Постатейный комментарий Савельева к закону Об Информации
.rtf5. Перечни информации, к которым не может быть ограничен доступ, содержатся и в ряде иных законов.
В соответствии со ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне" не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения:
- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
- о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
- о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
- о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
- о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
ФЗ "О коммерческой тайне" также содержит перечень сведений, которые не могут быть отнесены к категории коммерческой тайны:
1) содержащихся в учредительных документах юридического лица, документах, подтверждающих факт внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствующие государственные реестры;
2) содержащихся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;
3) о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов;
4) о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом;
5) о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест;
6) о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
7) о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений;
8) об условиях конкурсов или аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности;
9) о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций, о размерах и составе их имущества, об их расходах, о численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации;
10) о перечне лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени юридического лица;
11) обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами. Например, в соответствии с п. 11 ст. 13 ФЗ от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" в отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности не может быть установлен режим коммерческой тайны.
6. В соответствии с ч. 6 ст. 8 Закона решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд. Данное положение основано на ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, устанавливающей право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Право выбора порядка защиты нарушенного права (административный или судебный) принадлежит заявителю.
Если решение об отказе в предоставлении информации государственным (муниципальным) органом или должностным лицом обжалуется коммерческой организацией и соответствующая информация была запрошена в связи с тем, что она затрагивает права и обязанности такой организации, то такое решение или бездействие подлежат обжалованию в арбитражном суде в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ. В иных случаях по общему правилу требование об обжаловании решения или бездействия государственного (муниципального) органа подлежит обжалованию в суде общей юрисдикции в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ. При этом необходимо учитывать разъяснения, данные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", в частности, в п. 25, согласно которому "при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: 1) имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия, соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; 2) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, которые регулируют данные правоотношения. Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия)".
Если запрос о предоставлении соответствующей информации был адресован организации (например, страховой организации, некоммерческой организации, ФГУПу или МУПу), то отношения, связанные с непредоставлением такой информации, не являются публично-правовыми и такой спор подлежит рассмотрению в порядке искового производства.
7. Нарушение права заявителя на получение информации может влечь ответственность, установленную законодательством. Часть 7 комментируемой статьи предусматривает гражданско-правовую ответственность в виде возмещения убытков за неправомерный отказ в предоставлении информации; несвоевременное ее предоставление; предоставление недостоверной информации или предоставление информации, не соответствующей содержанию запроса. Несогласие заявителя с предоставленным ответом само по себе не является нарушением права на получение информации (Определение Московского городского суда от 2 апреля 2012 г. по делу N 11-2146).
Убытки возмещаются в порядке, предусмотренном ГК РФ в рамках искового судопроизводства. Под убытками в соответствии со ст. 15 ГК РФ понимаются "расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)". Если право истца на информацию было нарушено публично-правовым образованием, то в соответствии со ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
По общему правилу для взыскания убытков истец должен доказать одновременное наличие трех обстоятельств: 1) наличие противоправного действия, что в данном случае будет означать доказывание наличия одного из четырех видов противоправного поведения ответчика, указанных в диспозиции ч. 7 ст. 8 Закона; 2) размер причиненных убытков, который должен быть документально подтвержден. Если заявляется упущенная выгода, то необходимо также доказать факт предпринятых мер и сделанных приготовлений к ее получению (п. 4 ст. 393 ГК РФ); 3) причинно-следственную связь между нарушением права истца на информацию и понесенными убытками, иными словами, что такие убытки являлись неизбежным следствием противоправного поведения ответчика, а не каких-либо иных факторов. Если в качестве ответчика выступает государственный (муниципальный) орган или должностное лицо, то наличие или отсутствие его вины в наступлении убытков не имеет значения, достаточно наличия доказанного факта противоправности вынесенного решения или допущенного бездействия. Если же информация не была предоставлена в рамках гражданско-правовых отношений и в качестве ответчика выступает организация, то отсутствие вины может являться основанием для отказа в возмещении убытков. Бремя доказывания отсутствия вины лежит на ответчике, который должен доказать, что при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства, а в случаях, если ответчиком является коммерческая организация - посредством доказывания факта наличия обстоятельств непреодолимой силы (ст. 401).
Поскольку весьма сложно предоставить точные, документально-подтвержденные расчеты причиненных убытков, а также в связи со сложностями взыскания денежных средств из бюджета, не вызывает удивления факт практически полного отсутствия судебной практики взыскания такого рода убытков.
Следует отметить, что комментируемая статья не устанавливает права на возмещения морального вреда, причиненного нарушением права гражданина на информацию (см.: Определение Московского областного суда от 23 сентября 2010 г. по делу N 33-18501). По общему правилу моральный вред может быть взыскан только вследствие посягательств на его нематериальные блага, перечень которых указан в ст. 150 ГК РФ или в случаях, прямо указанных в законе (ст. 151 ГК РФ).
Неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации влечет административную ответственность соответствующего должностного лица по ст. 5.39 КоАП РФ. Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, может влечь уголовную ответственность соответствующего должностного лица по ст. 140 УК РФ.
8. Как известно, платность информации и в особенности размер такой платы непосредственно влияют на реализацию права на доступ к информации, поскольку чрезмерные размеры платы могут превратить ее в de facto информацию ограниченного доступа. Закон в ч. 8 ст. 8 впервые предусмотрел виды информации, которые должны быть предоставлены бесплатно (ранее действовавший закон 1995 г. делегировал данный вопрос Правительству РФ, которое так и не приняло соответствующий акт). Предусмотрено, что к такого рода информации относятся: информация о деятельности государственного (муниципального) органа, размещаемая в сети Интернет; информация, которая затрагивает права и обязанности заинтересованного лица (должна предоставляться бесплатно) и иная информация, предусмотренная законом. При этом установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. В соответствии со ст. 22 ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" плата за предоставление такой информации взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством РФ объем информации, предоставляемой на бесплатной основе (по общему правилу это объем, превышающий 20 страниц А4, 1 мегабайт информации в электронной форме). Порядок взимания платы установлен в Постановлении Правительства РФ от 24 октября 2011 г. N 860 "Об утверждении Правил взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
Статья 9. Ограничение доступа к информации
Комментарий к статье 9
1. Часть 1 комментируемой статьи является воспроизведением ст. 55 Конституции РФ, закрепляющей основания для ограничения конституционных прав граждан, в том числе права на информацию. К ним относится защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства. При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, "публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если они отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права" <1>. Тем не менее, принимая во внимание, насколько широко сформулированы соответствующие основания, в подавляющем большинстве случаев оправдать то или иное ограничение права на информацию, установленного в законе или на его основании подзаконном акте, не представляет особого труда.
--------------------------------
<1> Определение КС РФ от 18 сентября 2014 г. N 1818-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Куланова Вячеслава Геннадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
2. Часть вторая закрепляет общую обязанность по сохранению конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен. О понятии конфиденциальности - см. комментарий к ст. 2 Закона. Перечень сведений конфиденциального характера содержится в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 (в ред. от 23 сентября 2005 г.). К ним относятся, в частности: персональные данные; сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства; служебная тайна; профессиональная тайна (врачебная, нотариальная, адвокатская и проч.); коммерческая тайна. Следует иметь в виду, что данный перечень носит не исчерпывающий, а скорее ориентировочный характер, поскольку значительное количество законодательных актов оперирует термином "конфиденциальность" (см., например: ст. 67 ГК РФ, ст. 358 ТК РФ, ст. 53 ФЗ "О связи", ст. 12 ФЗ "Об актах гражданского состояния" и др.).
Обязанность по сохранению конфиденциальности может возникать и из заключенного между сторонами гражданско-правового договора (соглашения о конфиденциальности либо иного договора, в состав которого были включены условия о конфиденциальности). Однако при этом необходимо помнить, что доказывание факта нарушения такого договора и взыскания убытков, причиненных таким нарушением, - достаточно сложный процесс, поскольку в предмет доказывания входят: факт раскрытия ответчиком принадлежащей истцу конфиденциальной информации; факт причинения ущерба истцу противоправными действиями ответчика по раскрытию принадлежащей истцу конфиденциальной информации; размер данного ущерба, якобы причиненного истцу противоправными действиями ответчика по раскрытию принадлежащей истцу конфиденциальной информации. Так, в связи с тем, что указанные обстоятельства не были подтверждены доказательствами, требование о привлечении к ответственности за разглашение конфиденциальных сведений сотрудником ответчика путем размещения их на веб-сайте было отклонено (Постановление ФАС Московского округа от 12 марта 2014 г. N Ф05-1766/2014 по делу N А40-23492/13-138-219).
3. Государственная тайна. Государственная тайна является одним из наиболее подробно регламентированных в законодательстве режимов информации. Отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием, рассекречиванием и защитой, регулируются Законом РФ "О государственной тайне". Под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. О видах информации, которая не может являться государственной тайной, см. п. 5 комментария к ст. 8 Закона.
В отличие от американского подхода, предполагающего широкую степень усмотрения уполномоченного должностного лица при принятии решения об отнесении тех или иных сведений к категории государственной тайны, российское законодательство о государственной тайне имеет в своей основе перечневую систему, предполагающую, что сведения, относимые к государственной тайне, определены заранее в специальных перечнях. Всего существует три уровня таких перечней. Общий перечень содержится в ст. 5 указанного Закона, перечисляющий четыре сферы (области) с определенными группами информации внутри каждой из них: сведения в военной сфере (о дислокации, организационной структуре, вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения; содержании стратегических и оперативных планов по подготовке и проведению военных операции др.); сведения в области экономики, науки и техники (о достижениях науки и техники, НИОКР, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства; о запасах платины, природных алмазов в государственном фондах и ЦБ РФ; об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых и др.); сведения в области внешней политики и экономики (сведения о финансовой политике в отношении иностранных государств, сведения в области разведывательной, контрразведывательной и антитеррористической деятельности и др.). Второй, более детализированный Перечень информации, составляющей государственную тайну, содержится в Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, составляющих государственную тайну". Наконец, конкретные развернутые перечни сведений, составляющих государственную тайну, разрабатываются и утверждаются в соответствии со ст. 9 Закона РФ "О государственной тайне" должностными лицами, полномочными относить сведения к государственной тайне. При этом такие перечни сами зачастую отнесены к государственной тайне и не публикуются. Таким образом, только два перечня из трех носят открытый характер. Это существенно затрудняет возможность проверить обоснованность отказа в предоставлении запрошенной информации по причине ее секретности, а также обжалования такого отказа. Это также приводит к ситуации, когда лица, не связанные с системой защиты государственной тайны, получающие по работе или по службе доступ к тем или иным сведениям, не могут точно знать, что эти сведения составляют государственную тайну <1>.
--------------------------------
<1> См.: Волчинская Е.К. К юбилею Закона Российской Федерации "О государственной тайне" // Информационное право. 2013. N 2.
Здесь наблюдается определенное противоречие с положениями ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, может устанавливаться только федеральным законом. В этой связи следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой правоприменительное решение, в том числе приговор суда, не могут быть основаны на неопубликованных актах <1>.
--------------------------------
<1> Постановление КС РФ от 20 декабря 1995 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности ряда положений пункта "а" статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова".
Законом РФ "О государственной тайне" устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: "особой важности", "совершенно секретно" и "секретно". Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности РФ вследствие распространения указанных сведений. При этом количественные и качественные показатели ущерба безопасности РФ определяются в соответствии с нормативно-методическими документами, утверждаемыми руководителями органов государственной власти, которые наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, и согласованными с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны. Иными словами, общепринятой, доступной для всеобщего сведения методики порядка определения ущерба нет, а следовательно, нет и возможности проверить обоснованность отнесения тех или иных сведений к разряду государственной тайны. В результате практически невозможно определить заранее, будет ли та или иная информация отнесена к государственной тайне в одностороннем порядке уполномоченным государственным органом, например, новое изделие или технология, как составляющая сведения "о достижениях науки и техники, о технологиях, которые могут быть использованы в создании принципиально новых изделий, технологических процессов в различных отраслях экономики" <1>.
--------------------------------
<1> Фатьянов А.А. Правовые проблемы отнесения сведений к государственной тайне в условиях модернизации экономики // Административное право и процесс. 2012. N 7.
Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот срок может быть продлен по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны.
В отличие от правового режима ноу-хау, где становление соответствующей информации общеизвестной влечет прекращение исключительного права на ноу-хау, факт опубликования сведений, составляющих государственную тайну, в средствах массовой информации не может служить основанием для изменения (снятия) грифа секретности с документов и изделий, содержащих такие сведения <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Московского городского суда от 29 сентября 2010 г. (цит. по: Волчинская Е.К. Указ. соч.).
Принадлежность информации к разряду государственной тайны накладывает достаточно большие ограничения на граждан и организации, которые могут столкнуться с такой информацией в процессе осуществления своей деятельности. Так, должностные лица и граждане должны пройти специальную процедуру допуска к государственной тайне (ст. ст. 21 - 25 Закона РФ "О государственной тайне"). Организации, выполняющие работы или оказывающие услуги, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, а равно предоставляющие услуги по защите государственной тайны, должны получить в ФСБ России специальную лицензию, порядок выдачи которой регламентируется специальным Постановлением Правительства РФ <1>. Одним из условий выдачи такой лицензии является наличие у организации сертифицированных ФСБ России средств защиты информации.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. N 333 "О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны".
Несоблюдение правового режима государственной тайны может влечь уголовную (ст. ст. 275 "государственная измена", 276 "шпионаж", 283 "разглашение государственной тайны", 284 "утрата документов, содержащих государственную тайну" УК РФ), административную (ст. ст. 13.12 "нарушение правил защиты информации", 13.13 "Незаконная деятельность в области защиты информации" КоАП РФ), дисциплинарную (замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение со службы <1>).
--------------------------------
<1> См., например, ст. 56 ФЗ "О государственной гражданской службе".
4. Служебная тайна. С принятием части четвертой ГК РФ, утратила силу ст. 139 ГК РФ, упоминавшая служебная тайну, данная категория не содержит какого-либо регулирования на уровне закона в объеме, превышающем характер обычного упоминания. В отсутствие такого закона, отношения, связанные со служебной тайной, регулируются в настоящее время Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233, а также актами федеральных органов власти, принятыми в развитие данного Положения. Указанные акты не используют термин "служебная тайна", оперируя понятием "служебная информации ограниченного распространения". В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 1233 к ней относится "несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью". Руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции определяет категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения.
Как видно из приведенных положений, возможности уполномоченных должностных лиц по отнесению информации к разряду служебной тайны достаточно широки, поскольку понятие "служебная необходимость" никак не раскрывается в законодательстве и может быть истолковано как угодно широко <1>. В качестве предусмотренных Постановлением ограничителей такого усмотрения выступают: 1) указание на то, что к такой информации не может относится секретная информация, т.е. информация, составляющая государственную тайну; 2) специальный перечень сведений, которые не могут быть отнесены к категории служебной информации ограниченного распространения, по ряду позиций сходный с перечнем информации, доступ к которой не может быть ограничен, приведенном в ч. 4 ст. 8 Закона).
--------------------------------
<1> См.: Антопольский А.А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 217.
С учетом сложившейся практики к сведениям, составляющим служебную тайну, могут относиться сведения о механизме разработки и принятия управленческих решений (исходная информация для принятия решений, информация о согласовании проектов решений, заключения специалистов по проекту решения); о безопасности объектов и деятельности органов исполнительной власти, не отнесенных к разряду государственной тайны. Также к служебной тайне некоторые относят и информацию о деятельности физических и юридических лиц, других органов власти (коммерческую тайну, профессиональную тайну и др.) <1>. В связи с существующей в российском законодательстве, посвященном информации, терминологической неразберихой основания для такого вывода, безусловно, есть. Однако следует отметить, что в некоторых нормативных правовых актах служебная информация явно отграничивается от конфиденциальной информации. Так, в соответствии со ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе" гражданскому служащему запрещается "разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей". По-видимому, законодатель руководствовался следующей логикой при установлении подобного разграничения: информация, составляющая служебную тайну, создается самим государственным органом, выполняющим функции ее обладателя, в то время как конфиденциальная информация имеет иного обладателя и была предоставлена ("доверена") государственному органу (должностному лицу) в связи с исполнением им своих функций <2>. При всей привлекательности данного подхода следует отметить, что он не соответствует в полной мере положениям Закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации", который обозначает конфиденциальность в качестве общего свойства любой информации ограниченного доступа, в том числе составляющей служебную тайну.