10.5. Понятие и юридическое значение правовых актов управления

Правовые акты управления - один из видов правовых актов государства.

В процессе государственного управления возникает потреб­ность в детализации норм законов, которая осуществляется пу­тем издания нормативных актов управления.

В юридической литературе актами государственного управ­ления признаются:

• волевые действия, направленные на установление правовых норм, или же влекущие за собой возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений;

• официальные решения;

• основные формы реализации исполнительной власти;

• юридические документы;

• средства и т.д.

Акт государственного управления - это подзаконное офи­циальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесен­ному к его компетенции, облеченное в предусмотренную зако­ном форму и порождающее юридические последствия.

С помощью актов управления осуществляется реализация норм права в ходе управленческой деятельности.

Отличительные черты правовых актов управления:

1)возникают в процессе деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти, в интересах реализации задач и функций этой власти выражают волю государства, влекут юридически значимые последствия;

2) издаются только полномочными субъектами исполнительной власти; являются односторонними властными волеизъявле­ниями;

3) носят подзаконный характер;

4) императивны: содержат в себе юридически-властное предпи­сание субъекта исполнительной власти, обязательное для ад­ресата;

5) определяют правила должного поведения в сфере управле­ния;

6) должны быть надлежащим образом оформлены для прида­ния им формы правового акта;

7) могут быть в установленном порядке опротестованы или об­жалованы;

8) в случае несоблюдения содержащихся в них юридически вла­стных предписаний наступает ответственность виновной сто­роны.

В учебном пособии мы рассматриваем только те правовые акты управления, издание которых вызывает юридические по­следствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или изменения, прекращения конкретных правоотноше­ний в сфере государственного управления, и только те из них, которые издаются органами исполнительной власти, т.е. основ­ная их группа.

При этом необходимо учитывать, что наравне с правовыми актами управления могут издаваться акты государственного управления, не имеющие юридического значения. Такие акты обладают признаками управленческих действий, являются офи­циальными документами, оформляются в виде приказов, реше­ний и т.д. Эти акты называются техническими нормативны­ми актами. К ним относятся: государственные и межгосудар­ственные стандарты, правила техники безопасности, государствен­ные строительные нормы и правила, формы государственной статистической отчетности и указания по их заполнению и т.д.

Издание государственным органом правовых актов управ­ления, влекущих юридические последствия, отличает его право­вую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещание, показ передового опыта, инструктирование и т.д.). Наличие в акте предписаний,

направленных на установление (изменение, отмену) правовых норм, или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений - свойства правового акта, позволяющие от­граничить его от других актов. Акт управления может содер­жать предписания о создании новых правовых норм, об измене­нии или отмене ранее действовавших и т.д.; содержать предпи­сания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления или изменить какой-либо из та­ких актов.

Характер юридических последствий каждого акта управле­ния зависит от места органа, издавшего акт, в системе органов государства, от выполняемой им при издании акта управлен­ческой функции.

Акты управления - волевые акты. Они выражают волю орга­на управления. В актах управления может выражаться как ин­дивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа.

Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, яв­ляется государственной. Издавая правовые акты, органы испол­нительной власти выступают как носители государственно-власт­ных полномочий. Отсюда властный характер актов управле­ния, обязательность содержащихся в них предписаний.

Властный характер имеют не все действия государственных органов, в результате которых возникают, изменяются или пре­кращаются конкретные правоотношения в сфере государствен­ного управления. Например, заключение органами государствен­ного управления гражданско-правовых сделок дает юридичес­кий эффект, но подобные акты не являются властными. Власт­ный характер присущ лишь тем правовым актам государствен­ных органов, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания.

Властный характер актов управления не означает, что госу­дарственные органы, издающие их, действуют вне всяких рамок, только по своему усмотрению. Одним из незыблемых принци­пов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления, он на­ходит свое выражение в подзаконности управленческой деятель­ности. Акты управления имеют подзаконный характер. Содержание

их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность актов управления оз­начает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и по­рядку их издания.

В отдельных, предусмотренных законом случаях акты уп­равления издаются на основании актов судебных и прокурор­ских органов. Например, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда.

Анализ характерных признаков актов управления позволя­ет сформулировать следующее определение.

Правовые акты государственного управления — это воле­вые, государственно-властные, в ряде случаев документально офор­мленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установ­ление, изменение или отмену правовых норм или на возникно­вение, прекращение, изменение конкретных правоотношений.

Издание правовых актов управления в отличие от организа­ционных мероприятий и материально-технических операций всегда направлено на получение юридического результата.

Таким образом, юридическое значение актов управления зак­лючается в том, что они могут:

• служить основанием для издания иных актов управления (решение облисполкома на основании постановления Совета Министров Республики Беларусь);

• иметь юрисдикционный характер (постановления о наложе­нии различных видов взысканий, иные результаты разреше­ния споров);

• служить основанием для возбуждения судебного дела (при­каз об увольнении с работы);

• играть роль доказательств при рассмотрении некоторых ка­тегорий дел в суде и органах управления (постановления о привлечении к административной ответственности, подтвер­ждающие повторность совершения правонарушения; приказ, подтверждающий, что должностное лицо находилось в от­пуске, и т.д.);

• служить юридическим обоснованием для возникновения от­ношений, регулируемых нормами трудового, гражданского, зе­мельного, финансового права (решение исполкома о выделе­нии земельного участка).

Акты органов исполнительной власти имеют свою специфи­ку и отличаются от законов, судебных актов и гражданско-пра­вовых договоров.

Закон определяет круг отношений, регламентируемых акта­ми различных государственных органов, устанавливает порядок издания, отмены, изменения и приостановления многих актов и их форму; служит источником для всех других государствен­ных актов, в том числе и актов управления.

Отличие актов управления от судебных актов заключается в том, что последние в соответствии с задачами судов издаются, как правило, в связи с нарушением правовой нормы. Акты уп­равления издаются не только и не столько в связи с нарушени­ем правовой нормы, с их помощью решается широкий круг вопросов, возникающих в ходе повседневного руководства хо­зяйственным, социально-культурным и административно-поли­тическим строительством. Судебные акты издаются на основа­нии закона и правосознания судей. В соответствии с Конституцией судьи независимы и подчиняются только закону. Следова­тельно, ни один орган государства (должностное лицо) не впра­ве обязать суд принять по какому-либо делу то или иное реше­ние.

Судебные акты всегда являются актами применения норм права в связи с каким-либо фактом, спором, событием. Суды не устанавливают правовых норм. Акты же управления могут быть как актами применения норм права, так и содержать в себе новые правовые нормы.

Судебные акты принимаются в особом, установленном за­коном процессуальном порядке. Процедура их принятия, фор­мы, порядок вступления в силу, отмены и приостановления строго регламентируются нормами закона. Порядок издания, вступле­ния в силу, приостановления и отмены актов управления иной и регламентируется не только законами, но и актами управления.

Судебные акты принимаются в коллегиальном порядке. Большая часть актов управления принимается на основе едино­началия.

Акты управления - односторонние властные действия, а граж­данско-правовой договор — результат взаимного соглашения двух (или нескольких) субъектов. Лишь в отдельных случаях изда­нию акта управления предшествует взаимное соглашение сто­рон - участников будущих административно-правовых и иных отношений, например, при издании приказа о зачислении на дол­жность в государственное учреждение. Но в этих случаях соот­ветствующие правоотношения возникают не с момента соглаше­ния сторон, а с момента вступления в силу акта управления.

За незаконный акт управления ответственность, как прави­ло, несет орган или должностное лицо, издавшее такой акт. При заключении гражданско-правового договора обе стороны несут равную ответственность.