Раздел V Административно-процессуальное право

Глава 16 Административно-процессуальная деятельность

§ 1. Административный процесс: содержание и общие черты

Исполнительно-распорядительная деятельность административных органов играет довольно большую роль в жизни общества, опосредует порядок решения большого количества индивидуально-конкретных дел органами государственного управления, администрацией предприятий, учреждений, организаций. В значительной мере эти дела затрагивают интересы граждан, нередко независимо от их желания. Оформляя купленный автомобиль, получая необходимую справку, совершив административное правонарушение, граждане вступают в административно-процессуальные отношения, урегулированные нормами административно-процессуального права, которые направлены на правильное и оптимальное решение конкретного административного дела. Эти нормы позволяют реализовать на практике требования материально-правовых норм.

Понятие «административный процесс» в административно-правовой науке принято рассматривать в широком и узком значениях. В широком значении административный процесс — это установленный законом порядок рассмотрения и решения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления, судами (общей юрисдикции или специально созданными) или специально уполномоченными на то органами (должностными лицами). В узком значении административный процесс рассматривается как производство по делам об административных правонарушениях и применении к правонарушителям административных взысканий. Иногда понятие административного процесса в узком значении толкуют не только как рассмотрение дел об административных правонарушениях и применении административных взысканий к виновным, но и как рассмотрение дел с применением мер административного принуждения.

Административный процесс является видом юридического процесса и имеет все присущие последнему признаки.

Прежде всего административный процесс осуществляется только уполномоченными на то субъектами. Законодателем четко регламентирована компетенция государственных органов, ихдолжностных лиц, органов правосудия и некоторых других органов по решению индивидуально-конкретных дел в ходе административно-процессуальной деятельности.

Упорядоченность административного процесса обусловливается наличием четкой системы действий по проведению операций с предписаниями норм права. Очевидно, что бездействий по выбору и анализу предписаний правовых норм, без выяснения их содержания невозможны решение задач процесса и достижение его цели.

Процесс рассмотрения конкретного административного дела немыслим без промежуточного и конечного закрепления определенных фактов, которые играют роль своеобразных ступенек на пути к установлению юридических последствий. Только после их закрепления в соответствующих процессуальных документах такие факты становятся юридическими.

Урегулирование процессуальных действий субъектов административного процесса является залогом того, что конечный результат будет достигнут, а отсутствие надлежащей процессуальной регламентации означает по сути неуправляемость их действий, ставит под сомнение достижение реальной цели процесса.

Рассмотрение административного дела (в большей мере это касается дел, которые носят спорный характер) невозможно представить без установления определенных фактических данных и конкретных обстоятельств. Не случайно в ст. 245 КоАП законодатель прямо ориентирует на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении. Трудно представить решение этой задачи без использования разнообразных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в числе участников дел об административных правонарушениях выделяется такая процессуальная фигура, как эксперт, т. е. лицо, которое владеет специальными знаниями в определенной области человеческой деятельности.

И, наконец, важнейшим обстоятельством, которое характеризует административный процесс, следует признать то, что административно-процессуальная деятельность всегда основывается на праве, связана с реализацией материальных норм административного права, а в некоторых случаях — и норм других отраслей права, например, при реализации отдельных норм такой сравнительно молодой отрасли права, как предпринимательское право, касающихся государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Административный процесс имеет и определенные особенности, которые позволяют отмежевать его от других видов юридического процесса, в частности уголовного и гражданского.

Административный процесс, как правило, связан с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государства, тогда как уголовный и гражданский процессы регламентируют деятельность по отправлению правосудия по уголовным и гражданским делам. Тем не менее это не означает, что административный процесс не связан с правосудием. Одна из форм его осуществления, а именно — рассмотрение судами определенных категорий дел об административных правонарушениях, является не чем иным, как правосудием по административным делам.

Будучи урегулированной административно-процессуальными нормами частью управленческой деятельности, административный процесс имеет присущие только ему содержание, динамичность и взаимосвязь с нормами административного материального права, а также с нормами других материальных отраслей права (финансового, земельного, экологического и др.).

Специфическими являются цель и задачи административного процесса.

Цель административного процесса — это заранее запланированные результаты, достижение которых возможно с помощью соответствующих средств и способов. В свою очередь, задачи этого процесса выражают собой понятие, которое отображает необходимость для субъекта осуществить определенные действия, направленные на достижение цели процесса. Таким образом, цель процесса определяет наличие комплекса соответствующих задач, решение которых и позволяет достичь намеченную цель.

Важнейшей целью административного процесса является надлежащее, основанное на неуклонном соблюдении законов регулирование деятельности всех субъектов процесса на всех его стадиях и этапах.

Наряду с реализацией правоприменительных функций административный процесс в значительной мере связан с правотворческой деятельностью компетентных государственных органов, регулирует порядок принятия соответствующих подзаконных актов.

Специфику административного процесса отображает и его структура, включающая в себя стройную систему процессуальных действий, которые имеют как юрисдикционный, так и неюрисдикционный характер.

Субъектами административного процесса выступают государственные органы, администрация государственных предприятий, учреждений и организаций, должностные лица государственных органов, органы местного самоуправления и их должностные лица, объединения граждан, их органы и должностные лица, собственники, их представители и уполномоченные, граждане Украины, иностранные граждане и лица без гражданства.

Особое место среди субъектов административного процесса занимают суды (судьи) и органы прокуратуры.

Понятие «субъект процесса» является более широким, чем понятие «участник процесса».

Участники процесса — это граждане, иные лица, коллективы граждан и организаций в лице их представителей, наделенные правами и несущие определенные обязанности, которые позволяют им принимать участие в рассмотрении административного дела с целью защиты своих прав и законных интересов или прав и законных интересов лиц, которых они представляют, а также оказывать содействие осуществлению административного процесса.

Понятие субъектов процесса включает в себя участников процесса, а также лиц и органы, которые действуют с целью ведения процесса и способны на государственно-властных основаниях принимать решение по делу последних.

Выяснению сущности административного процесса в значительной мере способствует анализ его принципов, т.е. исходных, основополагающих идей, в соответствии с которыми осуществляется административно-процессуальная деятельность.

Принцип законности представляет собой важнейший принцип административного процесса и характеризуется как режим соответствия общественных отношений, возникающих в этой сфере, законам и подзаконным актам государства, как режим атмосферы взаимодействия и взаимоотношений государства и граждан.

Реализация принципа законности в административно-процессуальной сфере опирается на ряд условий, к которым следует отнести единство законности, верховенство права, гарантированность прав и свобод граждан, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, неотвратимость наказания за нарушение закона.

Принцип правового равенства базируется на конституционных положениях о равенстве граждан перед законом. Согласно ст. 24 Конституции Украины граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед законом. Не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, местожительства, по языковым или другим признакам.

Приведенное в полной мере касается и других субъектов административного процесса, т. е. требования закона одинаково распространяются на все без исключения государственные органы и их должностных лиц, которые осуществляют административно-процессуальную деятельность. Свое конкретное воплощение принцип правового равенства находит в формировании правового статуса субъектов административного процесса.

Принцип охраны интересов личности и государства. Важнейшей задачей деятельности государственных органов является охрана конституционного строя нашего государства, установленного порядка управления, государственного и общественного порядка. Эта задача реализуется с целью охраны интересов государства, однако при этом в демократическом, правовом обществе обеспечение охраны интересов государства служит основанием соблюдения интересов всех законопослушных членов этого общества. Вот почему обеспечение охраны интересов государства тесно связано с обеспечением охраны интересов личности вообще и граждан государства в частности. Здесь наличествует обратная связь. Охрана интересов личности, гражданина — важнейший фактор стабильности гражданского общества и, следовательно, надлежащего функционирования государственного аппарата и государства в целом.

Принцип официальности административного процесса выражается в закреплении обязанности государственных органов, их должностных лиц осуществлять рассмотрение и разрешение индивидуально-конкретных дел и связанные с этим действия (сбор необходимых материалов и доказательств) от имени государства и, как правило, за государственный счет.

Принцип объективной истины направлен на полное исключение из процесса проявлений субъективизма, односторонности в анализе действий субъектов процесса, призван обеспечить установление и оценку реальных фактов, которые имеют значение для принятия обоснованного решения по конкретному административному делу. Не случайно, например, законодатель в качестве важнейшей задачи по делам об административных правонарушениях закрепил необходимость своевременного, всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств каждого дела, решения его в точном соответствии с законодательством. С такого рода необходимостью законодатель связывает оценку исследуемых в ходе рассмотрения дела доказательств.

Принцип гласности. Воплощение в жизнь этого принципа обусловлено необходимостью широкой осведомленности общества о деятельности государственных органов, их должностных лиц по осуществлению административно-процессуальных функций. Наряду с правом граждан на получение информации о деятельности органов государства, закрепленным в ст. 43 Закона Украины от 2 октября 1992 г. «Об информации»[1], законодатель прямо обязывает соответствующие органы сообщать гражданам о принятых ими решениях. Так, ст. 14 Закона Украины «Об объединениях граждан» указывает на необходимость для легализирующего органа сообщать об официальном признании объединения граждан в средствах массовой информации. Отдельные правительственные постановления практически полностью посвящены вопросам информирования граждан[2].

Принцип осуществления процесса на государственном языке и обеспечения права пользоваться родным языком отображает важнейший аспект деятельности всех государственных органов, их должностных лиц — уважение национального достоинства всех граждан Украины. Рассмотрение конкретных дел ведется на государственном языке Украины, тем не менее гражданин, который не владеет украинским языком, может принимать участие в процессе, пользуясь своим родным языком. При этом ему в полной мере обеспечиваются получение всей необходимой информации и возможность донести собственную информацию до сведения органа или должностного лица, рассматривающего конкретное административное дело. На это направлено участие в процессе такой процессуальной фигуры, как переводчик.

Принцип презумпции невиновности и правомерности действий граждан. Соблюдение этого принципа может служить основной предпосылкой для хода и результатов юрисдикционного административного процесса. Важнейшие черты презумпции невиновности граждан заключаются в том, что они отображают объективное правовое положение, которое выражает позицию государства о виновности лица или правомерности его действий, а не позицию конкретных субъектов процесса. Доказательство невиновности или правомерности действий лица является их правом, а не обязанностью. Лицо считается невиновным в совершении административного правонарушения или его действия считаются правомерными, пока виновность лица или неправомерность его действий не будет доказана в установленном законом порядке, а само постановление или решение по конкретному делу не должно основываться на предположениях.

Принцип быстроты и экономичности процесса обусловлен оперативностью исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Определение конкретных, сравнительно небольших сроков рассмотрения и решения административного дела служит фактором, который, с одной стороны, исключает промедление, а с другой — позволяет упорядочить движение дел, ввести процесс в определенные временные рамки. По сравнению с уголовным и гражданским процессами ведение большинства административных дел с материальной точки зрения является менее обременительным для государства. Однако это не означает, что определенные финансовые затраты и организационные трудности должны стать преградой надлежащему ведению процесса, обеспечению защиты прав и законных интересов граждан.

Принцип самостоятельности в принятии решений прежде всего исключает любое вмешательство других органов и должностных лиц в административно-процессуальную деятельность субъектов, уполномоченных вести процесс. Кроме того, это дает возможность повысить ответственность за принятие решений, содействует их законности и обоснованности. Неуклонное проведение в жизнь этого принципа не позволяет органу или должностному лицу перекладывать обязанности по решению дела, которые входят в их компетенцию, на низшие инстанции.

Следует отметить, что воплощение в жизнь названных принципов административного процесса возможно с помощью специально установленных для этого процессуальных способов и средств. Они составляют активную характеристику административно-процессуальной деятельности, образуют ее организационную основу и выступают своеобразным процессуальным инструментарием.

Таким образом, административный процесс — это урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность исполнительно-распорядительных органов государства, их должностных лиц, других уполномоченных на то субъектов, направленная на реализацию норм административного материального права, а также материально-правовых норм других отраслей права в ходе рассмотрения индивидуально-конкретных дел.