Тема 14

Производство по делам, возникающим из публичных

правоотношений

Методические рекомендации

При изучении указанной темы необходимо исходить из того об­щего положения, что проблема защиты против действий (бездейс­твия) органов государства, в том числе законодательных (предста­вительных) органов, органов исполнительной власти, конкретных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в результате которых нарушаются права и свободы, ущемляются интересы граждан и организаций, существует во всех странах. Ме­ханизмы решения этой проблемы различны, но в основном они связаны с судебной защитой. В этом отношении Российская Фе­дерация не является исключением. Необходимо привести содержа­ние ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Рассматривая дела по конкретным жалобам на действия (без­действие) и решения соответствующих органов и лиц по заяв­лениям о признании недействующими нормативных актов, суд одновременно выполняет контрольную функцию по отношению к органам иных ветвей власти. Это согласуется с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью, взаимным контролем.

Следует отметить, что судебная зашита прав и свобод граждани­на, человека, будучи наиболее эффективной и цивилизованной, до сравнительно недавнего времена была значительно ограничена.

На примерах таких законодательных актов, как Основы законо­дательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых 23 октября 1980 г., Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июля 1984 г., Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд непра­вомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного у правления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"» от 15 ноября 1995 г., Закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации от 6 декабря 1994 г. целесообразно проследить, каким образом происходило расширение возможностей судебной зашиты прав и свобод граждан.

Далее следует перейти к изучению современного состояния за­конодательства, относящегося к регулированию судебной защиты прав против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнительных, должностных лиц. госу­дарственных и муниципальных служащих. Для этого необходимо уяснить, какова правовая природа судебных дел рассматриваемой категории. Прежде всего обращает на себя внимание характер материально-правовых отношений, из которых возникает спор, требующий судебного разрешения. В любом случае эти отноше­ния всегда будут публично-правовыми, т.е. такими отношениями, в основе регулирования которых лежат нормы отраслей публич­ного права (государственного, административного, финансового, налогового, избирательного, экологического, земельного). В этих отношениях их субъекты неравноправны относительно друг дру­га. С одной стороны, выступает орган государства, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, наделен­ные властными полномочиями, а с другой — гражданин, орга­низация, которые такими полномочиями не обладают и обязаны выполнять либо не нарушать предписания первых, касающихся их лично. Однако такого рода предписания могут находиться в противоречии с законными правами и интересами граждан, организаций. На острие этого конфликта и возникает спор относительно правомерности решений и действий (бездействия) наделенной властными полномочиями стороны. Отсюда функция суда при рассмотрении такого рода дел заключается не в разрешении спора о праве, как в делах искового производства, а в осуществлении судебного контроля за законностью решений, действий (бездействия) властных структур. Только признав незаконность, недействительность этих решений и действий (бездействия), суд принимает меры к восстановлению нарушенных прав и свобод, в частности, возлагает на соответствующий орган государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обязанность устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его

свобод. Причем способы защиты нарушенных прав и свобод обусловлены компетенцией обязанного лица, а также содержанием конкретных публичных правоотношений, и отличны от

способов зашиты права, которые предусмотрены гражданским законодательством (ст. 12 ГК РФ).

Особенности публичных правоотношений оказывают существенное влияние на специфику судопроизводства по делам, воз­никающим из этих правоотношений.

Для выявления этой специфики целесообразно прежде всего проанализировать содержание гл. 23 ГПК РФ, обратив внимание нате процедурные категории, которые не свойственны исковому производству либо действуют со значительным отличием. Пре­жде всего это касается способа возбуждения дела; содержания заявления; лиц, участвующих в деле, их прав, обязанностей и от­ветственности за невыполнение этих обязанностей; особенности доказательственной деятельности со значительной активностью суда в этой деятельности; ограничения в реализации принципа диспозитивности — невозможность заключения мирового согла­шения, особый контроль со стороны суда за отказом от заявления; отсутствия права лица, не участвующего в деле, на подачу заявле­ния, если уже имеется вступившее в законную силу решение суда по тому же требованию и по тем же основаниям.

Следует обратить внимание и на то. что в рамках судопроиз­водства по делам, возникающим из публичных правоотношений, исключается возможность разрешения спора о частном пра­ве, подведомственном суду. Такая ситуация может возникнуть как при подаче заявления, так и при рассмотрении дела в суде. Необходимо иметь четкое представление о процессуальных последствиях установления наличия спора о праве при возбуждении дела и в последующих стадиях процесса.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из пуб­личных правоотношений, не применяются и правила заочного производства.

Помимо общих положений, касающихся особенностей порядка судебного рассмотрения и разрешения дел публично-правового характера, в законе (ст. 245 ГПК РФ) приведен перечень та­ких дел. Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку имеется ссылка на иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В то же время в ст. 254 ГПК РФ отсутствует указание на такие дела административно-правового характера, как дела по жалобам (заявлениям) на постановления об административных правонарушениях. Такое положение вызвано тем, что пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, установленном гл. 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако при этом следуй различать две правовые ситуации, первая, когда судья единолично применяет административное наказание за административное правонарушение, в случаях, предусмотренных Кодексом Российс­кой Федерации об административных правонарушениях. И вторая ситуация, когда судья по нормам ГПК, устанавливающим об правила гражданского судопроизводства и специальным нор Кодекса Российской Федерации об административных право; рушениях, рассматривает дела по пересмотру постановлений решений, принятых не судьей, а иным органом, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административ­ных правонарушениях (ст. 23.2-23.61, а также глава 30 КоАП РФ). Гражданский процесс возникает только при возникновении вто­рой правовой ситуации.

Изучая вопрос о подведомственности, следует также иметь в виду, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, мо­гут быть предметом рассмотрения не только судов обшей юрис­дикции, но и Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов. Распределение дел данной категории между названными судами осуществляется в соответствии с их компетенцией, уста­новленной федеральными законами (см., например, ст. 3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Феде­рации», ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Особого внимания требует анализ законодательства, регулирую­щего порядок рассмотрения дел, тех категорий, которые перечис­лены в ст. 254 ГПК РФ, а именно статей, входящих в гл. 24, 25, 26 ГПК РФ, поскольку помимо общих положений производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, каждая категория имеет свою внутреннею специфику по порядку и сро­кам подачи заявления, по субъектному составу, по определению подсудности, по срокам и процедуре рассмотрения заявлений су­дом, по содержанию решений и их реализации, по срокам касса­ционного обжалования решений.

В частности, такой спецификой обладает производство по делам пяте избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Для выявления этой специфики целесообразно провести классификации указанной категории по ряду оснований, в частности, в зависимости от характера подлежащего защите избирательного права (активного или нае­много), по субъекту судебной защиты: а) о защите субъективных прав конкретного участника избирательного процесса (конкретно­го гражданина, избирательного объединения, наблюдателя и т.д.); б) о защите неопределенного круга участников избирательного процесса (например, при оспаривании нормативного правово­го акта, принятого Центризбиркомом). В основу классификации и карательных дел может быть положен и такой признак, как стадии развития избирательного процесса (формирование изби­рательных округов, составление списка избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, проведение предвыборной агитации, проведение голосования и подсчета голосов, закрепление резуль­татов голосования). В поле зрения студента должны находиться такие вопросы, как порядок обращения в суд, подсудность дел о защите участников избирательного процесса, сроки обращения с заявлением и рассмотрения дела, сам порядок рассмотрения дела, возможность кассационной и надзорной проверки состоявшихся по делу судебных постановлений.

Для лучшего усвоения материала представляется целесообраз­ным после изучения специфики судебного рассмотрения дел, от­носящегося к каждой из категории публично-правового характе­ра, провести сравнительный анализ производства по всем из них, а также составить проект заявления в суд.