Постатейный комментарий Савельева к закону Об Информации

Также существует ряд двусторонних международных договоров в указанной сфере, преимущественно между странами постсоветского пространства, например, Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством РФ о сотрудничестве в области защиты информации 1997 г.; Соглашение между Правительством Кыргызской Республики и Правительством РФ о сотрудничестве в области информации от 13 января 1999 г.; Соглашение между Кабинетом Министров Украины и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области информации от 8 октября 1998 г. Полный перечень и тексты международных соглашений в области РФ, участником которых является Россия, можно найти на официальном веб-сайте Министерства иностранных дел РФ (http://www.mid.ru/bdomp/sitemap.nsf/kartaflat/03.05).

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Аналогичная норма установлена в ч. 2 ст. 5 ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". При этом правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор (п. 8 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации").

4. Помимо тех законодательных актов, которые упомянуты в ч. ч. 2 и 3 комментируемой статьи (см. комментарий к ст. 1), вопросы регулирования отдельных видов информации содержатся в множестве федеральных законов. В их числе: ФЗ "О персональных данных", Трудовой кодекс РФ (гл. 14 "Защита персональных данных работника"), ФЗ "О связи", Закон РФ "О государственной тайне", ФЗ "О коммерческой тайне", ФЗ "Об электронной подписи", ФЗ "О рекламе", ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком", ФЗ "О гидрометеорологической службе" и многие другие законы.

Вопросы, связанные с информацией, регулируются и в ряде статей ГК РФ. Их можно систематизировать на четыре группы <1>: 1) обязанности по раскрытию определенной информации, например: ст. 19 об обязанности предоставлять кредиторам информацию об изменении имени, ст. 67 о праве участников на получение информации о деятельности общества, ст. 495 об обязанности продавца предоставить необходимую и достоверную информацию о товаре, предлагаемом к продаже, ст. 726 об обязанности подрядчика предоставить информацию о порядке эксплуатации результата по договору подряда; 2) требования к правовому режиму соответствующей информации, например: ст. 727 о конфиденциальности созданной по договору подряда информации, ст. 857 о банковской тайне, ст. 946 о тайне страхования; 3) оказание информационных услуг (п. 2 ст. 779 ГК РФ) и 4) информация, составляющая охраняемые результаты интеллектуальной деятельности. В последнем случае основное регулирование содержится в части четвертой ГК РФ, посвященной регулированию интеллектуальной собственности, хотя формально данные отношения выведены за рамки законодательства об информации, информационных технологиях и защите информации (см. ч. 2 ст. 1 Закона).

--------------------------------

<1> См.: Терещенко Л.К. Правовой режим информации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011. С. 84.

Ряд положений, посвященных ответственности за несоблюдение законодательства об информации, информационных технологиях и защите информации, содержится в КоАП РФ: гл. 13 "Административные правонарушения в области связи и информации", гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления", содержащая ответственность за непредоставление информации (документов) в государственные и муниципальные органы и др.

5. Отношения, возникающие по поводу информации, информационных технологий и защите информации также регулируются рядом подзаконных актов, несмотря на отсутствие их упоминания в числе источников, перечисленных в комментируемой статье. К числу таких подзаконных актов можно отнести все еще действующие Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" и Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии".

Значительное количество подзаконных актов посвящено вопросам защиты информации. Здесь основными органами регулирования являются Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК) и в части регулирования отношений, связанных с использованием криптографии, - Федеральная служба безопасности (ФСБ). В качестве примера можно упомянуть Приказ ФСТЭК России от 11 февраля 2013 г. N 17 "Об утверждении требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах", Приказ ФСБ от 10 июля 2014 г. N 378 "Об утверждении состава и содержания организационных и технических мер по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных с использованием средств криптографической защиты информации, необходимых для выполнения установленных Правительством Российской Федерации требований к защите персональных данных для каждого из уровней защищенности".

Наконец, именно подзаконными актами в значительной степени регулируется межведомственный электронный документооборот. См., например: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти"; Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия"; Постановление Правительства от 25 декабря 2014 г. N 1494 "Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия" и др.

6. В числе источников регулирования информационных процессов, происходящих в информационно-телекоммуникационной сети, следует упомянуть также обычай. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 15 Закона регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в РФ с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Таким образом, на уровне закона признается особая роль механизмов саморегулирования в сети Интернет (см. подробнее комментарий к ст. 15).

7. Комментируемая статья предусматривает два особых случая применительно к источникам регулирования отношений, связанных с информацией. Так, организация и деятельность средств массовой информации регулируется специальным Законом - ФЗ "О средствах массовой информации". В остальной части отношения, связанные со СМИ, подпадают под действие Закона. Другое исключение составляют отношения, связанные с хранением и использованием документированной информации, включенной в состав архивных фондов. Такие отношения регулируются законодательством об архивном деле (ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" и др.), однако в остальной части к такой информации также применяются нормы Закона (например, в части общих принципов документирования информации).

Статья 5. Информация как объект правовых отношений

Комментарий к статье 5

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет достаточно важное положение, согласно которому информация может выступать объектом любых правоотношений: публичных, гражданско-правовых и иных. При этом Закон не раскрывает, что следует понимать под "иными" отношениями. Представляется, что включением категории "иных" правовых отношений законодатель преследовал цель подчеркнуть тот факт, что информация является универсальным объектом для любой отрасли права. Также не исключено, что понятие "иные" правоотношения появилось как следствие недостаточной смелости законодателя использовать в полном объеме дихотомическое деление права на публичное и частное, что позволило бы вместо понятия гражданско-правовых отношений использовать понятие "частноправовые". Так или иначе наличие в комментируемой норме оговорки об "иных" правоотношениях позволяет нейтрализовать возможное негативное практическое влияние дискуссий относительно принадлежности и статуса семейного, предпринимательского, торгового и иных отраслей законодательства, которые нередко представляются в науке как самостоятельные отрасли права, на сферу отношений, регулируемую Законом. Вне зависимости от того, как будет решен соответствующий вопрос в науке и на практике, на статус информации как возможного объекта соответствующих правоотношений это не повлияет.

2. Часть 1 ст. 5 Закона прямо указывает на то, что информация может выступать объектом гражданско-правовых отношений, т.е. имущественных и личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов (п. 1 ст. 2 ГК РФ). В такого рода отношениях информация обычно выступает в качестве экономического блага и используется для извлечения прибыли, за исключением ситуаций, когда информация может быть отнесена к категории личных неимущественных благ (неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна - ст. 150 ГК РФ).

Перечень объектов гражданских прав содержится в ст. 128 ГК РФ. Первоначальная редакция данной статьи включала в себя информацию в качестве отдельного объекта гражданских прав, однако упоминание о ней было исключено в связи с принятием части четвертой ГК РФ <1>, поскольку, по мнению ее разработчиков, объектом гражданских прав "может быть лишь такая информация, которая подпадает под признаки секрета производства (ноу-хау), относящегося к охраняемым результатам интеллектуальной деятельности" <2>. При этом никаких изменений в ст. 5 Закона не было внесено в связи с принятием части четвертой ГК РФ. В связи с этим возникает вопрос: может ли информация, не относящаяся к одному из охраняемых объектов интеллектуальной собственности, закрытый перечень которых приведен в ст. 1225 ГК РФ, выступать объектом гражданских прав? Представляется, что поскольку определение круга объектов гражданского права и их гражданско-правовой режим является предметом исключительной компетенции ГК РФ, то его положения имеют приоритет над положениями ст. 5 Закона. Данный вывод следует из нормы п. 2 ст. 3 ГК РФ, в соответствии с которым гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, при этом "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу". Арбитражная практика в целом разделяет указанный подход <3> (см.: п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 14 "Об отдельных вопросах практики разрешения споров, связанных с оспариванием банковских гарантий", в котором ВАС РФ со ссылкой на п. 2 ст. 3 ГК РФ признал приоритет ГК РФ над положениями ранее действовавшего ФЗ "О бухгалтерском учете" 1996 г., согласно которому без подписи главного бухгалтера денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства считаются недействительными и не должны приниматься к исполнению; Постановление Президиума ВАС РФ от 24 ноября 2009 г. N 9548/09 по делу N А73-7174/2008, где ВАС РФ признал положения ст. 426 ГК РФ превалирующими над положениями ФЗ "О связи". См. также: Постановление Президиума ВАС РФ от 15 мая 2001 г. N 7717/00). В этой связи заключение непоименованного договора, в котором информация будет указана в качестве предмета договора, может быть сопряжено с рисками признания их противоречащими ст. 128 ГК РФ. Тем не менее представляется возможным структурировать договоры, связанные с оборотом информации, которые по каким-либо причинам не могут быть квалифицированы как лицензионные или договоры на отчуждение исключительного права, - в качестве договоров информационных услуг (п. 2 ст. 779 ГК РФ). Данный подход может быть актуальным при предоставлении одним лицом имеющихся у него "сырых" (т.е. необработанных) данных (например, сведений о посещениях веб-сайта, геолокационных данных, совокупности пользовательского контента, и т.д.) другому лицу для последующей их автоматизированной обработки средствами технологий "Больших данных" (Big Data) <4>. Также не исключена возможность заключения договоров, подчиненных иностранному праву с более либеральным подходом к определению допустимых объектов гражданского права, при условии наличия в таком договоре иностранного элемента (ст. 1186 ГК РФ).

--------------------------------

<1> См.: п. 8 ст. 17 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации".

<2> Крашенинников П.В. Вступительное слово // Объекты гражданских прав: Постатейный комментарий к главам 6, 7 и 8 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2009; СПС "КонсультантПлюс"; Российское гражданское право: В 2 т.: Учебник. / Отв. ред. Е.А. Суханов, М.: Статут, 2011. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права.

<3> Иной подход изложен в Определении КС РФ от 3 февраля 2000 г. N 22-О: "Противоречия же между ГК Российской Федерации и другими федеральными законами, регулирующими указанные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится не к ведению Конституционного Суда Российской Федерации, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов". Однако даже КС РФ не проводит его последовательно в своей практике, признав в одном из своих постановлений особый статус УПК РФ в системе законодательства (Постановление КС РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П).

<4> "Большие данные" (Big Data) можно определить как совокупность инструментов и методов обработки структурированных и неструктурированных данных огромных объемов из различных источников, подверженных постоянным обновлениям, в целях повышения качества принятия управленческих решений, создания новых продуктов и повышения конкурентоспособности.

3. Характер информации (общедоступная информация или информация ограниченного доступа) по общему правилу не влияет на ее возможность выступать в качестве объекта гражданских правоотношений. Однако некоторые типы информации в силу своего существа не могут стать их объектом, например, государственная тайна или служебная тайна, поскольку попадание их в оборот означает совершение уголовно-наказуемого деяния. На возможность информации стать объектом гражданских правоотношений не должна влиять и общеизвестность такой информации, если только речь не идет об информации, оборот которой предполагается осуществлять посредством режима "ноу-хау", поскольку одним из конститутивных признаков такого режима является конфиденциальность (п. 1 ст. 1465, ст. 1467 ГК РФ). Во-первых, нигде в гражданском законодательстве такого критерия не установлено, идеи о невозможности общедоступной информации выступать объектом оборота высказывались лишь в доктрине <1>. Во-вторых, иной подход вступал бы в противоречие с новыми технологическими реалиями. Так, при использовании технологий "Больших данных" практически любая информация в различных сочетаниях с иными данными может представлять собою ценность и экономический интерес, безотносительно к степени ее общеизвестности <2>. Наконец, в-третьих, коммерческая ценность информации может определяться ее доступностью в определенном формате, для обеспечения совместимости с техническими устройствами получателя, при этом само по себе содержимое информации может являться общеизвестным (например, произведения из общественного достояния или иного рода информация, не защищаемая авторским правом).

--------------------------------

<1> См.: Дозорцев В.А. Информация как объект исключительного права // Интеллектуальные права: Понятие. Система. Задачи кодификации. М., 2003. С. 228; Терещенко Л.К. Правовой режим информации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011. С. 87 и др.

<2> См.: Майер-Шенбергер В., Кукьер К. Большие данные. Революция, которая изменит то, как мы живем, работаем и мыслим. М., 2014.

4. Законы могут содержать специальное регулирование оборота отдельных видов информации. Так, в соответствии с п. 3 ст. 17 ФЗ "О гидрометеорологической службе", специализированная (т.е. предоставляемая по заказу потребителя и за его счет) информация о состоянии окружающей среды предоставляется по договору на услуги по информационному обеспечению (см.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды").

5. Значительную часть правовых отношений, объектом которых является информация, можно охарактеризовать обобщенным наименованием "публичных" отношений. К их числу можно отнести отношения, регулируемые конституционным, административным, налоговым, таможенным, валютным, уголовным законодательством. Ключевой характеристикой данных отношений является факт юридического неравенства субъектов в силу выступления в качестве одной из сторон государственного или муниципального органа, реализующего свои властные полномочия. Публично-правовые отношения по поводу информации можно разделить в зависимости от распределения прав и обязанностей их участников на три группы: 1) правоотношения, в которых у государственного или муниципального органа, их должностного лица существует право требовать предоставления определенной информации гражданами или юридическими лицами; 2) правоотношения, в которых у государственного или муниципального органа, их должностного лица возникает обязанность предоставить соответствующую информацию гражданам или юридическими лицам; 3) правоотношения, в которых у государственного или муниципального органа существует право устанавливать и требовать соблюдения определенного правового режима информации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Терещенко Л.К. Правовой режим информации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011. С. 91.

6. Часть 2 комментируемой статьи содержит классификацию информации в зависимости от категории доступа к ней и делит всю информацию на общедоступную и информацию ограниченного доступа. В качестве примеров общедоступной информации можно привести информацию, распространяемую СМИ; информацию, составляющую общественное достояние (ст. 1282 ГК РФ); сведения, доступ к которым не ограничен обладателем информации. Под информацией ограниченного доступа понимается любая информация, доступ к которой ограничен федеральными законами, иными словами, это сведения составляющие различные виды тайн, признаваемых законом. Ссылку на федеральный закон следует толковать расширительно, с учетом существующих источников законодательства об информации, информационных технологий и защите информации (см. комментарий к ст. 4 Закона), которые de facto включают в себя и подзаконные акты. Ограничения на доступ к информации, превращающие ее в информацию ограниченного доступа, могут содержаться также и в договоре как в отдельном соглашении о конфиденциальности, так и в качестве условий о конфиденциальности, включенных в иной договор (например, договор поставки или лицензионный договор). При этом в качестве федерального закона, легитимирующего ограничение доступа к информации, можно рассматривать положения ст. 421 ГК РФ (свобода договора), 1465 ГК РФ (понятие "ноу-хау") и при наличии у соответствующей информации статуса коммерческой тайны - ФЗ "О коммерческой тайне", а также п. 2 ч. 3 комментируемой статьи (см. далее).

7. Часть 3 комментируемой статьи содержит еще одну классификацию видов информации, в зависимости от порядка ее предоставления или распространения (о понятиях предоставления и распространения информации см. комментарий к ст. 2 Закона). По данному критерию информация делится на четыре группы: 1) свободно распространяемую информацию; 2) информацию, предоставляемую по соглашению сторон; 3) информацию, обязательную для предоставления или распространения в соответствии с законом; 4) информацию, распространение которой ограничено или запрещено в соответствии с законом. Нетрудно заметить, что некоторые из указанных групп пересекаются между собою. Так, информация, составляющая коммерческую тайну, подпадает и под вторую группу, в случае ее предоставления другому лицу по договору, и под третью группу, в случае обязанности ее предоставления налоговому органу в соответствии с НК РФ, и под четвертую группу, будучи информацией, распространение которой ограничено в соответствии с ФЗ "О коммерческой тайне". При этом лишь виды информации, указанные в первой и четвертой группах, могут быть квалифицированы как взаимоисключающие, т.е. выдержанными с точки зрения требований классификации. Однако даже при этом их сложно отграничить от другой классификации, указанной в Законе: делении информации на общедоступную информацию и информацию ограниченного доступа. В связи с вышеизложенным практическая ценность приведенной в ч. 3 комментируемой статьи классификации вызывает серьезные сомнения, равно как и высокая оценка ее значимости, данная в заключении Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи: "Используемая классификация позволяет дать юридическую квалификацию всем основным видам информации, что является необходимым условием эффективного применения закона" <1>.

--------------------------------

<1> Заключение Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи на проект Федерального закона (N 217354-4) "Об информации, информационных технологиях и защите информации" // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=217354-4 (дата доступа: 15.01.2015).

Статья 6. Обладатель информации

Комментарий к статье 6

1. О понятии "обладатель информации" см. п. 5 комментария к ст. 2 Закона.

2. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи в качестве обладателя информации может выступать любое лицо: физическое лицо, юридическое лицо или публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование). Данный круг лиц идентичен кругу лиц, которые могут выступать в качестве субъектов гражданского права.

3. Понятия гражданин и физическое лицо являются синонимами для целей применения положений об обладателе информации. В этой связи обладать таким статусом может в равной степени и российский гражданин, и иностранный гражданин, и лицо без гражданства. Физическое лицо может выступать в качестве обладателя информации при условии, что обладает дееспособностью, т.е. способностью своими действиями осуществлять права и обязанности, обозначенные в ч. ч. 3 и 4 комментируемой статьи. В противном случае соответствующие действия должны осуществляться законным представителем такого лица (родителями, усыновителями, опекунами). По общему правилу полная дееспособность возникает по достижении совершеннолетия лица, за исключением случаев эмансипации и вступления в брак до достижения 18 лет (см. ст. 27, п. 2 ст. 21 ГК РФ). При этом ГК РФ различает несколько видов дееспособности: помимо полной дееспособности, выделяется дееспособность лиц в возрасте от 14 до 18 лет (ст. 26 ГК РФ) и дееспособность малолетних в возрасте от 6 до 14 лет (ст. 28 ГК РФ). Применительно к последним двум видам дееспособности ГК РФ перечисляет виды сделок, которые могут быть совершены несовершеннолетним лицом. Как видится, решение вопроса о том, какой объем дееспособности необходимо иметь для реализации прав и обязанностей обладателя информации, должно зависеть от характера соответствующей информации. Принимая во внимание, что закон разрешает лицам в возрасте от 14 до 18 лет самостоятельно "осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности" (подп. 2 п. 2 ст. 26 ГК РФ), представляется, что нет препятствий к тому, чтобы признать за таким лицом возможность реализовывать в гражданско-правовой сфере соответствующие права обладателя информации, которую оно само создало. А вот для самостоятельной реализации в гражданско-правовой сфере прав обладателя информации, возникших в силу договора, необходимо наличие полной дееспособности, за исключением разве что экзотических случаев, когда такой договор может подпасть под одну из допустимых сделок, предусмотренных для несовершеннолетних соответствующего возраста.

Для самостоятельной реализации прав обладателя информации в публичных правоотношениях необходимо наличие полной дееспособности. В некоторых правовых актах на это прямо указывается. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 9 ФЗ "О персональных данных" в случае недееспособности субъекта персональных данных согласие на обработку его персональных данных дает законный представитель субъекта персональных данных.

4. Юридическое лицо может исполнять права и обязанности обладателя информации с соблюдением положений о правоспособности. По общему правилу юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (п. 1 ст. 49 ГК РФ). При этом коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом (п. 4 ст. 50 ГК РФ). А некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. В этой связи, если в качестве обладателя информации выступает ФГУП, МУП или некоммерческая организация, реализация отдельных прав, как-то: передача информации по договору, использование информации, определение порядка доступа, не должна противоречить целям, предусмотренным в учредительных документах такой организации.