Постатейный комментарий Савельева к закону Об Информации

В соответствии с ч. 4 ст. 14 Закона государственные информационные системы, в которых осуществляется обработка общедоступной информации о деятельности государственных органов, указанные в вышеуказанном перечне, должны обеспечивать размещение такой информации в форме открытых данных.

5. Следует отметить, что ч. 4 ст. 7 Закона ничего не говорит об отсутствии юридических ограничений на последующее использование информации в форме открытых данных, в то время как большинство дефиниций открытых данных упоминают данный признак открытых данных в числе конститутивного. В качестве исключения возможно возложение обязанности указания источника информации и (или) распространения такой информации на аналогичных условиях <1>. Представляется, что данный элемент не был отражен в комментируемой части в явной форме в связи с тем, что открытые данные за рубежом обычно рассматриваются в связке со свободными лицензиями типа Creative Commons, что не укладывается в концепцию предмета регулирования Закона (см. ч. 2 ст. 1). С другой стороны, систематическое толкование положений ст. 7 Закона позволяет восполнить данный пробел. Поскольку открытые данные выступают в качестве разновидности общедоступной информации, то к ним применимы положения ч. 2 ст. 7 Закона, в соответствии с которой каждое лицо может использовать такую информацию по своему усмотрению. На свободный и бесплатный характер использования открытых данных указывается и в Методических рекомендациях по публикации открытых данных.

--------------------------------

<1> http://opendatahandbook.org/en/what-is-open-data/

6. Части 5 и 6 комментируемой статьи содержат случаи, когда размещение информации в форме открытых данных может быть прекращено. Во-первых, в случае, когда размещение такой информации может повлечь разглашение сведений, составляющих государственную тайну; во-вторых, в случае, когда такое размещение информации может повлечь нарушение права обладателей информации, ограничивших доступ к ней; в-третьих, в случае, когда размещение такой информации нарушает права субъектов персональных данных. В первом случае основанием для прекращения размещения информации выступает решение органа власти, наделенного полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну. Во втором случае - решение суда. В третьем - решение суда или Роскомнадзора, выступающего в качестве уполномоченного органа по защите субъектов персональных данных.

Статья 8. Право на доступ к информации

Комментарий к статье 8

1. Комментируемая статья конкретизирует конституционные положения о праве каждого на поиск и получение информации в любой не противоречащей закону форме. При этом прямо указывается, что таким правом наделены не только граждане (именуемые также в Законе как физические лица, к числу которых, по-видимому, стоит отнести и индивидуальных предпринимателей), но и организации (юридические лица). Комментируемая статья, несмотря на свое название и достаточно общую формулировку ч. 1, регламентирует, по существу, лишь реализацию права на получение информации, выступающей объектом публичных правовых отношений. При этом в статье выделяются две формы реализации данного права и закладываются основы правового механизма их реализации: 1) право на получение от государственных (муниципальных) органов информации, непосредственно затрагивающей права и свободы (обязанности) лица; и 2) право на получение информации о деятельности государственных (муниципальных) органов. Однако при этом особо подчеркивается, что реализация данного права возможна лишь при условии соблюдения требований закона, что на практике нередко означает придание праву на поиск и получение любой информации любым способом декларативного характера по причине существенного его ограничения как в иных положениях Закона, и в особенности - в положениях иных законов и подзаконных актов, принятых в их развитие.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством РФ, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Указанное положение корреспондирует с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, которой установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Следует отметить, что Конституционный Суд РФ неоднократно разъяснял, что под "каждым" следует понимать не только физических лиц, но и их объединения - юридические лица <1>. Часть 3 ст. 8 Закона прямо предусматривает в этой связи, что правом на получение информации, касающейся прав и обязанностей, обладают и юридические лица. В качестве примера случая, когда организация со ссылкой на ст. 8 Закона истребовала сведения, влияющие на ее права и обязанности, можно привести запрос информации в налоговый орган на предмет, является ли конкретная организация - потенциальный контрагент заявителя надлежащим образом исполняющей свои налоговые обязательства, поскольку получение таких сведений связано с исполнением обязанности налогоплательщика в соблюдении должной осмотрительности и осторожности при выборе контрагентов (см.: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13 мая 2010 г. N 07АП-2992/10 по делу N А27-25441/2009).

--------------------------------

<1> Постановление КС РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области"; Постановление КС РФ от 3 февраля 1998 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статей 180, 181, пункта 3 части 1 ст. 187 и статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"; Определение КС РФ от 14 января 2000 г. N 3-О "По жалобе ООО "Мемфис Дивижн" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 185 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

Порядок рассмотрения обращений граждан в государственные и муниципальные органы установлен в ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации". При этом, в соответствии с ч. 4 ст. 1 указанного Закона, он распространяется в том числе и на обращения юридических лиц. Реализация права на получение информации осуществляется путем направления обращения в адрес соответствующего государственного (муниципального) органа в устной, письменной или электронной форме. Письменное обращение должно быть изложено разборчивым текстом и содержать: 1) наименование государственного (муниципального) органа, в который оно адресовано, либо фамилию, имя, отчество (при наличии) должностного лица, либо должность такого лица; 2) фамилию и имя заявителя; 3) почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ; 4) подпись и дату. Ответ на обращения, не содержащие указанных сведений, не дается. В самом тексте обращения желательно максимально конкретно идентифицировать запрашиваемую информацию, указав по возможности реквизиты соответствующего документа, а также целесообразно привести обоснование, каким образом запрашиваемая информация затрагивает права и свободы заявителя, в противном случае возникает риск получения формальной отписки в качестве ответа. Письменное обращение, равно как и обращение в электронной форме, должно быть рассмотрено в течение 30 дней с момента его регистрации, которая, в свою очередь, должна быть осуществлена в течение трех дней с момента поступления письменного обращения в соответствующий орган. Помимо собственно предоставления запрашиваемой информации, возможны три варианта ответа со стороны органа власти: 1) если предоставление запрашиваемой информации входит в компетенцию иного органа власти, то в течение семи дней с момента регистрации обращения должна быть осуществлена его переадресация с уведомлением заявителя; 2) если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, лицу, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. При этом суды обычно исходят из того, что ответ должен содержать ссылки на конкретные положения законодательства, обосновывающие такой отказ (см.: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2009 г. N 07АП-2272/09 по делу N А03-13407/2008-36; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23 августа 2011 г. по делу N А27-98/2011); 3) в случае, если запрос на предоставление информации ранее уже направлялся в данный орган власти (должностному лицу) и на него был дан ответ по существу, то в отношении нового запроса, не содержащего новых доводов или обстоятельств, должностное лицо может принять решение о его безосновательности и прекращении переписки с уведомлением об этом заявителя. Необоснованный отказ в предоставлении информации может быть обжалован в вышестоящий орган власти или в суд (см. подробнее далее).

3. Закон в общей форме регулирует лишь условия реализации права на получение информации от государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц, т.е. случаи, когда обладателем информации выступает публично-правовое образование. Основания и порядок реализации права на получение информации от иных обладателей - организаций и физических лиц - Закон не регламентирует. В этой части применению подлежат положения специального законодательства. Так, например, ФЗ "Об акционерных обществах" предусматривает исчерпывающее регулирование вопросов, связанных с перечнем информации о деятельности общества, которая может быть предоставлена определенным категориям акционеров. Отсутствие запрашиваемой информации в таком перечне (например, информации о выборе контрагента по договору и порядке заключения договора с ним) влечет отказ в ее предоставлении, при этом ч. 1 ст. 8 Закона не подлежит субсидиарному применению в качестве основания для предоставления такой информации (см., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 февраля 2009 г. по делу N А56-18741/2008) <1>. Также в предоставлении информации может быть отказано со ссылкой на злоупотребление правом, если запрашивающий ее акционер компании также является акционером прямого конкурента и ее предоставление может нанести вред коммерческим интересам организации (Постановление ФАС Московского округа от 13 марта 2013 г. по делу N А40-24803/12-137-222).

--------------------------------

<1> Можно согласиться с мнением о том, что информация о деятельности общества обладает особым статусом, не относясь к общедоступной, с одной стороны, но и не составляя какой-либо вида тайны - с другой, но в то же время требуя наличия особого статуса у запрашивающего такую информацию. См.: Богданов В.М. Информация как объект гражданских прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. К сожалению, Закон не "улавливает" специфики такой информации.

Аналогичным образом решается вопрос о предоставлении информации о деятельности ТСЖ: если предоставление запрошенной информации предусмотрено ЖК РФ и (или) Стандартом раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 731, то право лица на ее получение может быть реализовано, в противном случае ссылки на наличие общего права на получение любой информации в любой форме, предусмотренного ч. 1 ст. 8 Закона, могут быть блокированы указанием на несоблюдение положений специального закона. В качестве иллюстрации можно привести дело, где суд отказал в обязании правления ТСЖ предоставить копию реестра членов ТСЖ со ссылкой на то, что положения вышеупомянутых правовых актов предусматривают лишь возможность членов товарищества ознакомиться с таким реестром, но не обязанность предоставлять его копию, тем более заверенную (Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 7 октября 2014 г. по делу N 33-8565-2014).

Суды нередко также не принимают ссылки на ч. 1 комментируемой статьи в качестве обоснования права на получение потерпевшими в ДТП информации от страховых компаний в виде копий заключений независимой экспертизы, поскольку предоставление такого документа не предусмотрено в Правилах обязательного страхования ответственности владельцев транспортных средств, которые "четко регламентируют порядок взаимоотношений между страховщиком и потерпевшим, а также конкретно описывают перечень документов, которые страховщик обязан предоставить потерпевшему" (Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 14 июня 2012 г. по делу N 33-6448/2012).

4. Часть 4 ст. 8 Закона устанавливает перечень информации, доступ к которой не может быть ограничен. В частности, к ней относятся тексты нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности гражданина; устанавливающие правовое положение организаций или полномочия государственных органов. Данное положение основано на ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 8).

Схожие положения содержатся и в некоторых иных актах, регламентирующих отношения, связанные с информацией. В соответствии со ст. 4 ФЗ "О персональных данных", на основании и во исполнение федеральных законов государственные органы, Банк России, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных. Такие акты не могут содержать положения, ограничивающие права субъектов персональных данных, устанавливающие не предусмотренные федеральными законами ограничения деятельности операторов или возлагающие на операторов не предусмотренные федеральными законами обязанности, и подлежат официальному опубликованию. К сожалению, на практике встречаются ситуации, когда государственные органы ссылаются на опубликованные нормативные правовые акты, помеченные "Для служебного пользования", как основание возникновение прав и обязанностей граждан и юридических лиц. Например, известны случаи, когда ФСТЭК давал разъяснения <1>, согласно которым средства защиты персональных данных должны быть сертифицированными со ссылкой на Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 330 <2>. Представляется, что такого рода требования, основанные на неопубликованном для всеобщего сведения акте, являются не основанными на законе и противоречат не только специальным законам, но и ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и п. 1 ч. 4 ст. 8 Закона.

--------------------------------

<1> См., например: информационное сообщение ФСТЭК России от 4 мая 2012 г. N 240/24/1701 "О работах в области оценки соответствия продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа" (п. 4).

<2> Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 330 "Об особенностях оценки соответствия продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ информации ограниченного доступа, не содержащей сведения, составляющие государственную тайну, а также процессов ее проектирования (включая изыскании), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения, об особенностях аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия указанной продукции (работ, услуг)".

Вторым видом информации, доступ к которой не может быть ограничен, относится информация о состоянии окружающей среды. Данное положение основано на ст. 42 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Право на получение информации об окружающей среде упомянуто в ряде законов, в частности, ФЗ от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"; ФЗ от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"; ФЗ от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и ряде других. Так, в соответствии со ст. 1 ФЗ "О гидрометеорологической службе" под информацией о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении понимаются сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения. Как указано в ст. 17 данного Закона, информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении предоставляются бесплатно. При этом информация общего назначения доводится до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям электрической и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей (потребителей). Обязанностью предоставления информации о состоянии окружающей среды наделены также государственные органы, ответственные за регулирование в сфере окружающей среды. При этом, если они не располагают соответствующей информацией, они обязаны перенаправить соответствующий запрос в компетентный орган и сообщить об этом заявителю (ч. 3 ст. 8 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ"; см. также: Апелляционное определение Московского городского суда от 14 мая 2014 г. по делу N 33-10267). Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, влечет административную ответственность по ст. 8.5 КоАП РФ.

Третьим видом информации, доступ к которой не может быть ограничен, является информация о деятельности государственных и муниципальных органов. Установление открытого статуса информации такой информации, как отметил Конституционный Суд РФ, "направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества, и согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 года Конвенцией о доступе к официальным документам" (Определение от 8 декабря 2011 г. N 1624-О-О).

Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности государственных (муниципальных) органов и состав такой информации конкретизирован в двух основных законах: ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и ФЗ от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". В соответствии с ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" под информацией о деятельности государственных (муниципальных) органов понимается "информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации". Перечень информации, подпадающей под данную дефиницию, существенно сужен, чем в Европе, где под информацией о деятельности публичных органов (official documents) понимается любая информация в любой форме, созданная, полученная или хранимая публичным органом <1>. В соответствии с российским подходом лишь информация, созданная государственным (муниципальным) органом в пределах его полномочий, охватывается специальным правовым режимом получения доступа к ней, а информация, полученная от других государственных органов, либо созданная за пределами полномочий, формально не охватывается им.

--------------------------------

<1> Статья 1 (2)(b) Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам СДСЕ N 205. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/205.htm.

Основными способами обеспечения доступа к информации о деятельности государственного (муниципального) органа являются ее размещение в сети Интернет, как правило, на официальном сайте соответствующего органа; опубликование информации через СМИ; размещение информации на стендах и в иных специально отведенных местах; присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов власти; предоставление информации по запросу граждан (ст. 6). При этом выделяется три формы предоставления информации: устная (предоставляется на приемах граждан и по телефону); письменная - в документированной форме и электронная (размещение информации в сети Интернет в форме "открытых данных").

Особое значение в реализации права доступа граждан к информации о деятельности государственных и муниципальных органов играет сеть Интернет. Закон N 8-ФЗ, указанный выше, перечисляет перечень информации, которая должна быть размещена: 1) общая информация (контактные данные, сведения о руководстве, адреса, перечень подведомственных организаций, перечень информационных систем, реестров и т.п., находящихся в ведении органа); 2) сведения о нормотворческой деятельности такого органа (тексты нормативных правовых актов, данные о размещении данным органом заказов на поставку товаров (услуг) для государственных (муниципальных нужд), формы обращений, порядок обжалования решений; 3) информация о результатах проверок, проведенных таким органом или подведомственными организациями в пределах их полномочий; 4) статистическая информация о деятельности государственного (муниципального) органа и информацию о его кадровом обеспечении; 5) информация о работе государственного органа с обращениями граждан.

Порядок направления письменного запроса о предоставлении информации о деятельности государственного (муниципального) органа содержится в ст. 18 Закона N 8-ФЗ и практически идентичен порядку рассмотрения обращений, предусмотренному ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (см. п. 2 комментария к настоящей статье). Следует подчеркнуть, что письменный запрос о предоставлении информации о деятельности государственного (муниципального) органа не должен в обязательном порядке содержать обоснование необходимости ее получения. Этим данный способ получения информации отличается от запросов о получении информации, затрагивающей права и обязанности заявителя, где в запросе необходимо указание, каким именно образом запрашиваемая информация затрагивает права и свободы (обязанности) заявителя.

Достаточно важным является положение ч. 2 ст. 19 Закона N 8-ФЗ, согласно которой если в письменном запросе испрашивается информация, которая была ранее опубликована в СМИ или размещена на официальном сайте в сети Интернет, то ответ на такой запрос может быть ограничен указанием ссылки на СМИ (наименование, дата выхода, номер) или адреса интернет-сайта, где размещена такая информация. Наконец, указанный Закон содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в предоставлении запрашиваемой информации:

1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;

3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;

4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;

6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией. В частности, запрос информации о количестве совершенных правонарушений определенной категории за определенный период был квалифицирован судом как связанный с необходимостью проведения аналитической работы, в связи с чем отказ государственного органа в предоставлении такой информации был признан правомерным (см.: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2011 г. N 33-10929/11).

Следует отметить, что запрос к должностному лицу государственного органа, содержащий просьбу предоставления его мнения или комментария к какому-либо событию или публикации в СМИ, не является запросом на получение от органа государственной власти информации, которую, в силу положений действующего законодательства, орган государственной власти или должностное лицо должны предоставить (см.: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 5 мая 2011 г. N 33-6615/2011). Данный подход соответствует ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой не допускается принуждение кого-либо к выражению мнения.

Реализация права организации СМИ и (или) журналиста на получение информации преимущественно регламентируется положениями Закона РФ "О средствах массовой информации", в частности, положениями ст. 38 "право на получение информации" и ст. 39 о праве редакции СМИ запрашивать информацию, ст. 47, в которой указаны права журналиста, в том числе запрашивать информацию и быть принятым должностными лицами в связи с запросами информации. Положения ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" подлежат субсидиарному применению к указанным отношениям.