Глава 9. Государственно-правовые основа социальной рабоп

9.1. Социальная работа как показатель развития правовой:

СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАР

Социальная работа — функциональное выражение социально-политической и социально-правовой ответственности государств^ и общества перед населением. Такая ответственность имеет глубокие исторические кйрни. Еще в догосударственном древнем обще? ственном самоуправлении первобытное сообщество обязалось содержать нетрудоспособных, детей, помогать друг другу В ДревнейЦ Греции афинский архонт Солон (VI в. до н.э.) освободил бедноту от| государственных Залогов. Римские правители античного времени бесплатно предоставляли плебсу «хлеб и зрелища». Российские государи, легитимизируя свое правление, возводили «милосердие» «заботу о народе» в ранг важнейших идейных оснований своег правления, у

И все же общества прошли долгий путь противоречивого фео-| дальнего, либерального капиталистического развития с ужасами| социальных провалов, прежде чем законодательно были закрепле-| ны основы социайвхьной политики и социальной работы, на которые,! повлиял ряд факторов. Во-первых, последствия многочисленных войн XX в. сих классовыми лишениями, миграциями, увечьями приводили к запуску компенсационных социальных механизмов. Во-вторых, нельзяшедооценйвать вызов, который бросил миру реаль-| ный социализм, попытавшийся впервые обеспечить в массовом! порядке такие социальные права, как право на труд, социальные^ права женщин и детей, бесплатные образование и медицинское об-^;

служивание. В-третьих, правление социал-демократических правительств в Швеции, Норвегии, Дании, Великобритании, ФРГ идру-, гих странах. В-четвертых, в условиях НТР и коммерциализации! расширяется; сфера действия социальных рисков и растет их число | (риски производственные, публичные, физические, миграционные, | экологические), что при высокой активности профсоюзов, левых, движений, гражданских инициатив приволок социально-правовому закреплению гарантий от последствий таких рисков в социальном законодательстве.

88

Возникают и утверждаются социальный|уосударства: наряду с социалистическими государствами с их ред|стрибутивным (перераспределительным) обеспечением социалйдух прав «сверху» развиваются также правовые социальные государства на рыночной основе. Политика социального государства надавлена на создание социальных условий для достойной жизни и^вободного развития человека, охраняет труд и здоровье людей, уетйанавливает гарантированный размер оплаты труда, обеспечивав поддержку семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов Ц пожилых граждан, развивает системы социальных служб. В кон<^йтуциях некоторых стран, в том числе ФРГ (1949), России (1993), А»сударство названо «социальным». 1|

ридает им статус ьного законода-ьной работы. |ой работы кон-тах: федераль-резидента, по-^споряжениях ^й. В этом нагельными, ис-^мивцентреи

4

В главе 2 Конституции Российской Федераву закреплены права: на труд; на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; на вознаграждение за труд без 1^кой-либо дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право выбирать профессию и род занятий; на защиту от безработицы, на отдь|| охрану здоровья и медицинскую помощь, оказываемую бесплат^ в государственных и муниципальных учреждениях здравоохра^ция; на социальное обеспечение, на образование, государственцу защиту семьи. Конституционное закрепление социальных прайуияает им статус основных и содержит условия для развития соци|| тельства, для расширения правовой основы соци||

Далее государственно-правовые основы социалтй кретизируются в следующих нормативно-правовьвй ных законах, актах субъектов Федерации, Указах | становлениях и распоряжениях Правительства,^ ведомств и министерств, а также актах местных вла правлении проделана значительная работа законод полнительно-распорядительными, судебными oprs на местах. ,„,

Упоминаемые статьи Конституции РФ содержат^новополага-ющие нормы (основные права) прямого действия, нЦцбазе которых развивается социальное законодательство. Кроме о<^|рвополагаю-щих, есть также правовые нормативные акты,имеюы||е программный характер, к которым можно отнести, напримеруказ Президента Российской Федерации «О Национальном пла^ действий в интересах детей» и соответствующий документ «Осно|уые направ-

\i

89

ления государственной-социальной политики по улучшению поле жения детей в Российской Федерации до 2000 г.». Последний.име «рамочный» характер, предусматривает разработку и принятие ря новых актов для правового и политического обеспечения реализ ции этой Программы (плана).

Следует выделить также финансово-экономические нормати! ные правовые акты, например Федеральный закон «О федеральное бюджете на 1996 г.», где определена финансовая база социально! работы. Кроме того, есть также акты директивно-распорядительного характера: Указы Президента, постановления и распоряжения Пра» вительства по конкретным социальным вопросам, требующие сроч| ного выполнения. Например, постановление Правительства Рос! сийской Федераций «Об утверждении порядка выпуска и погаше| ния государстве иных жилищных сертификатов, выдаваемые гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в резуль| тате чрезвычайны^ ситуаций и стихийных бедствий» от 9 октябри 1995 к № 982. и |

Есть также общесоциальные, относящиеся ко всему населению! и «адресные», направленные на конкретные «слабые» слои, право»;

вые нормативны^ акты. К первым можно отнести Федеральный за^ кон «О радиационной безопасности населения» от 21 июля 1995 Ко Вторым относится, например. Федеральный закон «О социаль ном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», За коны Российский Федерации «О беженцах», «О вынужденных пе реселенцах», Федеральные законы «О социальной защита инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособия ях гражданам, имеющим детей». Адресные правовые нормы наибоа лее конкретны и обозначают систему или элемент системы соцш альной защиты определенных категорий населения.

Мы становимся свидетелями формирования системы социального! права, социально-правовой государственности, при которой либераль-й ные ценности, в частности индивидуальная свобода (экономическая! политическая и др.), дополняются социальными ценностями, такимиЦ как равенство, являющееся основой социальной справедливости. Тан| кого рода сочетание дает возможность формировать социально-пра-1 вовую солидарность. На пути к подобной солидарности было много! препятствий, способствующих расколу общества. г|

Реформы 1993 г., начатые правительством Б.Н. Ельцина —| Е.Т. Гайдара, привели к почти полной утрате былых социальных за"

90

воеваний, подорвали саму социальную безопасность жизни, материальные условия свободы и достойного существования широких слоев населения. Возник значительный социально-правовой вакуум, поскольку исчезли гарантии относительного равенства во всех областях. Деньги стали почти единственным показателем прав того или иного человека. Создавшийся вакуум попытались заполнить отдельными, бессистемными актами «права социального обеспечения», которое никак не могло охватить всего объема социальных прав человека, признанных во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г.. Конвенции ООН о правах ребенка, в документах Всемирных форумов на высшем уровне по социальным проблемам и т. д. Обозначились явные признаки социальной деградации общества, чреватой социальными взрывами наподобие событий осени 1993 г. В этих условиях правительство начало наконец поворачиваться лицом к социальным правам людей.

9.2

•ТЫ

.2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

Одним из главных направлений социальной политики является совершенствование законодательства о правах инвалидов. Здесь наблюдался серьезный застой. Экономическое; развитие с января 1992 г. свело на нет Те возможности, которые открывал ранее Закон СССР «Об основных началах социальной защищенности инвалидов» 1990 г. Этот закон очень четко определял обязанности государства, вытекавшие из ратификации в СССР (Зс988 т.) Конституции МОТ № 159 «О профессиональной реабилитации инвалидов». Так, предусматривались серьезные налоговые льготы для предприятий, использующих труд инвалидов: если 30% работников составляли трудоспособные инвалиды, то налог сокращался на 50%, и предприятие полностью освобождалось от налогов„.если этот показатель достигал 50%. Этот Закон, по мнению экспертов, реализовывался на практике.

Долгое время не удавалось создать систему, подобную действию названного закона. Появился Указ Президента Российской федерации «О меЬах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов» от 25 марта 1993 г. В нем давались указа-

91

ния министерствам труда и социальной защиты в трехмесячш срок разработать рекомендации. Но только в мае 1995 г. Минтруа приняло постановление, утверждающее квотирование мест на пред приятии, в учреждениях для лиц, особо нуждающихся в социата ной защите. Однако надежного правового механизма по-прежнем не было. Налоговое законодательство и рыночные отношения сво дили на нет действия подобных нормативных актов. ^ _

Появление Федерального закона «О социальной защите инвалиЦ дов в Российской Федерации», подписанного Президентом в 1995 щ обозначило качественный сдвиг в этом вопросе. Видимо, этот про| рыв не был свободен от предвыборной конъюнктуры, но в любо»! случае важно, что он наметился. Закон стал социально-правовое основой для развертывания комплексной социальной работы с ин| валидами. В нем определяются понятия «инвалид», «ограничение жизнедеятельности» (статья 1), «социальная защита инвалидов^ (статья 2), «медико-социальная экспертиза» (статьи 7, 8), «реаби-| литация инвалидов» (статьи 9—12), «обеспечение жизнедеятельно-! сти инвалидов» (статьи 13—32).

Правительством Российской Федерации, государственными органами субъектов Федерации начата работа по нормативному и ор-, ганизационному обеспечению реализации норм Закона. Например,! .распоряжение Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 210-I* «О координации деятельности в сфере реабилитации инвалидов» призвано создать организационный механизм действия важнейший норм Закона. Постановлением правительства г. Москвы внесены изменения в Положение о порядке уплаты страховых взносов в Фе-| деральный и Московский городской фонд обязательного медицинского страхования. Пункт 16 Положения теперь выглядит так: «от| уплаты взносов на обязательное медицинское страхование с| 01.02.96г. освобождаются общественные организации инвалидов,! находящиеся в собственности этих организаций предприятия, обь-1 единения, учреждения, созданные для осуществления их уставных | целей». : |

Парламентариями и субъектами Федерации с правом делегиро-1 ванного законодательства (правительства, администрации субъектов | Федерации) проведена законотворческая работа, поддерживающая 1 социальную работу с детьми и семьей. Рыночные отношения слома-1 ли прежнюю систему помощи семье. Потребовались серьезные со- | циально-правовые компенсационные механизмы. Была принята Дек-1

92

ларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей в Российской Федерации. Важным явилось, например, постановление о контроле органов образования над приватизацией и обменом жилья семьями, имеющими несовершеннолетних детей. С 1992 г., после начала приватизации жилья стали поступать сигналы, что в результате приватизации немало детей оказалось бездомными.

Меры, предусмотренные рядом нормативных актов, не компенсировали рост цен, положение большинства семей резко ухудшилось. В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О дополнительных мерах по охране материнства и детства» (от 4 апреля 1992 г.), где подтверждались и расширялись права беременных женщин и маленьких детей: продолжительность отпуска по беременности и родам определялась в 70 календарных дней до родов и в 70 календарных дней после родов. В случае осложненных родов отпуск увеличивается до 86 календарных дней, при рождении 2 детей или более — до 110 календарных дней.

Затем был принят Указ Президента Российской Федерации «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 5 мая 1992 г. Он предусматривает для таких семей скидку в размере не ниже 30% установленной оплаты за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией или от стоимости топлива; бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецептам врачей для детей до 6 лет; бесплатный проезд на внутригородском транспорте; бесплатное питание для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отношений; бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе; один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок.

Указ от 5 мая 1992 г. (№ 143) предусматривает также льготы при выделении садово-огородных участков не менее 0,15 га на семью, содействие в получении льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья и еще некоторые социальные права. 10 декабря 1993 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании систему государственных социальных пособий и компен-

93

сационных выплат семьям, имеющим детей, и повышение их рг меров»(№ 2122).

Все эти меры не решали задачи компенсации в связи с удорожа| нием товаров и услуг детского и общего ассортимента и символиче| ским размером пособий. К тому же далеко не во всех субъектах Фе| дерации этот Указ выполнялся. |

В Указе Правительству Российской Федерации поручено д<| 1 июля 1994 г. разработать проект законодательного акта, определяв ющего систему государственных пособий семьям, имеющим детейц 26 апреля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»! устанавливающий единую систему государственных пособий д]Щ материальной поддержки материнства, отцовства, детства. Были не"| сколько увеличены (примерно на 10%) размеры выплат по ряду по| собий. Депутаты 1Ьсдумы добились увеличения единовременного пособия при рождении ребенка в 2 раза (с 5-кратного, как было г законопроекте, до 10-кратного). Но в целом размеры пособий ш достигли размеров пособий, установленных ранее постановлением! Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по улучшению по-S ложения женщин, охране материнства и детства, укреплений семьи» (от 10 апреля 1990 г.). 1

В дальнейшем законодатели и Правительство Российской Феде^ рации не раз будут возвращаться к данному вопросу 4 сентября! 1995 г. Правительство России утвердило Положение о порядке'! назначения и выплаты государственных пособий гражданам, име-| ющим детей (№ 883). Госдума приняла Федеральный закон «О го-| сударственных пособиях гражданам, имеющим детей». 27 янва-| ря 1996 г. Правительство России утвердило изменения и дополнения! в своем сентябрьском Положении. В частности, в качестве допол-^ нительной реакции на трудное положение детей и семьи повышен размер единовременного пособия при рождении ребенка с 10-кратной минимальной заработной платы до 15-кратной, также в 2 раза повышены некоторые другие пособия.

В отношении детства, материнства, отцовства, семьи начинают складываться законодательные и организационные механизмы реализации социальных прав. Немалое значение будут иметь Национальный план действий в интересах детей и Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года, вводимые Указом Пре

94

зидента. В данном плане предусмотрены следующие направления:

укрепление правовой защиты детства, поддержка семьи как естественной среды жизнеобеспечения детей, улучшение питания детей, обеспечение воспитания, образования и развития детей, поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах. Предусмотрено приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Конвенцией ООН о правах ребенка. Конституцией Российской Федерации, усиление защиты личных и имущественных прав детей и подростков с учетом изменений социально-экономических условий и отношений собственности.

В этом документе дан реалистичный анализ демографической, социально-экономической, криминогенной ситуации, сделан вывод о необходимости принятия экстренных мер, в том числе создание ювенальной юстиции, специальных составов судов по делам семьи и несовершеннолетних, обеспечение правовых гарантий несовершеннолетних в условиях вынужденной миграции, образование системы социального обслуживания семьи-и детей, квотирование рабочих мест для несовершеннолетних с предоставлением налоговых льгот и компенсационных выплат, более строгий контроль за выполнением трудового законодательства и ответственность за детский травматизм, создание правовой базы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, установление повышенной уголовной ответственности за привлечение несовершеннолетних к изготовлению, торговле или рекламированию продукции порнографического содержания, к занятиям проституцией, употреблению наркотиков, алкоголя; защита прав детей при разводах и др.

Правительство Российской Федерации в целях координации действий различных субъектов приняло постановление от 13 января 1996 г. № 28 «О плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1996—1997 гг.».

Государство, определенное в Конституции как «социальное», в силу поспешного разрушения преемственности с социалистическими достижениями и расхождения рыночных и социальных приоритетов оказалось как бы только в начале большого пути. Этот путь начат как движение к социальному правовому государству. Последнее утверждение справедливо и по отношению к правовой базе социальной работы с мигрантами, беженцами, вынужденными переселенцами, с оезработными. Необходимо усилить социальные

95

аспекты трудовых отношений, социальную поддержку молодеа студентов, систему образования и здравоохранения. Совсем не:

чительны шаги по снижению остроты жилищной проблемы. трудном пути к правовому социальному государству необходв принять еще немало правовых нормативных актов, организацщ ных и финансовых мер. Но для социального работника в конеч) счете создается правовое поле, позволяющее реализовывать на щ тике ряд основных направлений профессиональной деятельное

УЧЕБНЫЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ:

1. Какое значение имеет государственно-правовая доддержка, социальной работы?

2. Какие правовые нормативные акты по вопросам социальной ] боты приняты в 90-е годы?

3. Какое содержание вкладывается в понятие «социальное госу ство»?

4. В чем особенности Федерального закона «О социальной за1 инвалидов»?

5. Каково основное содержание Национального плана действий! интересах детей? |

6. Сделайте подборку правовых нормативных актов (законов, под законных актов, принятых в центре и на местах) по проблем! пенсионного обеспечения.

7. Проанализируйте развитие социального законодательства, per лирующего социальные аспекты трудовых отношений.

8. Какие правовые нормативные акты по социальной поддеря молодежи и студентов приняты в 90-е годы?

9. Покажите сферы совпадения и различия между содержанием < циального права и социальной работы.

10. Сделайте подборку правовых нормативных актов по проблема медико-социальной работы.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА!

.I

1. Конституция Российской Федерации.— М., 1993. |

2. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ»| // Российская газета. — 1995. — 3 дек,

96

3. Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (Национальный план действий в интересах детей) // Российская газета. — 1995. — 21 сент.

4. Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // Собрание Законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 33. — Ст. 3340.

5. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» //Собрание Законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 32. — Ст. 3198.

6. Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» // Российская газета.—1993. — 18 авг.

7. Федеральная миграционная программа // Собрание Законодательства Российской Федерации. — 1994. — №18.

8. Белая книга детства и образования в России. — М., 1995.

9. Малеина М.Н. Человек и медицина в современном праве: Теоретическое и практическое пособие,— М., 1995.

10. Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения.— М., 1995.