строительства. Статья 263 Части первой Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, которая называется «застройка земельного участка», не содержит определения данного понятия. Однако под «застройкой» в статье понимается возможность возведения на земельном участке зданий и сооружений, осуществления их перестройки или сноса.

Объединяя такое понимание терминов «землепользование» и «застройка» в наименовании документа – правила землепользования и застройки – мы получаем нормативный акт, определяющий возможность строительства на том или ином земельном участке. Данная регламентация производится на основании генерального плана города. Правила землепользования и застройки, во-первых, ничего не «проектируют», не «придумывают» нового, за них всё «спроектировал» генеральный план, во-вторых, являются правовым инструментом реализации проектных решений генерального плана (в этом их основные цель и задача), определяя правомочия владельцев земельных участков по их застройке. Такие правомочия основаны на видении «будущего» города, каким его видит архитектор; они (правомочия) исходят из «идеальной картинки», собственно проектируемой в генеральном плане.

Таким образом, правила землепользования и застройки как документ градостроительного зонирования являются по своему юридическому статусу местным нормативно-правовым актом, а по содержанию – документом градостроительным. Именно поэтому нормы, регулирующие вопросы, связанные с данными правилами, находятся в Градостроительном кодексе РФ и толковать «букву» этих норм мы должны в «духе» градостроительной логики.

Стоит также подчеркнуть, что впервые в России на законодательном уровне о правовом зонировании косвенно упоминается в Законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации». В некоторых статьях этого Закона речь идёт о правилах застройки городов и других поселений как средстве регулирования градостроительной деятельности на местном уровне, детализирующем, с учётом особенностей поселений, положения градостроительного законодательства, градостроительных и иных нормативов (п. 3 ст. 5).

Позднее институт правового зонирования и, соответственно, правил землепользования и застройки был развит в Градостроительном кодексе РФ 1998 года. Земельный кодекс РФ через 3 года, в 2001 году откровенно продублировал нормы Градостроительного кодекса РФ. Следовательно, градостроительное понимание имеет преимущество перед земельно-правовым.

Как уже было отмечено, последние 15 лет происходит юридизация градостроительной деятельности. Это выражается в формировании трёх уровней законодательства в федеративном государстве – федерального, регионального и местного. На федеральном уровне развитие идёт быстрее, на региональном и, особенно, местном – значительно отстаёт. Такая неразвитость местной нормативно-правовой градостроительной базы также является существенным сдерживающим фактором в формировании рынка недвижимости и привлечения в эту область инвестиций.

Как головной нормативный акт в сфере градостроительства, Градостроительный кодекс РФ 2004 года определяет содержание градостроительной деятельности, этапность градостроительного проектирования; устанавливает закрытый перечень градостроительных документов; разграничивает полномочия в области градостроительства и некоторые другие принципиально важные правовые положения. При этом, Градостроительный кодекс РФ содержит перечень вопросов, по которым на уровне субъектов РФ и муниципальных образований необходимо осуществлять собственное полноценное правовое регулирование.

Органы местного самоуправления города Рязани вправе принимать следующие нормативные акты: