Раздел 5 управление и политика территориального развития: новое в территориальном планировании

Тема 5.1

Методологическое и понятийное обеспечение позиции муниципального управления в территориальном планировании

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы:

Определить социокультурные условия развития деятельности территориального планирования – условия формирования нового.

Развернуть методологические представления об управлении и из понятия управления задать требования к позиции муниципального управления в территориальном планировании.

Вы будете изучать структуру деятельности территориального планирования как структуру кооперации.

После изучения темы вы сможете сформулировать базовые требования к системе муниципального управления по отношению к деятельности территориального планирования⁷⁵.

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Социокультурные условия для формирования нового в территориальном планировании

Территориальное планирование – это способ целенаправленного изменения пространственной организации жизни и деятельности. В территориальном планировании можно выделить три уровня. Первый: управленческий уровень территориального планирования, который выражается в постановке целей территориального планирования. Второй: уровень воплощения целей в документах территориального планирования. Это профессиональный уровень территориального планирования. Третий: уровень использования документов территориального планирования субъектами градостроительных отношений – властями, инвесторами, застройщиками, собственниками недвижимости, горожанами, жителями территории. Использование документов территориального планирования в принятии решений субъектами градостроительных отношений обеспечивает реализацию проектных предложений.

В ХХ веке сформировались две различные практики планирования.

В Советском Союзе была построена «тотальная» практика директивного планирования, в которой цели территориальных изменений вырабатывались в верхнем уровне государственного управления и исполнялись на местном уровне. Централизованы были и ресурсы реализации плановых решений. Профессиональные средства и технологии социалистического планирования были производными от целей индустриализации.

Эта практика исходила из того, что будущее управляемо и расчетно, оно принципиально определимо и, что существенно, возможна только единственная картина будущего.

Проектные решения вырабатывались на основе концепции рационального размещения производительных сил. При этом носителем рациональности было государство и его цели, выраженные в государственных пятилетних и ежегодных планах. В этой концепции города и системы расселения рассматривались как «обслуживающие» процессы производства. Территориальное планирование было подчинено отраслевому планированию. Территориальное планирование осуществлялось в условиях культурного и экономического «железного занавеса», вне контекста глобальных тенденций.

Вторая, «демократическая» практика была выстроена на том, что градостроительные изменения – это результат действия множества людей на фоне социальных, политических, экономических процессов. Поэтому постановка целей и принятие решений рассредоточены на множестве государственных и общественных институтов. Территориальное планирование опирается на потенциал самоорганизации людей и местное самоуправление, на культуру и традиции. Демократическая практика планирования учитывает, что общество политически структурировано по отношению к разным версиям будущего. Институт политики обеспечивает конкуренцию разных версий будущего. Институты права, собственности и рынка регулируют взаимодействия участников градостроительной деятельности.

Различие практик отражается в терминологии. В англоязычном именовании практики есть Plan (план, планировать, намечать), и Urban/city planning (городское планирование/планировка). Применение термина «планирование» означает, что мы не можем ничего менять в «естественной среде» города, территории, но мы можем «вписаться» в нее своими целями и действиями. Термин Project (проект, проектировать, вычислять, проецировать) в «демократической» практике имеет строго определенный сектор использования, а именно, применяется для инженерных объектов, которые должны быть построены точно и расчетно в соответствии с проектной документацией (например: проектировать шоссе)⁷⁶. Инженерная схема должна быть точно спроецирована в реализацию.

В демократической практике немыслимо «проектировать» город, так как это не инженерный объект⁷⁷, по отношению к нему невозможно произвести расчеты. В Советском Союзе по отношению к отраслевому и территориальному срезам применялся, в точном соответствии с тем, что делалось, термин «планирование». А по отношению к городам, опять же, в точном соответствии с тем, что реально делалось, употреблялся термин «проектирование», так как они «с чистого листа» рассчитывались как инженерные объекты, без учета сложившихся форм и механизмов самоорганизации городской жизни. Проектировщики оперировали термином «население» – расчетной единицей, которая была привязана к территориальным запросам производительных сил, и по отношению к которой считались объемы жилищного строительства. Ведущим процессом городского развития было строительство. Территориальное планирование городов стало означать планирование строительства, что точно отразилось в названии деятельности – «градостроительное проектирование». Деятельность территориального планирования, редуцированную до градостроительства, ведомственно подчинили Госстрою, а исполнительский уровень приписали к архитектурно-строительным отделам исполкомов.

Состав специалистов в профессиональных коллективах разработчиков также был различен. В «демократической» практике в разработке концептов территориального и городского планирования ведущее значение имеют социологи, политологи, специалисты по управлению, конфликтологи, экономисты. В советском «градостроительстве» ведущими стали ГАП и ГИП (главный архитектор проекта и главный инженер проекта).

«Перестройка» ликвидировала базовые условия реализации «тотальной» практики планирования. Государственная монополия на целеполагание и на ресурсы реализации целей территориальных изменений сменилась множеством независимых «носителей проектности», имеющих собственные цели и ресурсы их реализации на территории.

«Градостроительные бунты» – организованные протестные действия против градостроительных проектов, в которых не учитывались интересы и ценности горожан, показали дальнейшую невозможность проектировать «с чистого листа».

Градостроительное законодательство изменилось в соответствии с новыми условиями. В новом Градостроительном кодексе (2004 г.) произошла замена термина «градостроительное проектирование» на термин «территориальное планирование», в том числе по отношению к городам.

Профессиональная деятельность территориального планирования сегодня находится в ситуации трансформации и развития, направления которых заданы вышеперечисленными условиями.

Градостроительный кодекс учредил самостоятельную позицию Заказчика на документы территориального планирования каждого уровня и необходимость постановки собственных целей и задач для каждого документа территориального планирования. Это означает для профессионального проектного «цеха» переход от технологий массового производства проектной продукции, в каждой единице которой заложена одна целерациональность, к технологии «услуги»⁷⁸ профессионального территориального планирования для каждого муниципального образования. А для муниципального управления это означает освоение позиции Заказчика. Таким образом, современное территориальное планирование – это кооперация разных деятельностей: деятельности профессиональных планировщиков, деятельности муниципального управления и деятельности по реализации документов территориального планирования, которая осуществляется субъектами градостроительных отношений. Кооперация – это такая организованность разных деятельностей, при которой результаты одной деятельности являются материалом (продуктом) для осуществления другой деятельности, употребляются другой деятельностью.

Новое всегда возникает «на стыке», на разрывах, в межпредметном и межпрофессиональном пространстве. Выстраивание кооперации между профессиональным «цехом» градостроителей, муниципальным управлением и другими субъектами градостроительных отношений – это выстраивание современной целостности территориального планирования. Новое – это отношения и связи в целостной кооперации территориального планирования.

Новыми элементами территориального планирования стали управление (в функции целеполагания) и территориальная политика (в функции построения картин будущего).

Территориальное планирование сегодня осуществляется в ситуации принципиально неопределенного будущего. Вместо «однозначного» и утвержденного высшей инстанцией будущего, в пространстве территориальной политики циркулируют разные, взаимоисключающие версии будущего.

Современная ситуация погружения территориального планирования в контекст управления и политики – это ситуация «вызова» как для профессионального сообщества, так и для муниципального управления. Документ территориального планирования разрабатывается на 20-25 лет, а «Заказчик» может меняться раз в четыре года. Поэтому и управленческие цели, и проектные решения должны обладать качеством «объективности». Ситуация территориального планирования – это ситуация выработки, предъявления и отстаивания объективных оснований управленческих и проектных решений, что требует от участников умения работать в межпредметных областях и выстраивать межпрофессиональную коммуникацию.

Муниципальный управляющий должен выстраивать собственную позицию и эффективные целенаправленные действия в новых ситуациях. Вот неполный перечень этих ситуаций:

Ситуация публичных слушаний проекта документа территориального планирования. Градостроительный кодекс законодательно учредил процедуры публичных слушаний на стадии согласования проекта, до его утверждения. От термина «население» – расчетной единицы, которая в принципе не могла иметь собственных целей (они не учитывались в планировании), в Градостроительном кодексе осуществлен переход к субъектам градостроительных отношений, которые имеют право на собственные цели и на отстаивание своих прав и интересов в территориальном планировании. Необходимо публиковать «демоверсии» проекта, проводить публичные слушания. И это после десятилетий, когда содержание проектов было ориентировано на служебное пользование.

Ситуация сбора исходных данных. В социалистическом планировании состав исходных данных для проектирования был четко определен и доступен. Сегодня состав исходных данных и их перечень нужно определять с учетом специфики территории. Например, в «Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности» включено «обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности» (ст. 2 п. 2 ГК). Каковы критерии достижения баланса факторов? Если в отношении экологических и экономических факторов выработаны достаточно адекватные представления, то для «социальных факторов» на смену «нормативам соцкультбыта» нужно вырабатывать современные представления.

Ситуация градостроительного конфликта. В Советском Союзе градостроительных конфликтов не было. Экологическое и социальное неблагополучие городов, типовая застройка были предметом сатиры и критики, но не протестного действия. Сегодня конфликтное взаимодействие, как способ изменить или отменить проектные решения, не чрезвычайное происшествие, а контекст территориального планирования. И нужно не избегать конфликта, а уметь с ним работать, управлять конфликтом.