45 Вопрос

Консолидация и правила ее проведения

Понятие консолидации и ее признаки

Консолидация — это второй по сложности вид систематизации после кодификации. Как уже отмечалось, предметом научного иссле­дования консолидация стала недавно. И тому есть веские причины.

Ускорение социальной жизни делает кодификацию не вполне 325 пригодной для эффективного регулирования постоянно меняющих­ся общественных отношений. Получается, чтобы кодекс, созданный с такими большими временными, материальными и человеческими за­тратами, просуществовал достаточно долго, в нем следует закреплять лишь самые общие положения. Но в таком случае его неизбежно при­дется сопровождать более детализированными законами. Вот почему практика вышла на усредненный вариант: консолидацию юридиче­ских документов.

На сегодняшний день существует большой разброс мнений по во­просу о природе консолидации. Одни ученые (А.С. Шебанов, Д.А. Ке­римов и др.) полагают, что консолидация является разновидностью инкорпорации. Другие исследователи (А.А. Ушаков, Н.Н. Захарова, А.С. Пиголкин и др.) считают, что она представляет самостоятельный вид систематизации. С точки зрения третьих (В.Н. Карташов), это разновидность правотворческой деятельности.

Не меньше разногласий между российскими учеными и по поводу понятия консолидации:

ее результатом являются сборники законодательства, которые но­сят неофициальный характер (В.В. Лазарев, Н.Л. Гранат);

в ее процессе создается единый укрупненный акт (А.С. Пиголкин, В.Н. Карташов).

Несколько иное понимание консолидации существует за рубе­жом. Так, в Европейском союзе консолидацией считают включение множества законов со всеми изменениями и последующими доработ­ками в единый закон, который не имеет формальной ценности, по­скольку каждый консолидированный акт содержит перечень всех юридических актов со всеми их реквизитами¹. Получается нечто близкое к официальной инкорпорации.

Все же консолидация очень близко стоит к кодификации и поэто­му имеет прежде всего правотворческий характер, хотя в результате ее проведения достигается большой эффект и по систематизации юридических документов.

Консолидация — это объединение множества правовых актов по одному или нескольким смежным вопросам в один новый правовой акт.

Примером консолидированного нормативного акта является За­кон «О ветеранах», объединяющий несколько сотен нормативных ак­тов, устанавливавших социальные льготы для этой категории граждан.

Авторы Закона выстроили материал по очень простой схеме: опреде­лили виды ветеранов и перечислили меры социальной поддержки от­носительного каждого вида. Закон был сделан достаточно быстро и су­щественно облегчил ветеранам пользование нормами права.

В последнее время в России граница между кодификацией и кон­солидацией стала размываться. Порой законодатель называет закон кодексом, но на поверку это чисто консолидированный акт. В качестве примера можно привести Водный кодекс Российской Федерации, где множество актов по вопросам водопользования механически расстав­лено по следующей схеме: собственность на водные объекты, управле­ние в области их использования и охраны, использование водных объ­ектов и разрешение споров. Тот факт, что в нем выделены общая и осо­бенная части, дела не меняет. Конечно, нельзя делать из этого трагедию. Просто это лишний раз заставляет пересмотреть возможно­сти кодификации.

Технико-юридические правила консолидации

Они довольно специфичны и отражают прежде всего ее юридиче­скую природу как преимущественно разновидности правотворческой деятельности:

1. консолидации подлежат не только нормативные акты, но и ак­ты толкования (в частности, постановления судов высших инстан­ций), а также правоприменительные акты (обзоры судебной прак­тики);

2. в консолидированном акте могут быть объединены акты не только одного уровня, но и относящиеся к разным источникам права. Так, в Законе «О ветеранах» были объединены льготы, установлен­ные различными видами нормативных актов, но имеющие федераль­ный источник финансирования. Правда, возникает множество вопро­сов в связи с утратой юридической силы актов, вошедших в укрупнен­ный акт. Они вполне разрешимы, но уже по правилам юридической техники, касающейся опубликования и вступления в силу норматив­ных актов;

3. консолидация осуществляется в отношении быстро меняю­щихся сфер общественной жизни: там, где жизнь требует незамедли­тельного совершенствования норм права, их уточнения, изменения, отмены (сфера образования, информационных технологий и т.п.);

4. юридические документы, ставшие объектом консолидации как минимум должны регулировать вопросы, носящие смежный харак­тер. Жесткое требование об их однородности, как при кодификации, здесь не выдвигается;

5. консолидированный акт в отличие от кодифицированного но- 327 вые правовые предписания не устанавливает. Содержание правовой регламентации остается прежним;

6. правовые предписания, перешедшие из объединяемых актов, размещаются в определенной последовательности. Схема их располо­жения — ноу-хау создателей консолидированного акта;

7. придание акту целостности требует также использования сле­дующих правотворческих правил:

логических (устранение устаревших положений, противоречий, дублирования, неоправданных длиннот; близкие по содержанию нор­мы объединяются в одну статью, пункт и т.п.);

языковых (текст проверяется на унифицированность терминоло­гии, стиля и др.);

8. консолидированный акт приобретает собственные реквизиты, соответственно прежние акты утрачивают не только свои реквизиты, но и юридическую силу;

9. консолидация в основном носит официальный характер. Ко­нечно, нельзя отказать никому в составлении проекта нормативного акта или единого документа из множества регулирующих определен­ный круг вопросов, постановлений Верховного Суда РФ. Но это будет документ индивидуального пользования. Что касается обзоров судебной практики, то эти документы могут быть составлены любым лицом и будут относиться к неофициальной консолидации;

10. акты консолидации в основном обязательны для адресатов. О частных обзорах судебной практики этого сказать нельзя;

11. процесс консолидации должен состоять из двух частей:

• совершение всех инкорпорационных операций. Именно они обеспечивают добротную основу для создания консолидированного акта;

• совершение правотворческих операций, направленных на внешнюю обработку объединяемых правовых предписаний.

Проведенный анализ консолидации как вида систематизации по­зволяет сделать следующие выводы.

Консолидация занимает промежуточное положение между коди­фикацией и инкорпорацией, но тяготеет к первому виду систематиза­ции права. Т.Н. Радько предлагает ее называть частичной кодифика­цией, поскольку она по своему результату «не дотягивает» до объема и уровня кодекса'.

Сравнение двух рядом стоящих видов систематизации, каковыми являются кодификация и консолидация, с учетом нарастающих тем­пов социальной жизни заставляет признать, что будущее принадле­жит консолидации. Кодификация не всегда позволяет своевременно отражать социальные изменения.