Постатейный комментарий Савельева к закону Об Информации
.rtf6. Часть 3 комментируемой статьи содержит положение, согласно которому права обладателя информации, содержащейся в базах данных информационной системы, подлежат охране независимо от авторских и иных прав на такие базы данных. Под иными правами на базы данных, кроме авторских (ст. 1260 ГК РФ), по-видимому, следует понимать особое смежное право изготовителя базы данных (ст. ст. 1333 - 1335 ГК РФ).
Перечень прав обладателя информации содержится в ч. 3 ст. 6 Закона (см. комментарий к ней). Главный вопрос, возникающий в связи с положениями ч. 3 ст. 13 Закона, заключается в том, какие способы защиты предоставлены обладателю информации на случай нарушения его прав. Представляется, что применительно к частноправовым информационным отношениям возможно применение общих способы защиты гражданских прав, указанных в ст. 12 ГК РФ: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки, признание недействительным решения собрания, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, самозащита права, присуждение к исполнению обязанности в натуре, возмещение убытков, взыскание неустойки, компенсация морального вреда, прекращение или изменение правоотношения; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.
Безусловно, некоторые из них предполагают наличие дополнительных условий, например, договора с нарушителем (взыскание неустойки) или прямого указания закона на возможность взыскания морального вреда за нарушение прав обладателя определенной информации (например, обладателя информации, составляющей личную тайну). Однако такие способы, как признание права или пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, носят универсальный характер и могут быть использованы, в частности, для защиты права обладателя информации, ставшей общедоступной по его решению, требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации (ч. 3 ст. 7 Закона). В случае если нарушение прав обладателя информации повлекло имущественные потери, возможно заявление требования о возмещении убытков, которые могут носить договорный характер (при нарушении положений о конфиденциальности, предусмотренных в договоре или в законе применительно к определенному виду договора, - ст. ст. 727, 771 ГК РФ и др.) или деликтный характер (при хакерской атаке, например). При этом в некоторых случаях могут быть применимы положения п. 2 ст. 15 ГК РФ, существенно облегчающие доказывание размера убытков: "Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы".
7. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи, требования к государственным информационным системам распространяются и на муниципальные информационные системы, если иное не установлено законодательством о местном самоуправлении. В частности, это касается требований о необходимости надлежащего оформления прав на использование компонентов информационной системы, являющейся объектом интеллектуальной собственности (ч. 7 ст. 14), требований к техническим средствам, предназначенным для обработки информации в информационных системах (ч. 8 ст. 14). Подобный подход позволяет избежать пробелов в регулировании порядка использования муниципальных информационных систем, поскольку далеко не каждое муниципальное образование обладает необходимыми ресурсами и компетенциями для разработки собственного правового регулирования в данной сфере. Однако при этом сохраняется возможности для адаптации такого регулирования в случаях, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении, главным источником которого является ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
8. Часть 5 комментируемой статьи содержит делегирующие положения, согласно которым особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании таких информационных систем. Таким образом, несмотря на то, что законодательство РФ об информации, информационных технологиях и защите информации, по общему правилу, состоит из федерального законодательства (см. комментарий к ст. 4 Закона), данная норма фактически предоставляет возможность органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления самостоятельно решать вопросы, связанные с установлением порядка эксплуатации принадлежащих им информационных систем, разумеется, в части, не противоречащей федеральным законам.
Под техническим регламентом в соответствии с ФЗ от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" понимается документ, который принят подлежащим ратификации международным договором РФ или в соответствии с ним, федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования: продукции или связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Технических регламентов, затрагивающих сферу информационных систем, на данный момент не так много. В качестве примера можно привести Технический регламент "О безопасности колесных транспортных средств" (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 720). Существует специальная государственная информационная система документов, подтверждающих соответствие транспортных средств указанному Регламенту.
9. Порядок создания и эксплуатации "иных" информационных систем определяется самими операторами таких систем с соблюдением требований федерального законодательства. Например, ГК РФ, регламентирующего работы по созданию такого рода объектов (гл. 37, 38), ФЗ "О персональных данных", при наличии в составе баз данных информационной системы информации, квалифицируемой как персональные данные. Интересно, что комментируемая норма сформулирована достаточно категорично и формально ограничивает операторов иных информационных систем необходимостью соблюдения требований лишь федеральных законов, хотя в реальности это означает обязательность требований практически любого нормативного правового акта, который применим к соответствующим отношениям, в силу запутанного характера делегирования регламентации соответствующих вопросов.
Статья 14. Государственные информационные системы
Комментарий к статье 14
1. Комментируемая статья устанавливает ряд общих положений и требований к государственным информационным системам (о понятии государственной информационной системы см. комментарий к ч. 1 ст. 13 Закона). Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что государственные информационные системы могут создаваться лишь для достижения трех целей: 1) реализации полномочий государственного органа; 2) обеспечения межведомственного информационного взаимодействия; 3) достижения целей, предусмотренных федеральным законом. Представляется, что несмотря на выделение указанных целей у государственного органа достаточно много простора для создания информационной системы при необходимости, поскольку под понятие "полномочия" можно подвести практически все, что так или иначе связано с деятельностью государственного органа, а не только то, что прямо прописано в положении о нем в разделе "полномочия". Виною тому отсутствие четкой дефиниции полномочия в законодательстве и доктрине, а также тот беспорядок, который наблюдается с использованием терминов "компетенция", "полномочия", "права и обязанности" в российском законодательстве <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. N 5; СПС "КонсультантПлюс".
2. Гораздо более серьезным требованием, а точнее - напоминанием, является положение ч. 2 комментируемой статьи, согласно которому создание государственных информационных систем осуществляется с соблюдением положений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки оборудования, лицензий, а также услуг, необходимых для внедрения информационных систем и их поддержки, должны осуществляться с использованием процедур, установленных в ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В соответствии с данным Законом все способы определения поставщиков делятся на конкурентные: 1) аукционы, где победителем является лицо, предложившее наименьшую цену; 2) конкурс, где победителем является лицо, предложившее наилучшие условия (качество, опыт, параметры решения); 3) запрос котировок, который представляет собой упрощенный аукцион с меньшей степенью формализации, и 4) запрос предложений, который представляет собой упрощенный конкурс с меньшей степенью формализации; и неконкурентные (закупка у единственного поставщика). Информация, связанная с такой закупкой, подлежит размещению в единой информационной системе, информация которой является общедоступной. Данная система доступна по ссылке: zakupki.gov.ru.
Следует отметить, что использование конкурентной процедуры (например, конкурса или аукциона) предполагает обеспечение равных условий для всех участников, что означает, помимо всего прочего, применение единого шаблона договора. Положения такого договора, будучи обычно разработанными государственным заказчиком единолично, далеко не всегда учитывают специфику объекта закупки. Наиболее часто это имеет место применительно к закупкам лицензий на программные продукты иностранных правообладателей, поскольку стандартные шаблоны лицензионных (сублицензионных) договоров, разработанные по российскому праву, не укладываются в те модели распространения программного обеспечения, которые используются зарубежными вендорами. Это приводит к появлению в качестве участников процесса закупки посредников, которые не столько создают ценность, сколько выступают в роли "буфера" между производителем и государственным заказчиком. Схожая ситуация нередко имеет место и применительно к закупкам консалтинговых услуг в сфере информационных технологий, например, услуг по внедрению или сопровождению системы. Отсутствие разумных ограничений ответственности за возможные убытки, которые широко применяются в зарубежной практике государственных закупок <1>, в совокупности с обилием неустоек и нечеткими критериями приемки результатов означают повышенную рискованность договора для крупных компаний. Если все соответствующие риски будут заложены в цену договора, как того требуют зарубежные практики, то цена услуг значительно возрастет, что повлечет неконкурентоспособность предложений таких компаний. С другой стороны, без их вовлечения в проект его реализация зачастую невозможно. Как следствие, имеет место деформация рынка государственных закупок в сфере IT, появление в нем компаний - промежуточных звеньев, которые, относясь менее серьезно к тексту принимаемых на себя юридических обязательств, заключают государственные контракты со всеми обременительными условиями, беря на субподряд соответствующую компанию - производителя или ее представителя на приемлемых для них условиях.
--------------------------------
<1> См., например: EICTA Guide on Modem Terms and Conditions for Public Contracts in the ICT Sector As Applied by Countries across Europe. 25 April 2003; Policy on Decision Making in Limiting Contractor Liability in Crown Procurement Contracts, Treasury Board of Canada, 2003; Australian Information Industry Association Report "Reforming Liability Regimes Under Government ICT Contracts" 9 August 2004.
3. Часть 3 комментируемой статьи перечисляет основные источники информации (не самым удачным образом обозначенные как основания создания и эксплуатации информационных систем, что является не совсем верным, принимая во внимание положения ч. 1 ст. 13 Закона), составляющие массив данных государственных информационных систем. К ним относятся: 1) статистическая информация; 2) документы, предоставляемые физическими и юридическими лицами, государственными и муниципальными органами.
Под официальной статистической информацией понимается сводная агрегированная документированная информация о количественной стороне массовых социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессов в РФ, формируемая субъектами учета в соответствии с официальной статистической методологией (ФЗ от 29 ноября 2007 г. N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации"). Такая информация является, по общему правилу, общедоступной (за исключением сведений, доступ к которым ограничен законом).
Официальная статистическая информация формируется на основе первичных статистических данных (документированной информации, получаемой от респондентов с использованием специальных бланков форм, а также информации, документируемой непосредственно в ходе федерального статистического наблюдения) и административных данных (информации, получаемой государственными органами в ходе выполнения ими разрешительных, регистрационных, контрольно-надзорных и других административных функций).
Официальный статистический учет осуществляется следующими субъектами: федеральными органами государственной власти, на которые законодательством возложена обязанность осуществлять статистический учет в подведомственной ему области, а также Центральным банком РФ. Органом, ответственным за координационные функции между такими субъектами и формирование официальной статистической информации, является Федеральная служба государственной статистики (Росстат РФ).
4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что перечень видов информации, предоставляемой в обязательном порядке, устанавливается федеральными законами, а условия ее предоставления - Правительством РФ или соответствующими государственными органами, если иное не предусмотрено федеральными законами. Данное положение повторяет и несколько видоизменяет соответствующие положения ч. 5 ст. 10 Закона, согласно которой случаи и условия обязательного предоставления информации устанавливаются федеральными законами. Возможно, имелось в виду, что таким федеральным законом, упоминаемым в ч. 5 ст. 10, следует считать ч. 4 ст. 14, которая, в свою очередь, делегирует вопросы установления таких условий на более низкие уровни - Правительству РФ и государственным органам. Определенные сложности для данного толкования создает оговорка "если иное не предусмотрено федеральным законом". Очевидно, что в данном случае имеет место недостаточный уровень юридической техники Закона, повлекший коллизию двух положений в рамках одного Закона, усложняющуюся наличием в таких положениях отсылок к федеральным законам, которые могут быть истолкованы как отсылки друг к другу. По-видимому, разрешение указанной коллизии должно исходить из прагматических соображений: положения ч. 4 ст. 14 можно рассматривать как специальные по отношению в ч. 5 ст. 10 Закона, а отсылку к федеральным законам, содержащуюся в последней, толковать ограничительно, в качестве отсылки к специальным федеральным законам, исключая из их числа иные положения самого Закона.
5. Часть 4 комментируемой статьи содержит также положения, относящиеся к регламентации порядка размещения государственными органами так называемых открытых данных. Данное положение предусматривает обязанность оператора государственной информационной системы обеспечивать размещение в форме открытых данных обрабатываемой в такой системе информации о деятельности государственных органов, которая должна являться общедоступной в сети Интернет в соответствии с ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Конкретный Перечень такой информации, которая должна быть доступна в форме открытых данных в государственной информационной системе, связанной с обработкой информации о деятельности государственного органа, содержится в распоряжении Правительства РФ от 10 июля 2013 г. N 1187-р "О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет в форме открытых данных".
6. Часть 4.1 комментируемой статьи содержит конкретизирующее положение, относящееся к использованию ЕСИА (см. комментарий к п. 13 ст. 2 Закона). В соответствии с ним, доступ к информации, содержащейся в государственных информационных системах, может предоставляться при условии прохождения авторизации посредством ЕСИА лишь в случаях, установленных Правительством РФ. Таким образом, в отсутствие соответствующего положения в постановлении Правительства РФ доступ к сведениям государственных информационных систем должен предоставляться без такой авторизации, за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом.
7. Порядок ввода в эксплуатацию государственной информационной системы, созданной в рамках государственного контракта, по общему правилу, определяется государственным заказчиком в закупочной документации. Однако в соответствии с ч. 6 комментируемой статьи Правительство РФ может устанавливать требования к порядку создания и вводу в эксплуатацию отдельных видов государственных систем. В частности, Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 723 "О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем" предусматривает, что соответствующий федеральный орган власти обязан принять правовой акт о порядке и сроках ввода в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы. Также если такая система предназначена для использования федеральными органами исполнительной власти при осуществлении государственных функций или предоставлении государственных услуг вне зависимости от названия этих систем (реестры, регистры, справочно-информационные системы, каталоги и др.), она подлежит регистрации в Роскомнадзоре и внесению в соответствующий реестр.
8. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает достаточно любопытное положение, согласно которому не допускается эксплуатация государственной информационной системы без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности. В основе такого права может лежать как отдельный лицензионный договор или договор об отчуждении исключительного права, так и государственный контракт, в котором содержатся элементы таких договоров. Порядок распределения прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданные по государственному или муниципальному контракту, установлен в ст. 1298 ГК РФ - применительно к объектам авторского права (компьютерным программам, базам данных, сопроводительной документации), ст. 1373 ГК РФ - применительно к изобретениям и иным объектам патентного права. В соответствии с п. 1 ст. 1298 ГК РФ исключительное право на объекты авторских прав, созданные по государственному или муниципальному контракту, по общему правилу, принадлежит исполнителю, если государственным или муниципальным контрактом не предусмотрено, что это право принадлежит РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию, от имени которых выступает государственный или муниципальный заказчик, либо совместно исполнителю и РФ, исполнителю и субъекту РФ или исполнителю и муниципальному образованию. При этом, если исключительное право не принадлежит указанным лицам, правообладатель по требованию государственного или муниципального заказчика обязан предоставить указанному им лицу безвозмездную простую (неисключительную) лицензию на использование соответствующего объекта авторских прав для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, если компьютерная программа или база данных были созданы самим исполнителем в процессе исполнения государственного контракта, то при отсутствии в нем прямых указаний о переходе права на них государственному заказчику его право использования данных результатов имеет форму лицензии, содержание которой установлено в контракте и (или) договоре. Каких-либо специальных действий по оформлению данного права совершать не требуется. Если же государственный контракт предусматривает, что исключительное право на созданные компьютерные программы и (или) базы данных принадлежит государственному заказчику, то целесообразна регистрация такого исключительного права в Роспатенте в порядке, указанном в ст. 1262 ГК РФ. Такая регистрация не носит правопорождающего характера, так как исключительное право публично-правового образования возникает в силу договора в момент приемки результатов исполнения в соответствии с условиями государственного контракта. Однако она создает достаточно сильную презумпцию принадлежности исключительного права на соответствующую компьютерную программу (базу данных) указанному в свидетельстве о регистрации лицу, опровержение которой возможно в судебном порядке.
Если же техническое решение, лежащее в основе информационной системы, обладает достаточной степенью инновационности и соответствует критериям патентоспособности (ст. ст. 1350, 1351 ГК РФ), то исключительное право на него может быть оформлено патентом. В соответствии со ст. 1373 ГК РФ исключительное право и право на получение патента, по общему правилу, принадлежат исполнителю государственного контракта, если таким государственным контрактом не предусмотрено, что оно принадлежит соответствующему публично-правовому образованию или совместно - исполнителю и такому публично-правовому образованию. При этом установлено, что, если право на получение патента и исключительное право принадлежат публично-правовому образованию (РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию), государственный или муниципальный заказчик может подать заявку на выдачу патента в течение шести месяцев со дня его письменного уведомления исполнителем о получении результата интеллектуальной деятельности, способного к правовой охране в качестве изобретения, полезной модели или промышленного образца. Если в течение указанного срока государственный или муниципальный заказчик не подаст заявку, право на получение патента принадлежит исполнителю.
Как видно, гражданское законодательство исходит из модели приоритетного закрепления прав на результаты интеллектуальной деятельности за исполнителем. В качестве исключения из данного правила можно указать случаи, установленные Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. N 342 "О некоторых вопросах регулирования закрепления прав на результаты научно-технической деятельности", когда исключительное право должно закрепляться за Российской Федерацией:
- результаты научно-технической деятельности изъяты из оборота;
- Российская Федерация приняла на себя осуществление финансирования работ по доведению результатов научно-технической деятельности до стадии практического применения, завершающейся этапом постановки продукции на производство, включающим подготовку производства, изготовление установочной серии и квалификационные испытания;
- исполнитель не обеспечил до истечения шести месяцев после окончания научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ совершение всех действий, необходимых для признания за ним или приобретения им исключительных прав на результаты научно-технической деятельности;
- результаты научно-технической деятельности созданы в ходе научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, выполняемых во исполнение международных обязательств РФ;
- если данные результаты непосредственно связаны с обеспечением обороны и безопасности государства (здесь возможен вариант совместного закрепления исключительного права за исполнителем и Российской Федерацией).
Однако на практике органы государственной власти, разрабатывающие проекты государственных контрактов, нередко пользуясь диспозитивностью положений ГК РФ, часто предусматривают принадлежность исключительного права на создаваемые результаты интеллектуальной деятельности публично-правовому образованию и в иных случаях, кроме вышеперечисленных.
Возвращаясь к тексту ч. 7 комментируемой статьи, возникает вопрос: какие последствия возникают в случае, если права на определенные компоненты информационной системы, являющиеся объектами интеллектуальной собственности, все же не были оформлены должным образом? Закон говорит о том, что эксплуатация такой системы не допускается, однако столь категоричный подход никоим образом не следует из иных положений законодательства, в частности, положения ст. 1373 ГК РФ о возврате права на получение патента к исполнителю, если государственный заказчик в течение шести месяцев им не воспользовался. К тому же непонятно, чей интерес защищает положение ч. 7 ст. 14 Закона: оно явно не в интересах публично-правового образования, поскольку может выступать препятствием к использованию результатов государственного контракта по назначению. Данное положение ничего не дает и исполнителю, поскольку исключительное право сохранено за ним с соблюдением ограничений, установленных Постановлением Правительства РФ N 342, простора для применения ч. 7 ст. 14 Закона не остается, а если исполнителю такое право и должно было принадлежать, то от запрета эксплуатации информационной системы оно к нему никак не перейдет само по себе.
Получается, что положение ч. 7 ст. 14 Закона может рассматриваться в качестве некоего напоминания государственным заказчикам о необходимости соблюдения всех необходимых формальностей в части оформления своих прав на информационную систему, не подкрепленного какими-либо специальными санкциями. Другой вариант возможного использования данной нормы на практике заключается в обосновании с ее помощью наличия у соответствующего публично-правового образования прав на компоненты информационной системы, в случае если они оспариваются в судебном порядке (например, отдельными программистами или организациями, которые имели в прошлом отношение к созданию таких компонентов, ссылающихся на ненадлежащее оформление перехода прав на них к государственному заказчику или иному лицу, которое, в свою очередь, передало их государственному заказчику (см., например, Постановления суда по интеллектуальным права от 29 декабря 2014 г. по делу N А40-162480/2013 и от 13 августа 2014 г. по делу N А40-81328/2011)). С определенной долей убедительности приведенный аргумент может звучать при наличии данных о такой информационной системе в специальном реестре (применительно к федеральным информационным системам - реестре Роскомнадзора), что говорит о прохождении некой формальной процедуры регистрации, ввода в эксплуатацию и проч. А поскольку эксплуатация информационной системы невозможна без должного оформления прав на нее, факт ввода ее в эксплуатацию и регистрация в уполномоченном органе свидетельствуют о прохождении всех необходимых процедур и тем самым - о факте принадлежности исключительного права на спорный компонент публично-правовому образованию.