4.3.2. Виконавча влада, державне управління та адміністративне право

Виконавча влада має свій реальний характер у діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату. Ці органи називають органами виконавчої влади, вони здійснюють управлінську діяльність і по суті є органами державного управління. Згідно Конституції України державне управління здійснюється в межах єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб’єктів виконавчої влади. Головними елементами державного управління є виконавча та розпорядча діяльність, а це означає, що всі суб’єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.

Категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» - організа­ційно-правовою. Тому співвідношення виконавчої влади і державного управління обумовлено лише їх виконавчою спрямованістю.

Державне управління – це вид державної діяльності, в ході якої реалізується державна влада. Таке визначення державного управління повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб’єктів.

Виконавча влада і державне управління мають спільні риси, але у окремих випадках відрізняються за деякими важливими характеристиками. Наприклад, до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, але виконавчу владу та державне управління здійснюють тільки виконавчі органи. Тому поняття «суб’єкт виконавчої влади» та «орган виконавчої влади» є тотожними.

Виконавча влада в Україні виконує функції безпосереднього управління. Однією з головних функцій її є вироблення економічної політики, розвиток економіки, стимулювання підприємництва, тощо.

Між державним управлінням та державним регулюванням принципова відмінність відсутня, оскільки мета їх одна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулювання, а регулюючи – управління. Відмін­ність полягає у ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсутності підлеглості. Форми та методи такого керуючого впливу в цілому складають організаційний механізм здійснення виконавчої влади.

Організаційно-правовий вплив виконавчої влади на підпорядковані об’єкти проявляється через функції державного управління.

Функції державного управління – це відносно самостійні та однорідні ча­стини змісту управлінської діяльності держави, в яких виражається врегульований нормами адміністративного права владно-організуючий вплив суб’єкта управління на об’єкт з метою виконання завдань державного управління.

Функції виконавчої влади є від­носно самостійними та універсальними і поділяються на загальні, спеціальні та до­поміжні.

До загальних функцій належать функції прогнозування, планування, організації, регулювання, координації, обліку, контролю. Загальні функції справляють об’єктивно необхідний вплив на певні процеси, що відбуваються в господарській, політичній, соціально-культурній та інших сферах. Вони є основними, притаманними будь-якому управлінню, незалежно від того, на якому рівні та в яких галузях вони здійснюються.

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб’єкта чи об’єкта управління. До основних спеціальних функцій державного управління належать: забезпечення державного суверенітету та економічної самостій­ності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; забез­печення виконання Закону про Державний бюджет; розроблення і здійснення загальнодержавних програм економіч­ного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку дер­жави; керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави; призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах та при міжнародних орга­нізаціях; підбір та розстановка кадрів в органах державного управління усіх рівнів; прийняття у разі необхідності рішення про введення в державі або в окремих її місце­востях надзвичайного стану; оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної си­туації; присвоєння вищих військових звань і класних чинів, нагород­ження державними нагородами; встановлення президентських від­знак і нагородження ними та ін.

Допоміжні функції створюють необхідні умови для нормальної діяль­ності управлінських структур. Вони призначені для забезпечення обслуговування процесів загальних та спеціальних функцій. До них відносяться функції фінансування, матеріально-технічного постачання, транспортного обслуговування, стимулювання, забезпечення трудовими ресурсами тощо.

Така класифікація функцій державного управління носить умовний характер, тому що на практиці вони переплітаються, взаємодіють між собою в єдиній системі організаційно-правового впливу суб’єкта на об’єкт управління.

Реалізація завдань і функцій державного управління здійснюється за допомогою відповідних форм і методів державного управління. Форми управлінської діяльності визначаються характером відносин у сфері управління, формуються в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності і призводять до певних юридичних наслідків. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управлін­ня, то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямо­ваного впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Отже форма управління – це зовнішній прояв конкретних дій, що здійснюються органами виконавчої влади з метою реалізації поставлених перед ними завдань.

Діяльність органів державного управління здійснюється у правовій та організаційній (не правовій) формі.

Здійснення державних управлінських функцій у правовій формі означає, що під час практично­го виконання завдань, покладених на апарат управління, вони реа­лізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Така діяльність органів управління пов’язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до ви­конання, зміни або припинення адміністративних правовідносин між суб’єктом і об’єктом управління, що є правовими формами здійснення державного управління.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять дер­жавно-владний характер з чітко визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.

Організаційна форма державного управління не породжує, не змінює та не припиняє адміністративних правовідносин. До організаційної форми управлінської діяльності можна віднести проведення нарад, інструктування, контроль, добір кадрів, розробку проекту управлінського рішення тощо. Організаційні форми, як правило, є підставою для наступного здійснення виконавчою владою дій юридичного характеру або можуть виникати після правових форм.

Правові і організаційні форми управлінської діяльності пов’язані з компетенцією органу виконавчої влади та його державно-владними повноваженнями. Це означає, що відповідний орган виконав­чої влади реалізує свою компетенцію шляхом не тільки видання юридичних актів, а й проведення різного роду організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних дій.

Виконання завдань і функцій державного управління у будь-якій формі здійснюється за допомогою широкого кола адміністративно-правових методів.

Адміністративно-право­вими методами є сукупність способів та прийомів безпосереднього і цілеспря­мованого впливу виконавчих органів та їх посадових осіб на підпорядковані їм органи та громадян у відповідній формі і в межах закріпленої за ними компетенції.

Методи проявляються у формах управління, через взаємодію суб’єктів та об’єктів управління, зв’язки, що між ними склалися. Завдяки методам управління проявляється воля держави, повноваження юридично-владного характеру, що належать виконавчим органам. Це означає, що методи управління повинні бути юридично оформлені, закріплені адміністративно-правовими нормами. Тому методи управляючого впливу є адміністративно-правовими методами і саме в них виявляються всі якості державно-управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконавча влада.

В адміністративному праві метод і форма управління є взаємопов’язаними сторонами процесу управління. Метод управління у відповідній формі реально виконує роль способу або засобу управляючого впливу. Форма ж управління реалізується завдяки методам, а через них реалізуються завдання і функції державного управління.

Адміністративно-правові методи управління поділяються на загальні та спеціальні. До загальних методів, як правило, належать методи переконання та примусу, адміністративного та економічного впливу, нагляду та контролю, прямого та непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління.

У системі методів державного управління важливе місце посідають переконання та примус. Метод переконання займає пріоритетне місце в сфері державного управління.

Переконання – це система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними та громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз’яснювальних та заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів.

Основними формами переконання, які застосовуються в державному управлінні, є: організація державних і громадських заходів, спрямованих на вирішення конкретних завдань; виховання; особистий приклад; роз’яснення завдань державного управління особисто або через засоби масової інформації; інструктаж осіб підпорядкованого апарату і громадськості з питань найбільш дійового виконання поставлених завдань; моральне та матеріальне заохочення; критика роботи і поведінки окремих осіб.

Адміністративний примус є одним з видів державного примусу і являє собою систему засобів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконан­ня встановлених обов‘язків, розвитку суспільних відносин у рамках закону, забезпечення правопорядку і законності.

Залежно від мети застосування заходи адміністративного примусу можна поділити на три групи: заходи адміністративного запобігання – адміністративно-попереджувальні заходи; заходи припинення правопору­шень; адміністративні стягнення.

До заходів адміністративного запобігання належать: вимога припинення окремих дій; перевірка документів; огляд речей та особистий огляд; тимчасове обмеження або заборона дос­тупу громадян до окремих ділянок місцевості чи об’єктів з метою за­безпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони здо­ров’я людей; обмеження або заборона руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів при виникненні загрози громадській безпеці; закриття ділянок державного кордо­ну; здійснення адміністративного нагляду за особами, щодо яких він встановлений, а також контролю за засудженими до кримінальних покарань, не пов’язаних з позбавленням волі; облік та офіційне за­стереження осіб; право входити на територію і до приміщень підприємств, установ і організацій, до житлових та інших приміщень громадян; введення карантину при епідеміях та епізоотіях; огляд медичного стану осіб і санітарного стану підприємств громадського харчування; ревізування та інвентаризація майна; контроль і наглядові перевірки.

Особливість заходів адміністративного запобігання полягає в тому, що їх використання не пов’язане з вчиненням неправомірних дій і вони носять профілактичний характер.

Заходи припинення правопорушень – це при­мусове зупинення протиправних діянь з метою недопущення шкідливих наслідків та забезпе­чення застосування до винної особи адміністративного стягнення, а у виключних випадках – і кримінального покарання.

Заходи припинення умовно можна поділити на дві групи – загального та спеціального призначення.

До заходів припинення загального призначення належать наступні заходи: адміністративне затримання; особистий огляд і огляд речей; примусове лікування; тимчасове відсторонення від роботи інфекцій­них хворих; примусове лікування осіб, що страждають на небез­печні для оточуючих захворювання; тимчасове відсторонення від керування засобами транспорту; припинення робіт та заборона експлуатації механізмів та ін.

До заходів припинення спеціального призначення належать: заходи фізичного впливу; спеціальні засоби; використання вогнепальної зброї.

Застосування всіх методів державного управління здійснюється органами виконавчої влади та державного управління лише у відповідності з вимогами норм адміністративного законодавства. Норми адміністративні законодавства виступають правовою основою механізму реалізації повноважень органів державної влади.

Таким чином, адміністративне право розглядається як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління. В цій системі, головним чином, адміністративно-правове регулювання зосереджеється на охороні та забезпеченні прав і свобод грома­дян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економіч­ного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку; уп­равлінні об’єктами державної власності відповідно до закону; вдосконаленні форм та методів державного управління; вирішен­ні організаційних проблем державного будівництва; вдоскона­ленні заходів заохочення та застосування відповідальності в держав­ному управлінні; встановленні і ефективному втіленню в життя правових та організаційних засад господарювання; регулюванні функціонування в межах закону об’єктів недержавної власності; здійсненні заходів щодо зміцнення законності і порядку.