Раздел III Функции, формы и методы государственного управления

Глава 12 Формы государственного управления

§ 1. Понятие форм государственного управления

Форма управления — это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами исполнительной власти для решения поставленных перед ними задач.

Термин «форма» означает вид, любое внешнее проявление определенного содержания. Если функции управления раскрывают основные направления целенаправленного влияния субъектов управления на объекты управления, то формы управления — это пути осуществления такого целенаправленного влияния, т. е. формы управления показывают, как практично осуществляется управленческая деятельность.

Процесс реализации задач и функций находит свое юридическое проявление в соответствующих формах. Формы управленческой деятельности определяются характером отношений в сфере управления. Они складываются в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Управленческая деятельность вызывает различные последствия: одни действия влекут юридические последствия, другие — нет.

Формы управленческой деятельности прямо или опосредованно обусловлены теми юридическими предписаниями, с помощью которых государство регулирует деятельность исполнительной власти. Они (формы) закрепляются в Конституции Украины (ст. 117), законах, положениях, стандартах. Органы исполнительной власти выбирают те формы, которые являются при данных конкретных условиях наиболее оправданными и эффективными. Это означает, что в процессе управленческой деятельности соответствующие органы исполнительной власти (должностные лица) на основе действующего законодательства самостоятельно устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) по вопросам, которые отнесены к их компетенции. Во время практического выполнения задач, возложенных на аппарат управления, они реализуют распорядительные полномочия, содержанием которых являются выполнение требований закона и организация применения правовых норм, а в предусмотренных законом случаях осуществляют административную юрисдикцию. Эта деятельность органов управления связана с изданием правовых актов, которые влекут за собой определенные юридические последствия, т. е. ведут к выполнению, изменению или прекращению административных правоотношений между субъектом и объектом управления, и являются правовыми формами.

Осуществление исполнительной власти в правовой форме — выражение того, что полномочия, которыми наделены управленческие органы, носят государственно-властный характер с точно определенным способом их воплощения в жизнь путем издания юридических актов.

Но значительная часть деятельности исполнительной власти не воплощается в правовую форму, не связана с изданием правовых актов и осуществлением юридически значимых действий, т. е. не порождает, не изменяет и не прекращает административных правоотношений. Эта часть деятельности исполнительной власти является не правовой, а организационной формой, которая непосредственно не вызывает юридических последствий (проведение совещаний, инструктирование, контроль, подбор кадров и т. п.). Неправовые формы, как правило, являются основанием для последующего осуществления исполнительной властью действий юридического характера.

Неправовые формы осуществления исполнительной власти также могут возникать после правовых форм. Неправовые формы управленческой деятельности связаны с правом, но в общем виде являются опосредованными. Их осуществление базируется на правовой основе путем установления общей процедуры, в них также определяются полномочия субъектов управления на их осуществление. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией органа исполнительной власти и его государственно-властными полномочиями. Соответствующий орган исполнительной власти реализует свою компетенцию путем не только издания юридических актов, но и проведения различного рода организационных мероприятий и осуществления материально-технических действий.

Действия органов исполнительной власти (их должностных лиц) осуществляются в пределах их компетенции и являются формами управления. Эти формы управленческой деятельности также подразделяются на правовые и неправовые.