- •Часть I (Общая)
- •Глава 1
- •1.1. Общее понятие управления
- •1.2. Социальное управление и его виды
- •1.3. Государственное управление: понятие и основные черты
- •1.4. Исполнительная власть и ее соотношение с государственным управлением
- •Глава 2
- •2.1. Предмет административного права
- •2.2. Метод административно-правового регулирования
- •2.3. Функции и принципы административного права
- •2.4. Система административного права
- •2.5. Механизм административно-правового регулирования и его элементы
- •Глава 3
- •3.1. Понятие и признаки административно-правовых норм
- •3.2. Структура административно-правовой нормы
- •3.3. Виды административно-правовых норм
- •3.4. Реализация административно-правовых норм
- •3.5. Действие административно-правовых норм
- •3.6. Источники административного права
- •Глава 4
- •4.1. Понятие и основные признаки административно-правовых отношений
- •4.2. Элементы административно -правовых отношений
- •4.3. Виды административно-правовых отношений
- •Глава 5
- •Глава 6
- •6.1. Основы административно-правового статуса гражданина
- •6.2. Права и обязанности граждан в государственном управлении
- •6.3. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан
- •6.4. Роль обращений граждан в обеспечении законности
- •6.5. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 7
- •7.1. Понятие и основные признаки органа государственного управления (исполнительной власти)
- •7.2. Виды органов государственного управления (исполнительной власти)
- •7.3. Система органов государственного управления (исполнительной власти), правовые основы ее построения
- •7.4. Полномочия президента республики беларусь в сфере реализации исполнительной власти
- •7.5. Администрация президента республики беларусь
- •7.6. Совет министров республики беларусь - центральный орган исполнительной власти. Правовые основы его деятельности и полномочия
- •7.7. Система и основы правового положения республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных совету министров республики беларусь
- •7.8. Местные органы исполнительной власти
- •Глава 8
- •8.1. Понятие, принципы и виды государственной службы
- •8.2. Понятие и классификация государственных должностей
- •8.3. Понятие государственного служащего и основы его административно-правового статуса
- •8.4. Ограничения, связанные с государственной службой, гарантии государственным служащим
- •8.5. Классификация государственных служащих
- •8.6. Прохождение государственной службы
- •8.7. Стимулы деятельности государственных служащих
- •8.8. Прекращение государственной службы
- •Глава 9
- •9.1. Предприятия, учреждения и организации как субъекты административного права
- •9.2. Понятие, виды и основы правового статуса общественных объединений
- •9.3. Политические партии и профессиональные союзы в системе общественных объединений
- •9.4. Правовое положение религиозных объединений. Взаимоотношения религиозных организаций и государственных органов
- •Глава 10
- •10.1. Понятие и сущность административно-правовых форм
- •10.2. Классификация форм управленческой деятельности
- •10.3. Правотворческая (нормоустановительная) деятельность органов исполнительной власти
- •10.4. Правоприменительная деятельность и ее виды
- •10.5. Понятие и юридическое значение правовых актов управления
- •10.6. Виды административно-правовых актов государственного управления
- •10.7. Требования, предъявляемые к актам управления и последствия их несоблюдения
- •10.8. Действие актов управления
- •10.9. Административно-правовой договор
- •Глава 11
- •11.1. Понятие административно-правовых методов
- •11.2. Классификация административно-правовых методов управления
- •11.3. Соотношение убеждения и принуждения в деятельности исполнительной власти
- •11.4. Поощрение как метод деятельности исполнительной власти
- •Глава 12
- •12.1. Понятие, цели и основание административного принуждения, его отличие от других видов государственного принуждения
- •12.2. Виды мер административного принуждения, их классификация и содержание
- •Глава 13
- •13.1. Общая характеристика юридической ответственности
- •13.2. Понятие и виды дисциплинарной ответственности по административному праву, основания её применения
- •13.3. Понятие и основные черты материальной ответственности по административному праву, основания и особенности ее применения
- •13.4. Понятие, основные черты, принципы и основания административной ответственности. Ее отличие от других видов юридической ответственности
- •13.5. Обстоятельства, исключающие признание деяния административным правонарушением
- •Глава 14
- •14.1. Понятие и признаки административного правонарушения
- •14.2. Состав административного правонарушения
- •14.3. Виды административных правонарушений, их основная классификация
- •Глава 15
- •15.1. Понятие, цели и основания административных взысканий. Виды и система административных взысканий
- •15.2. Виды административных взысканий
- •15.3. Общие правила наложения административных взысканий
- •15.4. Наложение административного взыскания при совершении нескольких административных правонарушений одним лицом
- •15.5. Исчисление срока, сроки наложения и погашения административных взысканий
- •15.6. Основания для освобождения от административной ответственности
- •Глава 16
- •16.1. Сущность административного процесса
- •16.2. Задачи административного процесса
- •16.3. Принципы административного процесса
- •Глава 17
- •17.1. Система и разграничение компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
- •17.2. Подведомственность дел об административных
- •Глава 18
- •18.1. Участники административного процесса, защищающие свои или представляемые права и интересы
- •18.2. Иные участники административного процесса
- •18.3. Обстоятельства, исключающие возможность участия в административном процессе
- •18.4. Доказательства в административном процессе
- •Глава 19
- •19.1. Возбуждение административного процесса и подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению
- •19.2. Рассмотрение дела об административном правонарушении
- •19.3. Вынесение постановления по делу об административном правонарушении
- •19.4. Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении
- •19.5. Исполнение постановления о наложении административного взыскания
- •Глава 20
- •20.1. Сущность и значение законности и дисциплины
- •20.2. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти
- •20.3. Контроль в государственном управлении
- •20.4. Государственный надзор
- •20.5. Судебный контроль за законностью в государственном управлении
- •Глава 21
- •21.1. Режим чрезвычайного положения
- •21.2. Режим военного положения
- •21.3. Режим охраны государственной границы республики беларусь
- •21.4. Таможенные режимы
- •21.5. Режим секретности (государственная тайна)
- •Часть II (Особенная)
- •Глава 22
- •22.1. Правовые основы и содержание управления экономической сферой
- •22.2. Управление промышленностью
- •22.3. Управление сельским хозяйством
- •22.4. Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
- •22.5. Управление коммуникациями
- •22.6. Управление природопользованием и охраной окружающей среды
- •22.7. Управление торговлей
- •Глава 23
- •23.1. Управление образованием
- •23.2. Управление наукой
- •23.3. Управление в области культуры
- •23.4. Управление здравоохранением
- •Глава 24
- •24.1. Управление в области обороны
- •24.2. Управление в области государственной безопасности
- •24.3. Управление внутренними делами
- •24.4. Управление иностранными делами
- •24.5. Управление в области чрезвычайных ситуаций
- •24.6. Управление юстицией
- •Глава 25
- •25.1. Понятие, специфика и содержание межотраслевого управления
- •25.2. Управление в сфере финансов и кредита
- •25.3. Управление в сфере налогов и сборов
- •25.4. Управление в области социальной защиты граждан
- •25.5. Правовой статус и организация управления в области статистики
- •Часть I (Общая). Сущность и основные институты административного права Республики Беларусь
- •Глава 2. Предмет и метод административного права..................................................................................19
- •Глава 3. Административно-правовые нормы.............................................................................................. 29
- •Глава 4. Административно-правовые отношения.......................................................................................37
- •Глава 5. Субъекты административного права..................................................................................................41
- •Глава 9. Административно-правовой статус предприятий,
- •Глава 11. Административно-правовые методы ............................................................................................ 162
- •Глава 12. Административное принуждение ................................................................................................... 171
- •Глава 13. Ответственность по административному праву ………………………………………………..179
- •Глава 14. Административные правонарушения........................................................................................... 192
- •Глава 15. Административные взыскания...................................................................................................... 209
- •Глава 16. Административно-процессуальное право................................................................................... 223
- •Глава 17. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях ..... …………………………………………………………………………………………………………………….229
- •Глава 19. Стадии административного процесса ......................................................................................... 251
- •Глава 20.Административное право и законность в сфере государственного управления...................278
- •Глава 21.Специальные административно-правовые
- •Часть II (Особенная). Административно-правовые основы государственного управления
- •Глава 23. Административно-правовые основы управления социально-культурной сферой............ 333
Глава 25
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
МЕЖОТРАСЛЕВОЙ СФЕРОЙ
25.1. Понятие, специфика и содержание межотраслевого управления
Все отрасли государственного управления развиваются в рамках единой системы государственного управления. Несмотря на свою относительную самостоятельность, эти отрасли теснейшим образом взаимосвязаны.
Эти факторы обусловливают выделение в общем механизме государственного управления сфер межотраслевого управления -специальных звеньев, осуществляющих межотраслевые функции.
Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности, специализирующиеся на выполнении межотраслевых задач и функций.
Объектами межотраслевого управления являются межотраслевые сферы: экономика, финансы, статистика, налоги, стандартизация и сертификация, таможенное дело и др.
Понятие «межотраслевое управление» сложное и многогранное. Его структура и состав в административном праве понимаются по-разному. Например, в одних случаях экономика включается только в межотраслевое управление, в других - в управление в экономической сфере и одновременно в межотраслевое управление. Вопрос этот дискуссионный.
Границы и рамки деятельности органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление — это управление общего характера, поскольку деятельность межотраслевых
органов охватывает практически все отрасли и участки управленческой деятельности.
Существуют несколько вариантов определения понятий «межотраслевое управление», например, межотраслевое управление можно охарактеризовать как руководство, осуществляемое определенным органом управления, по отношению к самостоятельным, не подчиненным ему по положению органам, согласование и направление отдельных сторон их деятельности в целях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих общегосударственное значение. Данное определение слишком общее и не раскрывает специфики межотраслевого управления, не упоминает даже об объектах такого управления, которые обладают существенными особенностями. Ведь совершенно очевидна серьезная разница, скажем, между такими объектами, как статистика, стандартизация и экономика. Акцентируется внимание также на том, что существо межотраслевого управления составляет координация; в отличие от отраслевого, не организуется непосредственно вся деятельность объектов управления и не затрагивается их определенная самостоятельность.
Причем необходимо отметить, что организационные формы межотраслевого управления прошли в своем развитии определенную эволюцию. И в настоящее время межотраслевым органам свойственна значительная подвижность, что также характеризует специфику входящих в межотраслевую сферу участков деятельности.
Иногда под межотраслевым государственным управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им, управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Правда, при этом подчеркивается: границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем у отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления.
При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется, что объясняется появлением и увеличением сектора частной экономики, который при сохранении государственного сектора порождает множество новых объектов управления.
Характерными чертами органов межотраслевого управления являются:
во-первых, надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти, которая выражается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, не подчиненных им предприятий, учреждений и организаций. Органы межотраслевого управления занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы;
во-вторых, сфера управления, как правило, отражается в наименованиях межотраслевых органов: Государственный таможенный комитет, Государственный комитет по стандартизации, министерства экономики, финансов, по налогам и сборам и др.;
в-третьих, вопрос о системе, совокупности, самом перечне межотраслевых сфер и соответствующих органов управления ими -вопрос сложный и дискуссионный. Имеются различные точки зрения, которые в целом можно свести к широкой и узкой трактовке межотраслевых сфер и управляющих ими органов исполнительной власти;
в-четвертых, соотношение терминов: орган межотраслевого управления и функциональный орган исполнительной власти (государственного управления). Думается, что это близкие, родственные термины, имеющие, однако, специфические оттенки, грани, задачи и функции в процессе деятельности. Функциональный орган исполнительной власти - это орган, выполняющий одну определенную функцию, но в отношении других отраслей и сфер управления, предприятий и хозяйственных организаций. Безусловно, функциональными по характеру являются такие органы, как Министерство финансов Республики Беларусь, Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерство статистики и анализа Республики Беларусь и некоторые другие;
в-пятых, в известной мере в силу характера задач и функций межотраслевого профиля названные органы могут быть отнесены к органам общего управления с учетом того, что главные методы деятельности многих из них - это координация, согласование, взаимодействие и т.д.
Таковы в целом характерные черты, которые присущи межотраслевым органам управления как разновидности органов в системе государственного управления.
Сущность межотраслевого управления составляют:
определение основных направлений экономической и социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;
обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;
реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное значение.
Суть межотраслевого управления заключается в координации деятельности отраслевых систем по вопросам межотраслевого хозяйства.
Органы межотраслевого управления имеют надведомственные полномочия. Следовательно, отраслевой принцип, обеспечивающий вертикальное подчинение предприятий, учреждений, организаций, дополняется функциональным, положенным в основу пополненным координационным содержанием.
Виды межотраслевого управления:
общая координация и контроль отраслевых систем (осуществляется органами общей компетенции: Советом Министров Республики Беларусь, исполкомами местных Советов депутатов);
специальная координация и контроль (осуществляется специальными звеньями аппарата управления: министерствами, государственными комитетами).
В зависимости от территориальных масштабов межотраслевого управления различаются:
общегосударственная координация и контроль;
местная координация и контроль.
По объему межотраслевого управления делятся:
на охватывающие все системы межотраслевого управления;
распространяющиеся лишь на ряд подсистем отраслевого управления на их местном уровне.
По субъектам межотраслевого управления различаются:
-
осуществляемые Советом Министров Республики Беларусь;
-
министерствами;
-
Государственными комитетами;
-
исполкомами и др.
Деятельность органов, осуществляющих межотраслевое управление, отличается фундаментальным характером, распространяется на все или ряд отраслей управления.
Органы межотраслевого управления:
прогнозируют и определяют основные направления согласованного развития отраслевых систем;
контролируют в определенных пределах отраслевые органы;
активно содействуют министерствам, подчиненным им органам и объектам в реализации полномочий;
объединяют их усилия в выполнении плановых заданий, решении разнообразных вопросов, возникающих на стыках отраслей и выходящих за рамки одной отрасли.
При этом орган межотраслевого управления:
устанавливает для координируемых органов обязательные правила или задания;
утверждает представляемые ему на рассмотрение документы;
дает согласие координируемым органам на совершение определенных действий;
осуществляет контрольно-надзорные полномочия в отношении координируемых объектов;
направляет им указания или рекомендации методического характера.
Не вмешиваясь в оперативную деятельность органов отраслевого управления и администрации предприятий, учреждений и организаций, органы межотраслевого управления выполняют важную роль в обеспечении всей системы органов государственного управления.
Особый организационный вид координации и соответственно межотраслевого управления возникает при объединении усилий государственных комитетов, министерств и различных организаций в процессе разработки, формирования и реализации комплексных целевых программ, связанных с решением крупных научно-технических задач, экономических и социальных проблем. Это позволяет концентрировать усилия и ресурсы на решении главных задач, осуществлении целевых программ развития отраслей экономики страны. В разработке и реализации таких программ участвует большое количество министерств, различных организаций. В этих случаях среди них выделяют головные министерства и иные республиканские органы, ответственные за выполнение задач, предусмотренных программами.
Усиление роли межотраслевого управления в современный период повлекло за собой развитие и конструктивное закрепление организационных форм ее обеспечения. В настоящее время наиболее важные вопросы межотраслевого управления разрешаются высшими органами государственной власти и управления Республики Беларусь, местными Советами депутатов, их исполкомами. Они осуществляют общую координацию отраслевых систем управления промышленностью, строительством, агропромышленным комплексом, транспортом, обеспечивает их согласованную деятельность и контроль.
Итак, очевидно, что государство не может эффективно управлять экономической, социально-культурной и административно-политической деятельностью, опираясь только на отраслевой аппарат. Для глубоких социально-экономических преобразований существуют и функционируют межотраслевые органы управления и соответствующие органы исполнительной власти.
Каковы же совокупность межотраслевых сфер, ее состав и структура и действующая административно-правовая организация управления каждой из этих сфер?
Если придерживаться широкой трактовки межотраслевого управления и органов, осуществляющих управление ими, то совокупность указанных межотраслевых сфер составят: экономика, финансы, налоговое дело, таможенное дело, статистика и анализ, стандартизация и сертификация, труд и социальная защита, охрана окружающей среды и природных ресурсов, антимонопольная политика и государственное имущество, чрезвычайные ситуации и проблемы последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Разумеется, классификация эта относительно условная, но она позволяет охватить широкими социально-экономическими связями эти сферы, причем некоторые из них могут быть отнесены к межотраслевым сферам только весьма условно.