Тема 6.6 правовые проблемы определения категорий земель

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы

Изучить механизм действия института «категория земель».

Вы будете изучать

Специфику правового режима территории – категории земель; юридические сложности практического характера при попытке установить категорию земель.

После изучения темы вы сможете

Выявлять различные обстоятельства, влияющие на правовой режим использования земли: форма собственности, категория земли.

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Одним из серьёзных недостатков современного российского законодательства является его противоречивость. Постановления Правительства РФ противоречат федеральным законам, законы противоречат друг другу, правовые акты министерств и ведомств не соответствуют федеральным законам и актам Правительства РФ, тупиковой выглядит бесконечная «война» кодексов и т.д.

Ярким примером рассматриваемой проблемы является ситуация с особо охраняемым эколого-курортным регионом РФ – Кавказскими Минеральными Водами Ставропольского края (далее также – Кавминводы). Совершенствование законодательства (очень часто одностороннее), реформы различных областей политико-правовой жизни российского общества (административная, муниципальная и др.) привели к юридическому коллапсу регулирования некоторых правоотношений в данном эколого-курортном регионе РФ.

Нельзя не отметить различия уже в названии региона. Указом Президента РФ от 27 марта 1992 года № 309 Кавминводам присвоен статус особо охраняемого эколого-курортного региона РФ. Через три года, в феврале 1995 года, федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» вводит понятие курортного региона (района) – территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны – чем, по сути, и являются Кавминводы.

В первую очередь речь идёт о земельно-правовых отношениях, связанных со статусом территории Кавказских Минеральных Вод. Как было уже сказано, указ Президента РФ от 27 марта 1992 года № 309 присвоил Кавминводам статус особо охраняемого эколого-курортного региона России. Постановлением Правительства РФ от 6 июля 1992 года № 462 утверждено Положение о Кавминводах. Федеральные законы «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ и «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, а также Земельный кодекс РФ дополнили указанный статус Кавминвод, признав регион особо охраняемой природной территорией. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения (далее также – Положение).

Нарушение принципа единства правового режима территории

Перечисленные акты, определяя границы Кавминвод и устанавливая их правовой режим, внесли большую путаницу в понимание реального статуса региона.

С одной стороны, земли и земельные участки, расположенные в границах особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод, относятся к различным категориям земель: земли поселений, земли лесного фонда, земли водного фонда и т.д. (ст. 7 Земельного кодекса РФ). С другой стороны, сам регион Кавминвод, как территориальное образование, и округ его горно-санитарной охраны являются особо охраняемой природной территорией, то есть отдельной категорией земель (ст. 95, 96 Земельного кодекса РФ; абз. 10 ст. 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»). Статус особо охраняемой природной территории «накрывает» все земли, отнесённые к другим категориям, что противоречит требованию Земельного кодекса РФ, согласно которому земля и земельные участки должны принадлежать к той или иной категории (пп. 8 п. 1 ст. 1). Таким образом, одни и те же земли и земельные участки относятся одновременно к землям, например, поселений и к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения; происходит совмещение различного правового режима одной территории.

Данное противоречие обусловливает юридические сложности, связанные с собственностью на землю. Это тем более важно, так как собственность на землю определяет субъекта управления этой землёй, в том числе контроля за её использованием.

В соответствии с п. 6 ст. 2 ФЗ об ООПТ особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. То есть вся территория Кавминвод в пределах всех трёх зон горно-санитарной охраны находится в федеральной собственности (пп. 11, 15 Положения). О верности этого тезиса говорит и законодательство, и судебная практика, которая рассматривает сделки по приватизации земельных участков в пределах округов горно-санитарной охраны как незаконные и подтверждает право федеральной собственности на земли в границах таких округов (например, постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 ноября 2001 года № Ф08-3356/2001, от 12 ноября 2004 г. № Ф08-4533/04 и от 15 июня 2004 г. № Ф08-1615/04).

Но на территории региона находятся несколько муниципальных образований, у которых, получается, нет права муниципальной собственности на недвижимость в их границах; у граждан нет возможности (права) реализовать своё право получить землю в собственность (для жилья или хозяйственной деятельности) даже в тех местах, где это не запрещено (пп. 14, 17 Положения). Более того, невозможно также однократное бесплатное приобретение в собственность земельных участков, которые были предоставлены гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения и вошли в состав земель особо охраняемых природных территорий при признании территории лечебно-оздоровительной местностью и курортом. Конечно, это неоправданно нарушает баланс частых и публичных интересов по выгодному использованию земли.