Раздел VI Законность и дисциплина в государственном управлении Глава 20 Административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды административно-правовых режимов

Понятие «правовой режим»[1] все больше утверждается как в сфере юридической науки, так и в законодательстве. Исследование этого понятия дает возможность выяснить специфику правового регулирования определенного объекта или вида деятельности. Кроме того, это позволяет судить о многомерности, многогранности и объемности права как институционного образования, а также рассматривать его в динамике, функционировании.

В наиболее обшей форме понятие «правовой режим» определяется как порядок регулирования, комплекс правовых способов, кото-

>>> 276 >>>

рые характеризуют особое объединение взаимодействующих разрешений, запретов, а также положительных обязательств, что создает особую направленность регулирования.

Каждой отрасли права свойствен свой специфический режим регулирования, чем и обусловливается юридическая особенность определенной отрасли.

Своеобразность административно-правового режима проявляется в особом порядке возникновения и формулирования содержания прав и обязанностей участников административно-правовых отношений и их осуществления, наличии специфических санкций, особых способах их реализации, а также в действии единых принципов, общих положений, которые распространяются изданную совокупность правовых норм.

Административно-правовой режим — это определенное объединение административно-правовых способов регулирования, которое проявляется в централизованном порядке, императивном методе правового влияния и юридическом неравенстве субъектов правоотношений.

К числу основных элементов административно-правового режима относятся:

1) метод правового регулирования, который в административном праве основывается на централизованном способе и императивном типе регулирования и выражается в юридическом неравенстве субъектов правоотношений;

2) особые административно-правовые способы установления и формы возникновения прав и обязанностей, способов юридического воздействия, защиты прав, процедурно-процессуальных формы и т.п., к которым следует отнести акты, жалобы, служебную или функциональную подчиненность, контроль или надзор, административное принуждение, протоколы, постановления, ходатайства, административную ответственность и др.;

3) принципы, общие положения административного права, такие как участие граждан в управлении государственными делами; обеспечение и защита прав и свобод человека, интересов государства; осуществление органами власти своих полномочий в пределах, установленных Конституцией и законами Украины; подотчетность, подконтрольность, ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц перед обществом за свою деятельность и др.;

4) особенность административного законодательства, которое характеризуется наличием большого количества правовых норм, ре-

>>> 277 >>>

гулирующих значительный объем разнообразных социальных отношений, связанных с государственным управлением;

5) наличие наряду с общеотраслевым правовым режимом внутриотраслевых правовых режимов: режима секретности, таможенного режима, режима государственной границы, режима свободных экономических зон, режима осуществления определенных видов предпринимательской деятельности, паспортного режима и др.

Административно-правовые режимы обеспечивают функционирование не только отраслевых институтов административного права, таких как государственная служба, административная ответственность, но и многих институтов иных отраслей или межотраслевых институтов, например, права собственности, предпринимательства и др.

Правовые режимы классифицируют по масштабу свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав; по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций; по времени и территории их действия; по отдельным объектам; по видами деятельности и т. п.

По масштабу свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав выделяют льготные и ограничивающие режимы. Первые предоставляют гражданам и организациям дополнительные права и свободы или льготы при осуществлении ими определенных прав или свобод, например, льготы для участников боевых действий. Вторые, наоборот, вводят особые правила использования гражданами и организациями своих прав и свобод или устанавливают запрет на осуществление ими определенных прав и свобод, например, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности.

По глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций различают обычные и чрезвычайные режимы. Первые не изменяют конституционный статус граждан и организаций; вторые существенно ущемляют их права и свободы, вводят особый порядок осуществления отдельных видов конституционных прав и свобод.

По времени действия выделяют постоянные (паспортный режим) или кратковременные, ситуационные (чрезвычайное положение) режимы.

По территории действия различают режимы, которые действуют на всей территории Украины или в отдельных ее регионах или местностях (режим пограничной зоны).

По отдельным объектам выделяют режимы заповедников, огнестрельного оружия, ядов и др.

>>> 278 >>>

По видам деятельности различают режимы оперативно-розыскной деятельности, отдельных видов предпринимательской деятельности и др.

Основания правовых режимов устанавливаются законами Украины: от 27 февраля 1991 г. «О правовом режиме территории, которая подверглась радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы»[2], от 13 октября 1992 г. «Об общих основаниях создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон»[3], от 16 марта 2000 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения»[4], от4 ноября 1991 г. «О государственной границе Украины»[5], от 16 мая 1995 г. «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины»[6] и подзаконными нормативно-правовыми актами, например, постановлением Кабинета Министров Украины от 12 мая 1994 г. «О пограничной полосе»[7] и др.

По юридической природе среди правовых актов, регулирующих правовые режимы, выделяют правоустанавливающие, которые содержат первичные «режимные» нормы, и правоприменительные акты. Например, на основании п.21 ст. 106 Конституции и Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» Президент Украины принимает в случае необходимости решение о введении в Украине или в отдельных ее местностях режима чрезвычайного положения, в котором устанавливаются определенные правила, а местный орган исполнительной власти (областная государственная администрация), руководствуясь этим актом, вводит комендантский час.

В создании и осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, большое значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает деятельность органов исполнительной власти (их должностных лиц), которые должны обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и юридических лиц обязанностей.

Организационная инфраструктура обеспечивает реализацию установленных режимных правил. Это специальные режимные органы, которые образуются с учетом содержания и особенностей того или иного

>>> 279 >>>

административно-правового режима (пограничные войска, таможенные органы, временные администрации и др.) и комплектуются специально подготовленным личным составом, обеспечиваются необходимыми финансовыми и материально-техническими ресурсами.

Все специальные административно-правовые режимы имеют две взаимосвязанные стороны: содержательную и формальную. Содержательную сторону образуют причины и цель введения режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ними действия. Формальная (юридическая) сторона содержит такие элементы: кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим; процедура его введения, осуществления, отмены; система «режимных» обязанностей и прав. Большинство специальных режимов, как правило, ущемляют права граждан. Тем не менее такие ограничения должны быть не чрезмерными и устанавливаться только законами. В Конституции Украины предусмотрено, что исключительно законами Украины определяются правовые режимы собственности, государственной границы, военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации и другие виды специальных правовых режимов.