Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Постатейный комментарий Савельева к закону Об Информации

.rtf
Скачиваний:
363
Добавлен:
26.03.2016
Размер:
4.44 Mб
Скачать

Комментарий к статье 15.1

1. Комментируемая статья, вступившая в силу с 1 ноября 2012 г., стала первой в цикле статей Закона, регламентирующих механизм блокирования интернет-ресурсов, под которым можно понимать совокупность законодательно регламентированных мер организационно-технического характера, призванных ограничить доступ к определенной информации, распространяемой в сети Интернет. До вступления в силу данной статьи блокирование доступа к той или иной информации в сети Интернет было возможно лишь в ограниченных случаях, предусмотренных ФЗ от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", а также в соответствии с Правилами регистрации доменных имен.

В соответствии с ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" органы прокуратуры вправе требовать блокирования доступа к интернет-ресурсам, распространяющим материалы, включенные в федеральный список экстремистских материалов Министерства юстиции РФ, либо к иным материалам, подпадающим под признаки экстремистских. Как будет показано далее, данное основание и поныне продолжает активно применяться наряду, а зачастую и в обход централизованного механизма ограничения доступа к запрещенной информации, предусмотренного комментируемой статьей.

Блокирование доступа к веб-сайту может быть также следствием решения регистратора доменного имени о прекращении его делегирования на основании существующих правил регистрации доменных имен. Так, в соответствии с п. 5.5 Правил регистрации доменных имен в доменах .RU и .РФ делегирование домена (т.е. размещение и хранение информации о доменном имени и соответствующих ему серверах DNS на серверах DNS домена верхнего уровня, что является необходимым условием для функционирования доменной адресации в сети Интернет) может быть прекращено регистратором на основании письменного решения руководителя (заместителя руководителя или приравненного к нему должностного лица) органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. А в соответствии с п. 3.3.6 Регламента регистрации доменов третьего уровня, делегирование доменного имени может быть прекращено "в целях пресечения незаконной деятельности, а также деятельности, наносящей ущерб третьим лицам, в том числе деятельности по распространению и рекламированию порнографических материалов, призывов к насилию, осуществлению экстремистской деятельности, свержению власти и др., а также деятельности, противоречащей общественным интересам, принципам гуманности и морали, оскорбляющей человеческое достоинство либо религиозные чувства, и т.д. При этом в указанном положении специально предусмотрено, что регистратор вправе самостоятельно давать оценку деятельности пользователя на предмет нарушения законодательства, в том числе в случаях, когда определение таких действий не закреплено нормативными актами <1>.

--------------------------------

<1> Регламент регистрации доменов третьего уровня от 11 февраля 2015 г. N 1/15 // https://www.nic.ru/dns/reglaments/regl_15.html.

2. Комментируемая статья предписывает создание "черного списка" сайтов в сети Интернет, содержащих определенные виды запрещенной информации, в соответствии с которым операторы связи должны ограничивать доступ к таким ресурсам своим абонентам. Данный черный список представлен в виде информационной системы "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено" (далее - Единый реестр). Оператором данной системы является Роскомнадзор, хотя не исключено, что через некоторое время эти функции могут быть переданы иной организации. В частности, Минкомсвязи России разработало поправки в законодательство, в соответствии с которыми предполагается передать эти функции ФГУП "Главный радиочастотный центр" (ГРЧЦ) <1>.

--------------------------------

<1> http://izvestia.ru/news/583038

Общий перечень заблокированных ресурсов является закрытым, однако у любого заинтересованного лица есть возможность проверить на официальном сайте www.zapret-info.gov.ru, не находятся ли в реестре конкретный адрес, сайт или страница.

3. Сфера применения ст. 15.1 Закона охватывает следующие категории запрещенной информации:

1) детская порнография, а также объявления о привлечении несовершеннолетних для участия в ней. В соответствии со ст. 20(2) Конвенции Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуальных злоупотреблений 2007 г. (CETS N 201), ратифицированной Россией 7 мая 2013 г., под детской порнографией понимаются любые материалы, изображающие ребенка, совершающего реальные или смоделированные сексуально откровенные действия, или любое изображение половых органов ребенка главным образом в сексуальных целях;

2) пропаганда наркотиков: информация о способах получения и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; местах их приобретения (в том числе в местах их дикого произрастания). Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (т.е. веществ, часто используемых при их производстве, изготовлении и переработке), подлежащих контролю в РФ, утвержден Постановлением Правительства РФ <1>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 681 "Об утверждении Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации".

3) пропаганда самоубийств: информация о способах совершения самоубийства, а также призывах к их совершению (например, посредством указания на самоубийство как способ решения проблемы, объявление о знакомстве с целью содействия в совершении самоубийства или совершения группового самоубийства, утверждения, способные склонить к совершению самоубийства посредством представления его как обыденного или популярного явления и т.п.);

4) персональные данные о несовершеннолетнем потерпевшем: информация о несовершеннолетнем, пострадавшим в результате противоправных действий (бездействия), распространение которой запрещено федеральными законами;

5) информация об организации и проведении азартных игр и лотерей с использованием сети Интернет и иных средств связи.

Формально возможно также включение в Единый реестр и иных категорий информации, распространение которой в Российской Федерации запрещено, в случае ее признания таковой судом (п. 2 ч. 5 ст. 15.1 Закона). Наиболее распространенным примером являются судебные решения о блокировании доступа к информации, носящей экстремистский характер. Также имеют место случаи включения на основании судебного решения, принятого по заявлениям Роскомнадзора, в Единый реестр сайтов, которые содержат базы данных граждан, обрабатываемые с нарушением законодательства о персональных данных, однако с 1 сентября 2015 г. для таких сайтов будет предусмотрен свой отдельный реестр (см. комментарий к ст. 15.5 Закона). В остальном суды достаточно ограничительно подходят к возможности распространения ст. 15.1 на противоправный контент иных видов. Так, недостоверные или порочащие честь, достоинство или деловую репутацию граждан или организаций сведения не охватываются сферой действия ст. 15.1 Закона, и сайты в сети Интернет, распространяющие такого рода сведения, не могут быть заблокированы через Единый реестр (см. Апелляционное определение Московского областного суда от 21 апреля 2014 г. по делу N 33-8713/2014). Статья 15.1 также не применяется к информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, поскольку в отношении нее установлен особый, более оперативный и дискреционный порядок блокировки (см. ст. 15.3 Закона и комментарий к ней).

4. Решение об отнесении определенной информации к одной из вышеперечисленных категорий может быть принято либо соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, либо судом. В соответствии с Правилами ведения Единого реестра <1> таким уполномоченным органом в отношении детской порнографии является Роскомнадзор; в отношении пропаганды наркотиков - Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН); в отношении пропаганды самоубийств - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). В случае если информация, относящаяся к пропаганде наркотиков или самоубийств, распространяется на сайте в сети Интернет, зарегистрированном в качестве сетевого издания (СМИ), то соответствующее решение может быть принято также и Роскомнадзором. Критерии отнесения материалов к разряду запрещенных содержатся в совместном Приказе Роскомнадзора N 1022, ФСКН России N 368, Роспотребнадзора N 666 от 11 сентября 2013 г.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 26 октября 2012 г. N 1101 "О единой автоматизированной информационной системе "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено".

В качестве повода для принятия такого решения могут выступать обращения от органов государственной и муниципальной власти, юридических и физических лиц о наличии на страницах сайтов в сети Интернет информации, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Роскомнадзор сам не осуществляет мониторинг сети Интернет на предмет выявления в нем ресурсов с запрещенной информацией. По поступлении соответствующего обращения, в том числе с использованием специальной электронной формы на сайте www.zapret-info.gov.ru, сотрудник Роскомнадзора (аналитик) осуществляет его первичную обработку (проверка полноты предоставленной информации, первичная оценка наличия признаков запрещенной информации, создание скриншота страницы), далее оно передается в уполномоченный орган для принятия решения по нему.

К сожалению, Правила ведения Единого реестра не устанавливают, какой орган власти уполномочен принимать решения по вопросам запрета на распространение персональных данных о несовершеннолетнем потерпевшем. Представляется, что в качестве такого органа, по крайней мере до момента внесения изменений в Правила ведения Единого реестра, может выступать тот орган власти, в производстве которого находится (находилось) дело, по которому несовершеннолетнее лицо проходило потерпевшим. Именно данный орган располагает достаточным объемом информации, в отсутствие которой невозможно принять обоснованное решение о целесообразности ограничения доступа к соответствующей информации. Что же касается принятия решения о запрете распространения информации об организации и проведении незаконных азартных игр и лотерей, то здесь наиболее очевидным кандидатом на роль уполномоченного органа выступают органы внутренних дел (полиции), поскольку именно им предоставлено право составлять протоколы по административному правонарушению, предусмотренному ч. 1 ст. 14.1.1 КоАП РФ (организация и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет).

Роскомнадзор в течение суток со дня получения вступившего в законную силу решения суда о признании информации, распространяемой посредством сети Интернет, запрещенной информацией либо в течение суток с момента поступления в электронном виде (в рамках системы взаимодействия) решения уполномоченного органа о признании информации запрещенной информацией "заводит дело" на соответствующий интернет-ресурс путем внесения в единый реестр записи, содержащей:

а) доменное имя и (или) URL-страницы сайта в сети Интернет, содержащего запрещенную информацию;

б) описание выявленной запрещенной информации, позволяющее ее идентифицировать, включая (если имеется) ее название, с приложением заверенной должностным лицом уполномоченного органа (в том числе квалифицированной электронной подписью) копии страницы (страниц) сайта в сети Интернет;

в) решение уполномоченного органа о включении доменного имени и (или) указателя страницы сайта в сети Интернет в единый реестр или вступившее в законную силу решение суда о признании информации, размещенной на сайте в сети Интернет, запрещенной информацией, представленное в форме электронного документа, заверенного квалифицированной электронной подписью;

г) дату и время получения решения уполномоченного органа или решения суда о признании информации, размещенной на сайте в сети Интернет, запрещенной информацией.

При отсутствии в решении уполномоченного органа информации, подлежащей включению в реестр, Роскомнадзор осуществляет в течение суток запрос недостающей информации, предоставление которой также должно быть осуществлено в течение суток. До получения недостающей информации запись в Единый реестр не вносится. В случае если основанием для внесения сведений в Единый реестр выступает решение суда, предполагается, что такое решение должно содержать все необходимые сведения. Правила ведения Единого реестра не содержат регулирования на случай, если в судебном решении отсутствуют некоторые сведения, например, описание запрещенной информации, позволяющей ее идентифицировать. Представляется, что исходя из принципа общеобязательности вступившего в законную силу судебного решения Роскомнадзор обязан внести реестровую запись и в отсутствие таких сведений.

В случае если информация, которая на основании решения уполномоченных органов уже была признана запрещенной для распространения на территории РФ, размещена на иной странице сайта в сети Интернет, доменное имя и (или) указатель этой страницы вносится в Единый реестр в упрощенном порядке - на основании решения Роскомнадзора (п. 11 Правил ведения Единого реестра).

Важно подчеркнуть, что внесение Роскомнадзором записи в Единый реестр на основании решения уполномоченного органа еще не означает блокировки ресурса, а означает лишь начало процесса ведения реестровой записи. Если владелец сайта или хостинг провайдер не предпринимают мер по удалению запрещенной информации, то должностным лицом Роскомнадзора принимается дополнительное решение о включении сетевого адреса в Единый реестр с указанием даты и времени его включения <1>. Именно с этого момента сайт в сети Интернет попадает в "черный список".

--------------------------------

<1> См.: п. п. 41 - 43 Временного регламента исполнения государственной функции создания, формирования и ведения единой автоматизированной системы "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено", утв. Роскомнадзором 1 ноября 2012 г.

5. Блокировка сайта в сети Интернет, на котором размещена запрещенная информация, возможна по доменному имени или сетевому адресу (IP-адресу). Также возможна блокировка конкретной страницы сайта в сети Интернет по ее указателю (URL). Национальная принадлежность сайта для решения вопроса о его блокировке не имеет правового значения.

Блокировка по IP-адресу является наиболее простой с технической точки зрения и требует минимальных затрат на ее реализацию провайдерами услуг связи. Однако она легко обходится посредством смены IP-адреса запрещенного ресурса, а также сопряжена со значительными рисками блокировки веб-сайтов добросовестных пользователей, которые размещены на том же IP-адресе, что и запрещенный сайт.

Блокировка через серверы доменных имен DNS блокирует весь сайт целиком, включая страницы других пользователей и (или) сеть доменов следующих уровней, на которых также могут располагаться ресурсы, принадлежащие добросовестным пользователям. Данный способ блокировки также достаточно легко обходится путем создания зеркала (копии) заблокированного сайта на другом домене.

Блокировка по URL обладает наибольшей степенью адресности и низким порогом чрезмерного блокирования, но не работает для защищенного (зашифрованного) трафика, а также требует использования дорогостоящего оборудования, позволяющего анализировать содержимое передаваемых пакетов данных (Deep Packet Inspection, DPI). В этой связи далеко не каждый оператор связи может ее применять. К тому же использование таких систем негативно сказывается на скорости работы сети связи.

Ни ст. 15.1 Закона, ни подзаконные акты к ней не определяют технологию реализации или порядок выбора методов блокирования. В качестве некоего ориентира можно использовать анализ существующих методов управления доступом к интернет-ресурсам и рекомендации по их применению, подготовленный Роскомнадзором в апреле 2013 г. <1>. В числе выводов данного исследования можно указать на признание факта отсутствия 100%-ной эффективности у любого из существующих методов блокировки; признание ограничения доступа к ресурсу по IP-адресу очень грубым методом блокирования интернет-сайтов, поскольку под блокировку заодно попадает огромное число добросовестных интернет-ресурсов; признание недопустимости блокирования защищенного трафика, поскольку это обесценивает бизнес-приложения, персональные и другие защищенные данные. В качестве наиболее оптимального метода блокировки, по мнению Роскомнадзора, является "блокирование с предварительным выделением по IP-адресам и дальнейшей фильтрацией по URL (IP + URL)".

--------------------------------

<1> http://rkn.gov.ru/docs/Analysys_and_recommendations_comments_fin.pdf

6. После принятия Роскомнадзором решения о внесении в Единый реестр реестровой записи о сайте в сети Интернет, содержащем запрещенную информацию, провайдеру хостинга, определенному посредством сервиса ICANN Whois или иными доступными средствами, направляется соответствующее уведомление. Такое уведомление составляется на английском и русском языках, подписывается усиленной квалифицированной подписью Роскомнадзора и отправляется с электронного почтового ящика zapret-info-out@rsoc.ru.

Провайдер хостинга, в свою очередь, по получении уведомления обязан проинформировать обслуживаемого им владельца сайта о необходимости незамедлительного удаления интернет-страницы, содержащей информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Владелец сайта в течение суток обязан удалить интернет-страницу, а в случае его отказа или бездействия провайдер хостинга обязан ограничить доступ к такому сайту в сети Интернет в течение суток. По истечении трех суток с момента направления уведомления провайдеру хостинга уполномоченные специалисты Роскомнадзора проверяют соответствующее доменное имя и (или) указатель страницы сайта в сети Интернет на предмет наличия запрещенной информации.

В случае непринятия провайдером хостинга и (или) владельцем сайта в сети Интернет указанных мер, вопрос "спускается" на инфраструктурный уровень и сетевой адрес, позволяющий идентифицировать сайт в сети Интернет, включается в "черный список" Единого реестра, в связи с чем любой оператор связи, оказывающий на территории России услуги по предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, обязан ограничить доступ к такому сайту в сети Интернет. Для того, чтобы реализовать такое ограничение на практике, каждый оператор связи обязан ежедневно осуществлять выгрузку наиболее актуальных сведений из Единого реестра, который обновляется ежедневно не менее двух раз в сутки (в 9.00 и в 21.00 по московскому времени). Получение доступа к информации из реестра осуществляется посредством обращения к веб-сервису, описание которого размещено на сайте в сети Интернет: http://zapret-info.gov.ru. Бездействие оператора связи в виде неосуществления такой ежедневной выгрузки может быть квалифицировано как осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий лицензии и влечь административную ответственность по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, а также приостановление и аннулирование лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи.

Закрепленная в ч. ч. 7 - 10 комментируемой статьи последовательность действий, составляющих механизм блокировки, обусловлена особенностями структуры правовых отношений и технологических связей, возникающих в связи с распространением информации посредством ее размещения на сайте в сети Интернет.

При этом регулирование, возлагающее определенные обязанности на провайдера хостинга и оператора связи в целях прекращения запрещенной к распространению в РФ информации, корреспондирует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой на лицо, которое имеет техническую возможность без ущерба для своих прав и законных интересов удалить сведения, признанные судом не соответствующими действительности, возложены обязанности выполнить, как только ему об этом стало известно, необходимые действия (Определение КС РФ от 17 июля 2014 г. N 1759-О, Постановление КС РФ от 9 июля 2013 г. N 18-П).

7. Введение в Закон ст. 15.1 не повлекло прекращения практики предъявления органами прокуратуры требований к отдельно взятым операторам связи о блокировании доступа к интернет-ресурсам, на основании ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". Такого рода требования предъявляются в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц и (или) Российской Федерации. Суды при этом, ограничиваясь формальными отсылками к положениям Закона, в подавляющем большинстве случаев удовлетворяют такие требования, создавая тем самым в дополнение к Единому реестру дополнительные "местечковые" основания для блокировок. В качестве основного аргумента суды указывают, что порядок ограничения доступа к сайтам сети Интернет, предусмотренный ст. 15.1 Закона, предоставляет возможность установления ограничения доступа к сайтам с запрещенной информацией во внесудебном порядке и не ограничивает право прокурора в соответствии с ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ (см., например, Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 27 января 2014 г. по делу N 33-286). Иногда используются и относительно экзотические аргументы вроде такого: "Введение особой процедуры ограничения доступа к интернет-сайтам никоим образом не исключает и не погашает законную обязанность оператора связи непосредственно обеспечивать общественную безопасность телекоммуникационных сетей" (Апелляционные определения Хабаровского краевого суда от 16 июля 2014 г. по делу N 33-4325/2014, Ростовского областного суда от 10 апреля 2014 г. по делу N 33-4897/2014, Определение Пермского краевого суда от 2 апреля 2014 г. по делу N 33-2905/2014).

Таким образом, согласно доминирующей практике, положения ст. 15.1 Закона рассматриваются лишь как один из возможных механизмов блокирования доступа к интернет-ресурсам, содержащим запрещенную информацию, в связи с чем оператора связи можно обязать в индивидуальном порядке блокировать доступ к интернет-ресурсу, не внесенному в Единый реестр.

Представляется, что в данном случае имеет место неверное понимание механизма функционирования блокировок по ст. 15.1 Закона. Данная статья не устанавливает внесудебного порядка либо некоего обязательного досудебного порядка блокировок, она закрепляет порядок ведения Единого реестра, перечень решений, которые могут являться основанием для внесения записи в такой реестр, и порядок последующего взаимодействия с участниками отношений по поводу запрещенной информации (владелец сайта, провайдер хостинга, оператор связи). При этом сама ст. 15.1 прямо указывает на вступившее в силу судебное решение (п. 2 ч. 5 ст. 15.1 Закона) как на основание для внесение реестровой записи в Единый реестр. Формально это дает основания для вывода о том, что вынесение судом решения о блокировке отдельно взятого интернет-ресурса, содержащего сведения экстремистского характера, по требованию органа прокуратуры не противоречит ст. 15.1 Закона. Вопрос заключается лишь в том, что такое судебное решение выносится в отношении отдельного оператора связи в порядке искового производства, что в определенной степени может быть продиктовано узковедомственными интересами, формально улучшая показатели работы прокуратуры по определенным направлениям (например, по количеству предъявленных и выигранных исков). Заявляя в качестве ответчика не владельца сайта, администратора доменного имени или хостинг-провайдера, а интернет-провайдера доступа, у которого отсутствует собственный интерес к обеспечению доступа к какому-либо контенту сайта, рассмотрение дела нередко приобретает автоматический характер с "дежурным" цитированием положений Закона. При этом далеко не всегда вынесенные судебные решения направляются в Роскомнадзор для включения соответствующих сведений в Единый реестр. Тем самым деформируется единое информационное пространство, поскольку различные операторы связи оперируют разными наборами сетевых адресов для блокировок, не совпадающих с Единым реестром. В результате такой практики подрываются цели введения Единого реестра.

Существует относительно немногочисленная судебная практика, где органам прокуратуры было отказано в удовлетворениям требований со ссылкой на несоблюдение ими установленного законом порядка ограничения доступа к сайтам в сети Интернет, - ст. 15.1 (Определение Калужского областного суда от 5 декабря 2013 г. по делу N 33-3314/2013, Апелляционное определение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 7 ноября 2013 г. по делу N 33-2324/2013). Иными словами, по мнению судов, разделяющих данный подход, механизм блокировки сайта, установленный в ст. 15.1, имеет превалирующий характер по отношению ко всем иным процедурам.

Определенную поддержку данного подхода можно найти в Постановлении Верховного Суда РФ от 29 сентября 2014 г. N 31-АД14-7, в котором указано, что обязанность отследить и ограничить доступ к сайту в сети Интернет, содержащему информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, возникает у оператора связи с момента включения в Единый реестр сетевого адреса, позволяющего идентифицировать соответствующий сайт в сети Интернет. Соответственно, поскольку сетевые адреса сайтов, содержащих экстремистские материалы, не были включены в Единый реестр, то обязанности у оператора связи по блокированию доступа к ним не возникло, а работники такого оператора связи не подлежат административной ответственности по ст. 20.29 КоАП РФ за массовое распространение экстремистских материалов, включенных в федеральный список. Правда, следует отметить, что данная правовая позиция была высказана при пересмотре вынесенного решения по административному делу, в связи с чем она может применяться достаточно ограниченно по отношению к требованиям о блокировке ресурса, рассматриваемым в порядке искового производства.