2. История социальной помощи и социальной поддержки. Период 1916-1920

Общие политические и экономические условия

Год 1916 в истории России ознаменован нарастающим социально-политическим и экономическим кризисом, который преодолеть в условиях продолжающейся войны преодолеть правительству не удавалось. Усилия правительства, особых совещаний и военно-промышленных комитетов направлялись на то, чтобы замедлить его развитие. Однако кризисные явления все более выходили из-под контроля. В конце 1916 кризис охватил транспорт (железные дороги), металлургическую промышленность, сельское хозяйство и производство товаров народного потребления. Извечное противостояние деревни и города и перебои на транспорте резко обострили вопрос снабжения продовольствием городского населения (особенно населения двух столиц). Именно тогда в России впервые появились очереди. Озлобленные люди во всем обвиняли правительство, царя и царицу¹⁴².

Нарастало недовольство среди рабочих. В октябре 1916 года в Петрограде бастовало 250 тыс. рабочих, на предприятиях проходили стихийные митинги. Средняя Азия, Сибирь и Кавказ отказывались признавать власть царя. Общественно-политический строй империи трещал по швам. Царская власть уже не пользовалась авторитетом, не было согласия и в правительстве. Только прогрессивный министерский кабинет мог спасти положение: нужны были нестандартные решения и твердые действия. Однако престарелого И.Л. Горемыкина на посту Председателя Совета министров сменил в начале 1916 года не пользовавшийся популярностью и авторитетом Б.В. Штюрмер. Так или иначе, но с этих пор правительство погрязло во внутреннем противостоянии различных политических блоков. 9 ноября он был отставлен и заменен на А.Ф. Трепова, министра путей сообщения, который сумел наладить работу железных дорог, но не имея авторитета и влияния не мог объединить оппозиционные блоки и через 48 дней был удален в отставку. Его место занял князь Н.Д. Голицын, не имевший никакой политической программы. Смена министра вела к перестановке всего руководства в министерстве, вплоть до местных органов. В 1916 году было заменено около 50 губернаторов. Министерская и губернаторская чехарда свидетельствовала о кризисе власти и общественного строя, который перешел в полный провал. Таким образом, к началу 1917 года во внутриполитической обстановке ситуация была критической.

На любом этапе исторического развития у любого государства должна быть стратегия социального развития и повышения благосостояния населения, стратегия, направленная на обеспечение благополучия и процветание граждан, а значит и государства. К 1916 году стало понятно, что у российского правительства такой стратегии нет, да и не могло быть, так как акценты были расставлены на ведение войны и удержание политической власти. Народу же не доверяли и на диалог с ним не шли даже либерально настроенные политики. Народ был для власти темной невежественной толпой, силы которой она явно недооценила, за что впоследствии и поплатилась. Губительной оказалась и тенденция в общественном сознании разделять народ и власть, интеллигенцию и народ, интеллигенция и буржуазия и т.д. Общество стало полярно разделенным.

В феврале 1917 года в Петрограде начались массовые забастовки, которые переросли во всеобщую забастовку. Попытки подавить восстание не имели успеха, так как войска переходили на стороны демонстрантов.

27 февраля 1917 года были созданы два центра новой власти – Временный исполнительный комитет Совета рабочих депутатов и Временный комитет Государственной думы, которые издавали указы независимо друг от друга. Приказом №1 Совета устанавливал, что вне службы и строя солдаты имеют равные права с офицерами, что шло в разрез с усилиями думского комитета «восстановить порядок». Такое двоевластие не могло долго существовать, тем более что 2 марта Николай II отрекся от престола. Сразу после отречения было сформировано Временное правительство. Но Временное правительство совершило ошибку, что не учло антивоенных настроений населения и ориентировало свою законодательную деятельность на продолжение войны. Так не был введен 8-ми часовой рабочий день, и затянут раздел земли. Российскому населению предоставили лишь демократические свободы: свобода слова, печати, собраний, отмена сословных, конфессиональных и национальных ограничений, смертной казни, широкая политическая амнистия. Но дело в том, что население страны в этом не нуждалось, поскольку и без того ощущало полную свободу действий и активно организовывало разные комитеты, общества и кооперации. Замедленный характер реформ, отсутствие единой легитимной власти, продолжающаяся война привели к новому перевороту организованному и проведенному Военно-революционным комитетом возглавляемым Л. Троцким. В результате переворота 25 октября Временное правительство было низложено, а власть сосредоточилась в руках большевиков и левых эсеров. 25 октября начал свою работу II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Съезд избрал новый состав Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК). Исполнительная власть передавалась временному правительству - Совету Народных Комиссаров (СНК) во главе с В.И. Лениным¹⁴³.

Первыми были приняты декреты о мире (провозгласил выход России из войны), земле (вводил уравнительное землепользование и отменял частную собственность на землю) и о власти (провозглашал повсеместный переход власти к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов).29 октября был подписан декрет об установлении 8-ми часового рабочего дня. Этот декрет можно назвать первым шагом к созданию системы социальной защиты. В то же время (в декабре) был создан первый идеологический карательный орган советской власти - Всероссийская Чрезвычайная комиссия, возглавляемая Ф.Э. Дзержинским.

Год 1918 проходил в условиях социально-экономической нестабильности, которая становилась угрожающей для новой власти. Крайне невыгодные условия Брестского мирного договора, по которому от России отторгались Польша, Литва, Латвия, Эстония, Финляндия, часть Белоруссии, Украина, некоторые районы Закавказья, привели к огромным материальным потерям в экономике. Нависла угроза голода, начались голодные бунты. Для обеспечения продовольствием городского населения были созданы вооруженные рабочие отряды – продотряды, наделенные чрезвычайными полномочиями. Чтобы избежать противодействия крестьян, 11 июня 1918 года был выпущен декрет об образовании комитетов деревенской бедноты (комбеды), в функции которых входило содействие продотрядам в обнаружении и изъятии запасов продовольствия из крепких хозяйств. Так советская власть перешла к насильственным мерам решения не только политических, но и экономических проблем в случае угрозы своего существования. Кстати, мера эта ожидаемого результата не принесла, а лишь разожгла гражданскую войну, и 2 декабря 1918 г. был издан декрет о роспуске комбедов.

Идея рабочего контроля повергла промышленность в анархию и развал. 28 июня 1918 года был закреплен курс на национализацию важнейших отраслей промышленности. Функция управления национализированными предприятиями передавались Высшему Совету Народного хозяйства, созданному в декабре 1917 г.

Так советская власть от предоставления свобод и прав перешла к политике продовольственной диктатуры, комбедов, национализации и тотального контроля. Началась эпоха гражданской войны и «военного коммунизма», которая продлилась до ноября 1920 года. Это была эпоха тотального контроля в экономике, упразднения товарно-денежных отношений и всеобщей трудовой повинности и трудовой мобилизации населения (был провозглашен лозунг «Кто не работает, тот не ест»).

Развитие государственной социальной политики

Традиция призревать «сирых и убогих» (так называли терпящих лишения людей) является основополагающей в становлении российской системы социальной защиты. Милосердие, стремление помочь ближнему, сострадание, стремление накормить и обогреть, благотворительность – таковы основы российской благотворительности в дореволюционное время (1916 г.). Говорить об институциальном порядке социальной защиты пока рано в этот период. Не было понимания функциональной необходимости в системе социальной защиты населения, как поддерживающей и стабилизирующей государственную систему.

Помимо земских учреждений благотворительности и общественного призрения, а также традиционной взаимопомощи крестьян в деревнях, существовали другие формы социальной помощи и поддержки населения, такие как¹⁴⁴:

• городские организации попечительства о бедных;

• церковно-приходское попечительство;

• благотворительные общества и союзы;

• частная благотворительность.

Если верить статистике, то 25% бюджета системы общественного призрения исходило из средств казны, земств, городов и сословных обществ, а 75% - из средств частной благотворительности, то есть из добровольных пожертвований (Россия. 1913 год.: Стат.-док. справочник. СПб., 1955. С.381.).

С началом первой мировой войны значительная часть средств благотворительных организаций шла на устройство и содержание лазаретов. В Саратове в 1916 году действовало 40 лазаретов. В этот период наблюдается рост государственных, общественных и частных организаций занимающихся благотворительностью и сфера их деятельности была разнообразна, но назвать их деятельность системой социальной защиты нельзя – действовали они разрозненно, произвольно, бесконтрольно и бессистемно. Оказывали помощь голодающим, заботились о беспризорных и брошенных детях, стариках, инвалидах. Парадоксально, но факт – чем больше становилось благотворительных организаций, тем в большую нищету погружалась основная масса населения. Условия труда и жизни российских рабочих и крестьян оставляли желать лучшего и оставались далеко позади стран Западной Европы. Нищета основной массы населения России, продолжающаяся война, политическая нестабильность, экономическая несостоятельность с одной стороны порождали все большее количество нуждающихся в социальной защите граждан, но с другой стороны делали невозможным создание эффективной системы социальной защиты вследствие отсутствия необходимых ресурсов (как социальных, так и материальных).

Октябрьская революция 1917 года принесла значительные изменения жизни российского общества во всех сферах деятельности. Стремясь оправдать революционные лозунги, новое правительство социальное обеспечение объявило правом каждого трудящегося на случай потери трудоспособности. Новое хозяйство, идеологию, общественную систему необходимо поддерживать, развивать, а сделать это с нищим, голодным, обескровленным войной и разрухой населением невозможно, поэтому новое правительство принимает меры по ликвидации голода, безработицы, детской беспризорности. Семья, материнство, детство, как организующие общество институты взяты под особый контроль государства. Идеологически это был верный ход: кто как не семья и дети, станут основными агентами новой государственной идеологии; но экономически это было не эффективно, так как наряду с социальным обеспечением групп, находящихся в социально опасном положении, необходимо было поддерживать и стимулировать экономически активное население.

В мае 1917 года постановлением Временного Правительства было образовано новое ведомство – Министерство государственного призрения. Министерство стало центральным руководящим органом и объединило функцию призрения в масштабах страны. К основным его функциям относились следующие: финансовая поддержка функции призрения со стороны государства; разработка общероссийского плана государственного призрения; переработка и принятие новых социальных законов; надзор за деятельностью волостных, уездных, губернских земств и городов по оказанию социальной поддержки нуждающимся; формирование и организация государственных органов призрения. Предполагалось передать функцию социального обеспечения местным органам самоуправления и общественным организациям и ввести особых уполномоченных по государственному призрению для координации и контроля. Однако, в результате была принята система государственного обеспечения нуждающихся из числа трудящегося населения. Был создан Наркомат государственного призрения (НКГП), принявший все функции, имущество, денежные средства прежних благотворительных организаций, ведомств. На НКГП были возложены следующие функции: социальное обеспечение трудящихся в случае нетрудоспособности, охрана материнства и младенчества, попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних.

В 1918 году НКГП был преобразован в Наркомат социального обеспечения, а функцию охраны материнства и младенчества и экспертизы инвалидности наркомату здравоохранения. Так слово «призрение» перестало быть категорией социальной помощи, и было заменено категорией «обеспечение», которая более точно характеризовала складывающуюся в советском государстве систему социальной поддержки. Большевики понимали, что для поддержания революционного настроя у населения, необходимы широкомасштабные реформы прежде всего в социальной сфере жизни общества: населению необходимо было продемонстрировать способность новой власти к реальному улучшению жизни людей.

В ноябре-декабре 1917 г. правительством был принят ряд декретов, ставших основой советской системы социального обеспечения, которая закрепляет за каждым трудящимся право на социальное обеспечение в случае потери трудоспособности. Для этого были созданы пенсионные и страховые фонды, которые формировались за счет взносов предприятий и лиц, использующих наемный труд. В условиях экономического кризиса советское государство страховало даже безработных. Социальная защита трудящихся от всех видов потери нетрудоспособности была взята под государственный контроль и поставлена на законодательную основу.

В конце 1918 года было принято «Положение о социальном обеспечении трудящихся». Оно закрепило новые принципы: социальное обеспечение всех трудящихся граждан; социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти. Положением предусматривались такие виды социального обеспечения, как: медицинское обслуживание; денежные пособия и пенсии; натуральная помощь¹⁴⁵. Следует отметить, что в условиях «военного коммунизма» и нестабильности финансовой системы, когда денежная единица менялась, обесценивалась, отменялась, и торговля сводилась к бартерным обменам, обеспечение всех категорий нуждающихся чаще всего выражалось в снабжении продовольствием, одеждой, топливом.

Для контроля над реализацией этого положения был введен отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда и соответствующие подотделы социального обеспечения и охраны труда местных советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Таким образом, вопросами социального страхования и социального обеспечения в стране занимались три государственных ведомства: Народный комиссариат труда, Народный комиссариат социального обеспечения и Народный комиссариат здравоохранения. Довольно быстро сформировалась структура местных органов системы социального обеспечения в виде отделов исполкомов советов, деятельность которых основывалась на принципе двойного подчинения. Начали развиваться такие формы социальной помощи как: выдача материальной помощи, продуктовых наборов, назначение пенсий, патронирование.

Политика «военного коммунизма» и гражданская война внесли свои коррективы в социальную политику правящей партии. На период 1918 – 1920 так таковых наемных работников и нанимателей не осталось, как не осталось и рынка труда. Жесткая централизация, уравнительная система потребления, отсутствие товарно-денежных отношений сделали неизбежной замену страхования социальным обеспечением. Были ликвидированы страховые учреждения: больничные кассы, кассы безработных, страховые присутствия и страховые советы, структуры страховой медицины.

В 1919 году был принят ряд законодательных актов уравнивающих в праве на социальное и пенсионное обеспечение инвалидов труда, инвалидов империалистической войны и инвалидов гражданской войны.в политику

В декабре 1919 года был издан декрет «О ликвидации безграмотности среди населения РСФСР»¹⁴⁶. И сделано это было для повышения политической сознательности населения(!). В 1920 году была даже создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности. А, как известно, «чрезвычайная комиссия» обладает «чрезвычайными» мерами воздействия. Почему же так важно было «образовать» население, что шли на столь крайние меры? Очевидно, что ориентация была, прежде всего, на укрепление идеологических позиций правящей власти, а для этой цели нет средства более подходящего, чем образование. Именно с построения новой системы образования и начало свою социальную деятельность новое правительство. Необходимо было, во-первых, перевоспитать людей, а, во-вторых, начать «создавать» новых – советских. В основу новой системы были положены передовые идеи как русских, так и зарубежных педагогов. Поощрялись новые формы обучения, много рассуждали о личности ребенка и об отношении к обучаемым. Проводилось масса различных публичных лекций по истории. Представители бывшей буржуазии и дворянства были ограничены в доступе к получению высшего образования. Одним из достижений социальной политики тех лет стало то, что образование стало бесплатным.

Подытожив тенденции развития социальной политики этого периода, мы можем отметить, что социальная политика и социальная поддержка, как и другие сферы общественной жизни, были огосударствлены. Все программы социальной поддержки и социального обеспечения стали государственными и осуществлялись под контролем госаппарата. В стране складывалась командно-административная система, и социальная сфера стала её частью.